沿河縣“村民小包干”水土保持建管模式值得推廣

劉顯瑞

(銅仁市水務(wù)局，貴州 銅仁 554300)

1 水土保持概況

貴州省沿河土家族自治縣(以下簡(jiǎn)稱“沿河縣”)地處貴州省東北部，境內(nèi)有烏江穿城而過，自古就有“黔東北門戶，烏江要津”之稱。全縣土地總面積2 468.8 km2，現(xiàn)轄22個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)429個(gè)行政村。2016年末全縣總?cè)丝?8.34萬人，其中農(nóng)業(yè)人口61.28萬人，是典型的以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主體的欠開發(fā)、深度貧窮地區(qū)之一，也是貴州省和長江中上游水土流失和石漠化治理任務(wù)異常艱巨的地區(qū)之一。自2006年開展水利扶貧試點(diǎn)建設(shè)以來，經(jīng)過市、縣各級(jí)各部門和社會(huì)團(tuán)體的共同努力和積極治理，沿河縣水土流失面積從1 644.1 km2減少到了1 043.19 km2，并探索出了“村民小包干”水土保持建管模式。

2 “村民小包干”治理背景

長期以來，“地?zé)o三尺平”是沿河縣的真實(shí)寫照，水土流失和石漠化嚴(yán)重是制約沿河縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸?？h域內(nèi)山地面積占到了總面積的69.9%，石漠化面積占總面積的28.9%以上，迫切需要利用各種工程或非工程措施來治理水土流失和石漠化，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。在實(shí)際治理過程中，特殊的喀斯特地形地貌，加上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通極為不便、施工環(huán)境惡劣、資金不足等，給水土流失治理工作帶來了極大困難，原本通過公開招投標(biāo)引進(jìn)的施工單位，因在工程建設(shè)中無法盈利而停工或退場(chǎng)，嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度和投資效益。

為了深入推進(jìn)水管體制改革，倡導(dǎo)多種建設(shè)模式參與水利工程建設(shè)，國家相繼出臺(tái)了一系列文件。2011年12月8日水利部在《關(guān)于加強(qiáng)中小型公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理的指導(dǎo)意見》(水建管〔2011〕627號(hào))中，倡導(dǎo)通過村民自建，或以成立村民理事會(huì)或不同形式的合作組織等來實(shí)施小型民生水利工程建設(shè)項(xiàng)目。2015年12月16日財(cái)政部、水利部在《農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金使用管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2015〕226號(hào))中，倡導(dǎo)利用多種形式(如村民自建等)來實(shí)施農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)農(nóng)戶、村組集體、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)施項(xiàng)目的給予政府支持。這些文件的出臺(tái)，為沿河縣大膽創(chuàng)新，實(shí)行“村民小包干”治理水土流失提供了政策依據(jù)。

3 “村民小包干”治理成效

2011年，沿河縣在和平鎮(zhèn)黃家山實(shí)施的坡耕地水土流失綜合治理第一期工程，采用了招投標(biāo)的建設(shè)模式，建設(shè)過程群眾參與少，施工中矛盾突出，工程推進(jìn)困難。為按時(shí)保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù)，沿河縣水務(wù)局轉(zhuǎn)變思路，把坡耕地水土流失綜合治理與增加村民收益相結(jié)合，以提高群眾收入為出發(fā)點(diǎn)，探索出了效果良好的“村民小包干”建設(shè)模式，并于2012、2014和2015年分別在官舟鎮(zhèn)瓦場(chǎng)壩、板場(chǎng)鎮(zhèn)東紅、譙家鎮(zhèn)堡上等13個(gè)村進(jìn)行了推廣。2012、2014和2015年三期推廣治理總投資3 911萬元，共治理水土流失面積16.78 km2。隨著在推廣過程中的逐步完善，“村民小包干”建設(shè)模式已成了貧困山區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，守住經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)底線，并引導(dǎo)群眾參與自建和民主管理民生項(xiàng)目建設(shè)的一條新路。

3.1 夯實(shí)了農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)

“村民小包干”模式的推行，使沿河縣在對(duì)水土流失進(jìn)行綜合治理的同時(shí)，還統(tǒng)籌了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，各種工程措施的實(shí)施，明顯改善了耕地質(zhì)量、耕種條件，提高了耕地的保水保土能力。如在譙家鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)結(jié)合省級(jí)高效農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)需要，整合水務(wù)、交通、扶貧等部門項(xiàng)目資金980萬元，在對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的山塘、水庫進(jìn)行整治的同時(shí)，還配套建設(shè)了機(jī)耕道、截水溝、排水溝、蓄水池等水利基礎(chǔ)設(shè)施，不僅確保了園區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉水源供應(yīng)，使得耕地蓄水保肥能力大幅度提高，還降低了群眾灌溉及施肥成本。治理后，項(xiàng)目區(qū)人均新增基本農(nóng)業(yè)用地(水平梯土)0.11 hm2，糧食綜合生產(chǎn)能力達(dá)到6 900 kg/hm2，農(nóng)民年人均純收入達(dá)6 000余元。與此同時(shí)，項(xiàng)目區(qū)采取土地流轉(zhuǎn)方式發(fā)展烤煙種植大戶12戶、規(guī)模黃牛養(yǎng)殖場(chǎng)2個(gè)、規(guī)模養(yǎng)雞場(chǎng)1個(gè)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展。

3.2 節(jié)約了項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用

沿河縣屬于西部地區(qū)深度貧困縣，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)異常艱巨，為了使有限的資金用在刀刃上，在實(shí)施坡耕地水土流失綜合治理過程中，采用“村民小包干”建管模式，既節(jié)約了工程設(shè)計(jì)和施工招投標(biāo)過程中產(chǎn)生的代理、中介等費(fèi)用，又將發(fā)改、財(cái)政等涉農(nóng)資金整合投入到了工程建設(shè)中來，使工程投資發(fā)揮出了更大的效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年來全縣采用“村民小包干”進(jìn)行的坡耕地治理就節(jié)約投資190多萬元。村民自建，既提高了村民的積極性，又提高了工程建設(shè)效率和質(zhì)量，縮短了工程項(xiàng)目建設(shè)工期。如在板場(chǎng)鎮(zhèn)的東紅、板場(chǎng)等項(xiàng)目村，就有600多村民參與到工程建設(shè)與監(jiān)督中來，工期比預(yù)計(jì)縮短了3個(gè)多月，質(zhì)量也得到了保證，均一次性通過了省、市級(jí)驗(yàn)收。

3.3 密切了黨群干群關(guān)系

沿河縣探索的“村民小包干”項(xiàng)目建管模式，極大地發(fā)揮了各項(xiàng)目參加方，特別是項(xiàng)目區(qū)村組織和村民的主觀能動(dòng)性，當(dāng)?shù)馗刹咳罕娡膮f(xié)力、共同參與、密切協(xié)作、互相監(jiān)督，既提高了基層水利技術(shù)人員的建管水平，又提升了鎮(zhèn)村互動(dòng)、村民自治和共同創(chuàng)建美麗和諧家園的決心，同時(shí)還提升了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)行政服務(wù)水平，進(jìn)一步改善和密切了黨群干群關(guān)系，為全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

4 “村民小包干”治理的精髓

4.1 自選，放權(quán)于民

一是建章立制，民主立項(xiàng)。通過調(diào)研民情，按照村民意愿，自主建立和完善了各項(xiàng)建管主體和管護(hù)制度。在項(xiàng)目申報(bào)前，由村民自主選舉組建項(xiàng)目理事會(huì)，制定《項(xiàng)目理事會(huì)章程》。在項(xiàng)目申報(bào)中，項(xiàng)目理事會(huì)根據(jù)村民自主自愿，自下而上將村內(nèi)水土流失較為嚴(yán)重的區(qū)域進(jìn)行臺(tái)賬登記，逐級(jí)向上級(jí)部門推薦工程實(shí)施點(diǎn)。在項(xiàng)目實(shí)施前，水行政主管部門制定《坡耕地水土流失綜合治理工程村民自主建設(shè)管理實(shí)施意見》，明確了各方職責(zé)，既充分發(fā)揮了廣大村民的主體作用，又為后期項(xiàng)目實(shí)施提供了建管依據(jù)。

二是宣傳政策，村民自建。在項(xiàng)目區(qū)通過電視、廣播、標(biāo)語等形式宣傳坡耕地水土流失綜合治理的重大意義和作用，引導(dǎo)當(dāng)?shù)貜V大村民自覺支持、參與、監(jiān)督工程建設(shè)，共同提高工程建設(shè)質(zhì)量，提升工程監(jiān)管水平，確保工程效益及時(shí)發(fā)揮。

4.2 自建，承包到民

一是項(xiàng)目立項(xiàng)精準(zhǔn)?？h水務(wù)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照各村項(xiàng)目理事會(huì)的推薦狀況，結(jié)合民情調(diào)研，統(tǒng)籌地形地貌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展、精準(zhǔn)脫貧等各項(xiàng)因素，在坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目建設(shè)規(guī)定允許的范圍內(nèi)，確定項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)，科學(xué)編制實(shí)施方案。

二是職責(zé)界定科學(xué)。依照水利工程建設(shè)程序，科學(xué)界定參建各方在工程建設(shè)中的職能職責(zé)?？h政府明確縣水務(wù)部門及項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為項(xiàng)目業(yè)主單位，項(xiàng)目理事會(huì)為管理單位，村委會(huì)為監(jiān)事單位，共同建設(shè)工程項(xiàng)目。

三是招標(biāo)公開民主。在項(xiàng)目建設(shè)前，對(duì)各村的建設(shè)內(nèi)容、投資情況等進(jìn)行公示，鼓勵(lì)廣大村民自覺報(bào)名參建。在招標(biāo)過程中，對(duì)村民報(bào)名組建的施工班組或具備施工技能的能人進(jìn)行公示，接受廣大村民監(jiān)督，再由項(xiàng)目業(yè)主和項(xiàng)目理事會(huì)共同比選，擇優(yōu)確定工程承建單位或個(gè)人，同時(shí)要求承建單位或個(gè)人在工程建設(shè)用工方面，優(yōu)先聘用項(xiàng)目區(qū)所在地村民，以調(diào)動(dòng)村民建設(shè)、監(jiān)督工程項(xiàng)目的積極性。

4.3 自管，把關(guān)在民

一是資金使用透明。工程建設(shè)資金實(shí)行專戶存儲(chǔ)、專人專管、專款專用的財(cái)經(jīng)制度，統(tǒng)一采用縣級(jí)資金報(bào)賬制。參建各方對(duì)工程建設(shè)資料實(shí)行簽字認(rèn)定，項(xiàng)目理事會(huì)審核公示，由縣國庫集中支付中心依據(jù)各方簽字認(rèn)定的工程量清單撥付工程款。

二是全方位監(jiān)管。參建各方各司其職，嚴(yán)格施工程序、嚴(yán)抓簽證驗(yàn)收、嚴(yán)把工程質(zhì)量，確保工程安全，從項(xiàng)目申報(bào)到組織驗(yàn)收均由項(xiàng)目理事會(huì)成員包片蹲點(diǎn)并及時(shí)解決、處理建設(shè)中出現(xiàn)的問題。在工程驗(yàn)收過程中，參建各方必須全部到場(chǎng)，驗(yàn)收資料必須經(jīng)項(xiàng)目理事會(huì)、村委會(huì)和村民代表簽字認(rèn)可，而且還須保留當(dāng)時(shí)驗(yàn)收的視頻、圖片等資料。三是民主監(jiān)督透明。在項(xiàng)目區(qū)的村務(wù)公開欄及時(shí)公示各階段務(wù)工人員、管理人員的工資報(bào)酬發(fā)放情況和工程建設(shè)有關(guān)費(fèi)用支出情況，主動(dòng)接受干部群眾和社會(huì)監(jiān)督。在工程完工后，由村委會(huì)主持召開村民代表大會(huì)，對(duì)項(xiàng)目理事會(huì)的各項(xiàng)工作進(jìn)行審議，對(duì)其工程建設(shè)財(cái)務(wù)報(bào)告、工程建設(shè)管理報(bào)告和工程建設(shè)效果進(jìn)行民主測(cè)評(píng)。

4.4 自用，管護(hù)靠民

一是明晰工程產(chǎn)權(quán)。建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，依照“誰受益、誰管護(hù)、誰享用”的管護(hù)原則，與受益農(nóng)戶簽訂工程管護(hù)協(xié)議，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，交付受益農(nóng)戶自行管護(hù)，確保權(quán)責(zé)合一、權(quán)責(zé)到戶到人，保障工程項(xiàng)目效益長久發(fā)揮。

二是定期檢查維護(hù)。村級(jí)民生監(jiān)督督查組和村委會(huì)定期或不定期地對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)的便道、排水溝、蓄水池等水利基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行檢查，督促產(chǎn)權(quán)所有人切實(shí)履行管護(hù)職責(zé)，及時(shí)修復(fù)垮塌、淤積、損壞的水利工程,確保水利水保工程持續(xù)發(fā)揮作用。

5 結(jié) 語

沿河縣通過村民自選、自建、自管、自用探索出的“村民小包干”水土保持建管模式，在助力當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、提高農(nóng)村群眾生活質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面起到了積極作用，對(duì)貴州喀斯特山區(qū)的水土流失治理和生態(tài)保護(hù)具有重要的借鑒作用，值得大力推廣。