論有效推行權力清單制度協(xié)同機制的構(gòu)建①
——基于浙江的個案分析

余紅燕

（溫州市委黨校公共管理學部，浙江 溫州 325038）

引言：權力清單制度對于浙江的現(xiàn)實意義

在關于浙江發(fā)展的各種討論中，盡管視角各有側(cè)重，但業(yè)已形成了一個基本共識，那就是改革開放以來浙江取得了輝煌的發(fā)展成就，并在全國率先提出“提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”的奮斗目標。目前，中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局在浙江扎實推進，全面建成小康社會和社會主義現(xiàn)代化建設正以“高水平”全面發(fā)力。“兩個高水平”建設離不開全面深化改革，有賴于秉持浙江精神，干在實處、走在前列、勇立潮頭，不斷增創(chuàng)體制機制的新優(yōu)勢。在增創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢的各項改革中，政府權力無疑是最為關鍵的因素，可以說體制機制優(yōu)化的邏輯就是政府權力運行優(yōu)化的邏輯。優(yōu)化政府權力運行，首要的就是深化政府權力運行改革，其中，建立權力清單制度是深化政府權力運行改革的基礎性環(huán)節(jié)。

“在提高全面建成小康社會水平上更進一步，在推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設中更快一步，繼續(xù)發(fā)揮先行和示范作用”很好地說明了改革在浙江樣板構(gòu)建過程中的重要作用。①浙江近40年來的發(fā)展歷程，就是一部波瀾壯闊的改革史，改革始終貫穿其中。沿著改革的主線，我們會發(fā)現(xiàn)浙江改革不僅全面發(fā)力、縱深推進，而且重點突破，更加突出改革舉措的浙江特色。從深化行政審批制度改革到包含權力清單在內(nèi)的“四張清單一張網(wǎng)”建設，再到“最多跑一次”改革，一系列的率先改革在形成浙江改革特色的同時也在不斷刷新領跑者的角色地位，成為全面深化改革進程中的排頭兵。

如果說建立權力清單制度是浙江緊扣時代發(fā)展主題，奮力推進“兩個高水平”建設，奏響新時代浙江改革最強音的重要路徑，那么，從微觀層面就其制度本身而言，它也是撬動政府深化自身改革的一個著力點。因此，在推進“四張清單一張網(wǎng)”建設過程中，權力清單制度率先成為“四張清單一張網(wǎng)”建設的切入點。乃至于當前正在推進的“最多跑一次”改革，也都離不開權力清單制度所構(gòu)筑的政府權力邊界。

一、權力清單制度：邏輯與價值

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程?！彪S后，浙江省率先在省級部門開展政府權力清理工作，從此拉開了權力清單制度建設的序幕。

“權力清單就是對于各級政府及其各個部門權力的數(shù)量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統(tǒng)計，形成目錄清單，為權力劃定清晰界限?！盵1]而權力清單制度則是指權力清單的制度化。將政府權力予以梳理并使之制度化、可視化是以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總目標的一項重大改革舉措。

（一）經(jīng)驗檢視與改革再出發(fā)

伴隨著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟逐步邁向社會主義市場經(jīng)濟，我國先后進行了數(shù)次適應性行政改革。無論是行政機構(gòu)的適應性調(diào)整，還是行政運行機制的適應性優(yōu)化，無論是國家層面主導的自上而下的系統(tǒng)性改革，還是地方政府自主性創(chuàng)新探索，政府作用的有效性始終是行政改革追求的根本目標。毋庸置疑，政府作用的有效性在行政改革的推動下得到了極大的提升。在這一過程中，作為走在改革前列的地方政府，浙江政府有效性提升的速度明顯處于領先地位。盡管如此，一些政府部門職責劃分還不夠科學，存在職能交叉重疊、機制運行不暢等問題，致使政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，嚴重制約了政府有效性的提升。更為重要的是，“黨和國家機構(gòu)設置和職能配置同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應”。[2]40年的率先改革經(jīng)驗告訴我們，明確職權配置、清晰劃定權力邊界既是破解上述困擾的路徑選擇，又是改革進一步推向深入的內(nèi)在要求。換言之，可以說建立政府權力清單制度既是對過往行政改革經(jīng)驗的概括，又是對過往行政改革經(jīng)驗的提升，既是對過去40年行政改革的檢視，又是行政改革持續(xù)縱深推進的關鍵一招。

（二）尋求規(guī)范政府權力：走向政府治理現(xiàn)代化的必然要求

政府治理是國家治理的重要組成部分，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首要的則是推進政府治理的現(xiàn)代化。在政府治理現(xiàn)代化的諸多考量要素中，政府權力是核心要素。政府權力運行狀況決定著政府治理現(xiàn)代化的實際水平。那么，以政府權力為核心要素的政府治理現(xiàn)代化首先表現(xiàn)為政府權力運行的邊界化。在40年的行政改革進程中，“權力配置與制約的調(diào)整一直是核心議題，因其民主化進程的改革方向與市場經(jīng)濟所內(nèi)蘊的尊重個體權利、公平交易、社會自主與公民參與等精神的契合，為我國經(jīng)濟社會的發(fā)展釋放了巨大的活力”。[3]實質(zhì)上，緊扣政府權力配置與制約的行政改革過程就是政府治理逐步走向現(xiàn)代化的過程，期間政府權力運行邊界的不斷優(yōu)化調(diào)整在促使權力運行日漸規(guī)范的同時，也賦予了權力運行的現(xiàn)代化特質(zhì)。其次表現(xiàn)為政府權力運行的透明化、可視化。政府權力公開運行與保障人民知情權是內(nèi)在統(tǒng)一的，既是社會主義民主政治的內(nèi)在要求，又順應了人民群眾對于政府信息公開透明的期許。由此可見，建立權力清單制度，通過確權形成政府權力清單，并將權力清單予以公布，使之成為可視化、邊界化的政府權力，是浙江探索地方政府權力規(guī)范運行的一次歷史性飛越和嶄新嘗試。

（三）重構(gòu)政府與市場、社會間關系：權力清單制度的核心與精華

縱然權力清單制度同時調(diào)整了縱向不同政府層級間與橫向同一層級不同部門間的職權關系，但建立權力清單制度的核心則是通過規(guī)范政府權力運行，尤其是廓清權力運行邊界，來重構(gòu)政府與市場、政府與社會之間的關系，以便能夠在此基礎上充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用以及社會力量在地方治理中的積極作用，更好地發(fā)揮政府作用。其中，理順政府與市場之間的關系是權力清單制度建立的精華，“這是因為，經(jīng)濟體制改革仍然是全面深化改革的重點，經(jīng)濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系”。①參見《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（2013年11月9日）。

長期以來，由于政府權力運行邊界的模糊，政府與市場、社會之間的關系難以理清、理順，政府干預過多、過深的現(xiàn)象時有發(fā)生。針對于此，浙江率先推行多批次的行政審批制度改革，實施了消減行政審批事項、壓縮行政審批時限、優(yōu)化行政審批流程、簡化行政審批手續(xù)、完善審批服務體系等一系列重要改革舉措。雖然行政審批制度改革極大地優(yōu)化了政府與市場、社會間的關系，但是無法從根本上破除現(xiàn)有規(guī)制的掣肘。因此，權力清單制度與行政審批制度改革不同，它以問題為導向，從問題出發(fā)謀求根本性的解決方案，可以說，建立權力清單制度是一次“刀刃向內(nèi)”的觸及靈魂的顛覆式自我變革。

二、權力清單制度的有效性維度

從某種意義上說，權力清單制度既是一項具體的改革舉措，也是一項具體的制度安排。其實質(zhì)意義不是將政府權力梳理出來以清單的形式予以呈現(xiàn)，而是讓權力清單制度動起來，得到真正的貫徹實施，使其內(nèi)在的功能得以有效發(fā)揮，這不僅是權力清單制度的生命所在，也是推行此項改革舉措的本意。誠然，權力清單制度意欲實現(xiàn)的預期目標能否達到，一方面受制于權力清單擬定的科學性，另一方面則取決于支撐權力清單有效運行的決定性配套要素。

政府責任是權力清單制度有效運行的基石。建立權力清單制度是一場由政府發(fā)起、主導的主動性自我改革，政府是權力清單的制定者，也是權力清單制度的實施主體?！柏熑慰偸桥c選擇行動和某種價值相關，這意味著責任是根據(jù)一定行動者所占據(jù)的位置和所承擔的角色來確定”。[4]因此，權力清單制度的有效運行離不開政府肩負起相應的責任，這其中既內(nèi)在地包含了職能配置所對應的政府責任，即職責，也內(nèi)在地包含了職責履行不當而對應承擔的責任。

運行流程是權力清單制度有效運行的施工圖。不可否認，自由裁量是政府在行使有關職權時因應各種具體情況在一定的限度內(nèi)做出相應選擇的必要手段，但也往往導致了政府權力運行的失范，甚至出現(xiàn)負面的擴散效應。規(guī)范權力運行并使之能夠沿著既定的方向有效行使的關鍵，則是為權力搭建運行軌道，添加權力行使導航，使之形成具有可操作性的施工圖，即對權力運行的流程予以程式化，對權力運行軌跡進行可視性量化。

監(jiān)督是權力清單制度有效運行的生命線。權力清單制度本質(zhì)上是一項探索規(guī)范、制約權力的制度設計，政府既是制度設計的主體，又是制度規(guī)范、制約的對象，制度設計悖論決定了權力清單制度的有效實施離不開監(jiān)督。權力自身不可逾越的天然侵犯性也表明，必須用強有力的監(jiān)督來規(guī)范、制約權力，當然，這也是千百年來人們對于如何規(guī)范制約權力一直致力于探索的主題和結(jié)果。

爭議調(diào)處是權力清單制度有效運行的潤滑劑。權力清單制度改革涉及面廣，既涉及省、市、縣等不同層級政府間權力的確立、調(diào)整，也涉及到橫向不同政府部門之間權力的確立與調(diào)整，在制度建立與運行的過程中難免出現(xiàn)或多或少的問題，這些問題往往需要通過調(diào)處的方式進行化解。

三、協(xié)同機制：基于有效性維度的路徑選擇

權力清單制度的有效實施與政府責任、運行流程、監(jiān)督、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)等四個因素高度相關，因此，建立和完善相應機制，形成保障權力清單制度運行的綜合協(xié)同機制，是不可或缺的。

（一）制定責任清單，塑造權力清單制度的責任機制

基于政府責任是權力清單制度有效運行的基石，那么，構(gòu)建以政府責任為主體的責任機制便是權力清單制度得以有效運行的重要基礎，由此，政府責任機制塑造的核心則是制定責任清單。責任清單包含兩個層面，一是政府為增進公共利益、實施公共事務管理活動而承擔的職責，即職責清單，屬義務層面上的責任清單；二是政府在實施公共事務管理活動中應當承擔的否定性責任，即狹義上、消極意義上的責任清單。

首先，要制定政府職責清單。權力與職責是一對孿生姊妹，二者是互嵌關系，離開了職責談權力，必然導致權力的泛化；相應地，離開了權力談職責，必然帶來職責的虛化。權力與職責二者之間的關系決定了職責清單就是權力清單的固化劑，擁有何種職責，就對應地行使何種權力，責、權對等才有可能防止權力的泛化。當然，責、權對等并不必然地產(chǎn)生防范權力泛化的效果，這就要求必須將職責清單予以公開化，實現(xiàn)從權力公開走向職責公開，以職責清單規(guī)范權力的行使。制定職責清單，首先需要明確部門職能，然后合理確定部門職責，在明確職責的基礎上制定科學的清單。

其次，要制定政府責任清單。行使權力必然要求承擔相應的責任，是社會主義法治理念的要求，也是規(guī)范權力運行的法寶。因此，制定責任清單，以落實主體責任推動清單制度的有效實施，成為權力清單制度必不可少的一環(huán)。責任清單的制定，應當嚴格與職責和權力事項一一對應，明確列示權力運行過程中各個環(huán)節(jié)對應的責任主體與相應的責任情形，并科學合理地確定追責的責任類型。

（二）編制權力運行流程圖，完善權力清單制度的運行機制

如果說權力是構(gòu)成政務服務的磚石，權力行使者是工匠，那么，權力運行流程圖就是施工圖紙，它導引著工匠按照既定的圖紙進行施工。一方面，它決定著權力運行的先后次序，規(guī)定著權力行使的方向，另一方面，它可以量化權力運行的時間期間，設定權力運行的必要條件。此外，權力運行流程圖還為政務服務對象提供了可視化的路線圖，極大提高了獲得政務服務的便利性。

權力運行流程圖的重要性表明，權力清單制度要想達致預期理想的彼岸，則需要編制與之配套的流程圖，精心設計每個權力事項的流經(jīng)環(huán)節(jié)，明確每個環(huán)節(jié)的具體要件，合理確定每個環(huán)節(jié)的辦理時間閾值，從而完善權力清單制度的運行機制。

（三）創(chuàng)建權利清單，構(gòu)建權力清單制度的外部監(jiān)督機制

監(jiān)督是權力清單制度有效運行的生命線。監(jiān)督權力的形式不同，其所產(chǎn)生的功能、效果也不盡相同。從現(xiàn)實實踐層面來看，來自外部的監(jiān)督當屬相對最為有效的一種方式。但是外部監(jiān)督的前提是，要賦予監(jiān)督者一定的監(jiān)督權利，即用權利去監(jiān)督權力，這也是人類在漫長的治理實踐中逐步概括提煉出來的一種對權力制約行之有效的思路。我國憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，①參見《中華人民共和國憲法》第41條第1款。為權利監(jiān)督權力提供了憲法保障，也為構(gòu)建權力清單制度的權利監(jiān)督機制提供了法律依據(jù)。構(gòu)建權利監(jiān)督機制，需要創(chuàng)建權利清單，規(guī)定監(jiān)督者擁有哪些監(jiān)督權利，權利如何行使并進行公開。

（四）搭建爭議調(diào)處平臺，建立權力清單制度的爭議調(diào)處機制

作為一項系統(tǒng)性改革，無論是就改革的深度還是改革的廣度而言，都可以說權力清單制度啃了一次“硬骨頭”，是一次傷筋動骨的改革，其內(nèi)在地要求整體、協(xié)同推進，其復雜性程度也是可想而知的。理論和實踐證明，改革的復雜性越強，改革的協(xié)同性要求越高，改革的難度就越大，改革對于溝通協(xié)調(diào)的要求也就愈高。因此，爭議調(diào)處機制在權力清單制度的推行過程中發(fā)揮著至關重要的作用。從權力的梳理、確立，到權力運行流程的設計和監(jiān)督，通過爭議調(diào)處機制的全程跟蹤服務，有助于從技術層面巧妙化解制度建立和實施過程中出現(xiàn)的一些障礙。

四、有效推行權力清單制度的對策建議與突破重點

自權力清單制度推行以來，浙江以權力清單制度建設為抓手，深入推進清單制度建設，逐步形成了以清單制度為主體的“四張清單一張網(wǎng)”政務服務改革體系，部分地市還在此基礎上建立了第五張清單。從總體上看，浙江在推行權力清單制度方面，改革成果顯著，但根據(jù)本文建構(gòu)的理論模型，還存在有待進一步完善的空間。

1.建立獨立的責任清單，強化權力清單制度有效推行的主體責任。從全國范圍來看，絕大多數(shù)省份將政府責任理解成為廣義中的政府職責，將職責等同于責任，故而僅僅制定了權力清單。浙江也認定“權力清單、責任清單所列事項都是政府各部門必須履行的法定職責，既是權力，也是責任”。①浙江政務服務網(wǎng)：http://www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/.但與眾不同的是，浙江在責任清單的配套性事中事后監(jiān)管制度中充分體現(xiàn)了狹義上的政府責任，即政府因不履行或者不能正確履職所應承擔的責任，這可以說是責任清單的雛形。如是說，完全基于責任內(nèi)容被整合到服務對象的監(jiān)管行列，亦即政府部門及其工作人員與政府服務對象并列一起成為事中事后監(jiān)管的對象。由事中事后監(jiān)管制度可知，有些部門的責任清單沒有細化作為政府部門的責任主體，另一方面，整合后的監(jiān)管制度也降低了現(xiàn)有責任清單關于責任承擔部分內(nèi)容的辨識度。因此，有必要進一步調(diào)整現(xiàn)有責任清單，將政府職責從現(xiàn)有責任清單中單獨劃轉(zhuǎn)出來，更改為職責清單，將責任部分內(nèi)容從事中事后監(jiān)管制度中分離出來，參照權力清單，明確列示擔責事項、擔責主體和應擔責任，并制定責任承擔、追究流程圖，最終形成獨立的責任清單。

2.構(gòu)建“最多跑一次”倒逼機制，進一步促進權力清單瘦身、優(yōu)化權力運行流程。當前浙江全省上下正在全面推進“最多跑一次”改革。推進“最多跑一次”改革，應以改革強省為導向，聚焦減權放權，聯(lián)動推進權力清單制度改革，在權力精減、優(yōu)化上改出新維度、取得新突破。一是以“最多跑一次”為突破口，對權力清單開展一次全面的“回頭看”，將仍需“跑多次”且在技術上無法實現(xiàn)“最多跑一次”的權力事項，要么直接精減掉部分權力事項，要么轉(zhuǎn)交給市場或社會力量，將那些在技術上能夠?qū)崿F(xiàn)“跑零次”的權力事項直接精減掉。二是以“最多跑一次”為載體，升級改造權力運行流程圖，推進權力運行流程再造，進一步簡化權力運行流程。

3.創(chuàng)建權利清單，進一步完善權力清單制度的監(jiān)督機制?！罢憬l(fā)展首要的優(yōu)勢在體制機制，關鍵的舉措在深化改革?！盵5]深化改革是再創(chuàng)浙江發(fā)展體制機制新優(yōu)勢、增添浙江發(fā)展新動能的關鍵舉措，也是浙江“干在實處、走在前列、勇立潮頭”的使命擔當。走在前列意味著深化改革要先人一步，勇立潮頭意味著深化改革要敢為人先。因此，創(chuàng)建監(jiān)督權力清單制度實施的權利清單，既能夠體現(xiàn)深化改革的“深”意，也是先人一步的具體體現(xiàn)。

黨的十九大明確提出，“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”。②參見中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告。權利是權力的一副清醒劑，創(chuàng)建權利清單，把監(jiān)督權利交給人民，促進權力清單制度“減權”和“限權”齊頭并進、比翼雙飛，實現(xiàn)由“減法”效應向“乘法”效應的實質(zhì)性飛越?？紤]到實踐操作的便利性，可以統(tǒng)一設置權利清單類型化標準，為地方各級政府制定權利清單提供范本。同時，按照合理配權—陽光曬權的基本思路制定權利清單，確保權利明晰、使用順暢、公開透明、監(jiān)督有效。

4.升級部門會商機制，提供權力清單制度有效實施的技術支持。在推行權力清單制度的組織保障方面，浙江從省級層面建立了多部門組成的部門會商機制，從清權、確權到事中事后監(jiān)管，完成了權力清單制度的建立。但是，隨著放管服、“最多跑一次”等一系列改革的逐步深化，權力清單勢必迎來動態(tài)調(diào)整，加之權力清單制度各項工作機制的日趨完善，溝通協(xié)調(diào)的力度和深度較之前會出現(xiàn)較大幅度的提升。因此，有必要升級部門會商機制。一是將會商機制設為常設工作機制，確保其長效、定期運行；二是推動省級會商機制的省域全覆蓋，全面集中統(tǒng)一推動權力清單制度改革向縱深推進，及時破解改革實質(zhì)性突破過程中的困難和阻力；三是增設爭議調(diào)處功能，負責權力運行沖突、權利監(jiān)督、行政責任的協(xié)調(diào)、商定等。

五、余 論

建立權力清單制度是新時代浙江全面深化改革的重大突破，蹄疾步穩(wěn)有效推行權力清單制度，需要在某些重要環(huán)節(jié)上給予重視。

1.結(jié)合黨和國家機構(gòu)改革，及時推進權力清單制度的跟進調(diào)整。黨的十九大明確指出，要繼續(xù)深化機構(gòu)和行政體制改革。隨后，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。本輪改革是在中國特色社會主義進入新時代、以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向、以機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點的一次深刻變革。根據(jù)改革方案，新組建和調(diào)整了部分國務院組成部門，部門職能出現(xiàn)重大調(diào)整，可以說改革力度是空前的。國務院機構(gòu)進行改革，地方政府機構(gòu)也將作出相應的調(diào)整，即“省市縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構(gòu)職能要基本對應?！薄霸谑∈锌h對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，市縣要加大黨政機關合并設立或合署辦公力度。”①參見《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。政府機構(gòu)的改革，必然涉及到政府職能的整合、劃轉(zhuǎn)，涉及到政府權力、職責等一系列調(diào)整。毫無疑問，權力清單制度也應當跟隨政府機構(gòu)改革作出對應的動態(tài)調(diào)整。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，所有地方機構(gòu)改革任務在2019年3月底前基本完成。相應地，權力清單制度會商機制也應當被激活，及時跟進機構(gòu)改革，同步完成權力清單的調(diào)整，再現(xiàn)“走在前列”的浙江風貌。

2.建立權力清單制度，需要把握好改革創(chuàng)新性、繼承性與連續(xù)性的有機統(tǒng)一。沒有盡善盡美的制度設計，但權力清單制度是迄今為止深化權力運行改革的一項含金量相對很高的制度創(chuàng)新，其遵循了改革進入全面深化階段，創(chuàng)新必將成為這一階段關鍵詞的基本邏輯。黨的十九大明確指出，“賦予省級及以下政府更多自主權?！雹趨⒁娭袊伯a(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告。這為激發(fā)地方改革創(chuàng)新性增添了動力，也為地方自主性改革提供了可以發(fā)揮的政策空間。越是具備寬松的改革環(huán)境，就越需要把握改革創(chuàng)新性、繼承性與連續(xù)性的有機統(tǒng)一。改革既需要創(chuàng)新，也需要繼承，因為過往改革一定程度上為后續(xù)改革創(chuàng)新提供了歷史經(jīng)驗和智慧。改革既要關注創(chuàng)新性，也要關注連續(xù)性，因為堅持連續(xù)性是避免改革舉措短命效應的一劑良藥。所以，當前浙江正在推行的“最多跑一次”改革需要建立起與權力清單制度協(xié)同聯(lián)動機制，在強調(diào)“最多跑一次”創(chuàng)新性的同時，亦應當關注其對于權力清單制度的繼承性和延續(xù)性，在吸取權力清單制度建立經(jīng)驗的同時，確保權力清單制度不被新的改革創(chuàng)新所取代。