改革開放40年來(lái)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的回顧與展望

張忠利

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720）

改革開放40年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民的生活水平日益提高。與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量卻呈現(xiàn)不斷惡化趨勢(shì)。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家以前所未有的力度推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)有效地納入全面推進(jìn)依法治國(guó)的法治框架內(nèi)有序加以推進(jìn)[1]，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢(shì)[2]。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的惡化與好轉(zhuǎn)，與環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法有著密切聯(lián)系。梳理和回顧改革開放40年來(lái)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)與不足，對(duì)于改善環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)美麗中國(guó)、推動(dòng)綠色發(fā)展至關(guān)重要。

1 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的回顧：在探索中不斷前進(jìn)

1972年在周恩來(lái)總理支持下，中國(guó)政府派出以唐克為團(tuán)長(zhǎng)的代表團(tuán)參加了在斯德哥爾摩舉行的聯(lián)合國(guó)第一次人類環(huán)境會(huì)議，翻開了新中國(guó)建立生態(tài)環(huán)境法制體系、書寫生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的新篇章[3]。1973年全國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)大會(huì)召開。此后，以1978年憲法和1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》為基礎(chǔ)，新中國(guó)的環(huán)境保護(hù)法制開始逐步建立，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法提供了法制保障。

1.1 探索起步階段（1978—1997年）：以保障排污收費(fèi)制度為核心任務(wù)

新中國(guó)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法起步于排污收費(fèi)征收工作[4]。在排污費(fèi)征收不斷規(guī)范化和法制化的同時(shí)，中央與地方的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制與機(jī)制建設(shè)、相關(guān)的法律制度建設(shè)、執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)等方面逐步建立、完善和強(qiáng)化。

在環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)方面，1973年成立的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室先是隸屬于國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，后又合并到國(guó)家基本建設(shè)委員。1982年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部成立，1984年隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部的廳局級(jí)單位即國(guó)家環(huán)境保護(hù)局成立。1988年國(guó)家環(huán)境保護(hù)局脫離城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，直屬于國(guó)務(wù)院管理，1998年該局升級(jí)為正部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局[5]。在中央與地方環(huán)境事權(quán)劃分方面，1989年《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，確立了環(huán)境質(zhì)量地方政府負(fù)責(zé)制。

在環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)及體制建設(shè)方面，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系是隨著國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的變遷而發(fā)展建立起來(lái)的。以排污收費(fèi)機(jī)構(gòu)為起點(diǎn)，排污收費(fèi)機(jī)構(gòu)逐漸被賦予環(huán)境監(jiān)督管理職能，在全國(guó)范圍內(nèi)專門的環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)開始建立，其職能逐步從單一收費(fèi)型向全面管理型轉(zhuǎn)變。1985年國(guó)家環(huán)境保護(hù)局成立了征收排污費(fèi)管理辦公室，統(tǒng)一歸口管理全國(guó)排污費(fèi)征收工作。1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，直屬于國(guó)務(wù)院管理的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局設(shè)立開發(fā)監(jiān)督司，其下設(shè)的排污收費(fèi)管理處即負(fù)責(zé)排污收費(fèi)管理工作。1993年，該司更名為監(jiān)督管理司。截至1995年，在全國(guó)范圍內(nèi)省、市、縣三級(jí)地方環(huán)境監(jiān)理網(wǎng)絡(luò)全面建立，為在全國(guó)開展環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)提供了組織保障。

在環(huán)境法制建設(shè)方面，20世紀(jì)80年代及其前后是我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)最為活躍的時(shí)期之一。這期間，《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律先后制定或修訂。另外，國(guó)務(wù)院還制定了諸如《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等大量環(huán)境行政法規(guī)。1982年國(guó)務(wù)院依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法（試行）》（1979年）第十八條第3款制定了行政法規(guī)性質(zhì)的《征收排污費(fèi)暫行辦法》，為在全國(guó)范圍內(nèi)征收排污費(fèi)提供了具有可操作性的法律依據(jù)。按照該辦法，排污費(fèi)征收系以污染物排放濃度標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行超標(biāo)排污收費(fèi)，主要目的是開拓環(huán)境治理資金來(lái)源。1984年頒布的《水污染防治法》第15條規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的，按照國(guó)家規(guī)定繳納排污費(fèi)?！敝链?，國(guó)家在水污染防治領(lǐng)域率先開始實(shí)行“凡排污必繳費(fèi)”制度。

在環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化、程序化方面，1989年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《行政訴訟法》推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了環(huán)境行政執(zhí)法的“查處分離”，即現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)和行政處罰權(quán)分別由環(huán)保部門內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，進(jìn)一步確保了環(huán)境行政處罰的合法性、公正性、準(zhǔn)確性。此后，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局又先后發(fā)布了《環(huán)境監(jiān)理執(zhí)法標(biāo)志管理辦法》（1992年）、《環(huán)境監(jiān)理人員行為規(guī)范》（1995年），環(huán)境執(zhí)法工作開始向規(guī)范化和程序化方向發(fā)展。

1.2 全面發(fā)展階段（1997—2007年）：全國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體系全面建立

在1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，直屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)并且為正部級(jí)單位的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局成立，國(guó)家核安全局整建制劃入，負(fù)責(zé)進(jìn)行環(huán)境污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、核與輻射安全監(jiān)管三個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管職能。在領(lǐng)導(dǎo)管理體制方面，1999年《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》將環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)管理體制確定為國(guó)家環(huán)?？偩趾偷胤秸p重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府為主，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了1989年《環(huán)境保護(hù)法》第十六條規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量地方政府負(fù)責(zé)的制度。

在環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，1999年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)理工作若干意見的通知》，明確指出各級(jí)環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)是依法對(duì)所轄區(qū)內(nèi)單位和個(gè)人履行環(huán)保法律法規(guī)、執(zhí)行環(huán)保政策及標(biāo)準(zhǔn)的情況，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、檢查、處理的專職機(jī)構(gòu)。2001年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局設(shè)立了直屬事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心。2003年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局撤銷1993年設(shè)立的監(jiān)督管理司，改設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)司，并增設(shè)環(huán)境監(jiān)察局。此后，在全國(guó)范圍內(nèi)，作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“環(huán)境監(jiān)理”機(jī)構(gòu)更名為“環(huán)境監(jiān)察”機(jī)構(gòu)。2005年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局在原有華東、華南兩個(gè)督察中心的基礎(chǔ)上，又新成立了西北、西南、東北3個(gè)環(huán)境保護(hù)督察中心。2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確要求，建立國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)察體制。

在環(huán)境法制建設(shè)方面，1996年《行政處罰法》頒布實(shí)施后，1999年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局制定了《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》，成為環(huán)境行政執(zhí)法的重要法律依據(jù)。另外，《水污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》等法律法規(guī)先后制定或修訂。最為重要的是，2002年國(guó)務(wù)院頒布《排污收費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》并于2003年生效實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)確立了按照污染物排放量征收排污費(fèi)的制度，徹底改變了按照排污濃度征收排污費(fèi)的模式。這種改革能更好地發(fā)揮通過(guò)征收排污費(fèi)，增加企業(yè)排污成本，抑制企業(yè)排污行為的效果，并且成為通過(guò)環(huán)境執(zhí)法籌集環(huán)境保護(hù)資金的重要渠道。

在環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，2002年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)名稱的通知》，要求全國(guó)各級(jí)環(huán)保局（廳）負(fù)責(zé)環(huán)境執(zhí)法的環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一更名為環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)。從2006年開始，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局先后發(fā)布《全國(guó)環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法手冊(cè)》《法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章設(shè)定的環(huán)保部門行政處罰目錄》《主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化參考指南》《關(guān)于規(guī)范行使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法自由參量權(quán)的指導(dǎo)意見》《環(huán)境保護(hù)行政主管部門突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)送辦法》等，還與當(dāng)時(shí)的監(jiān)察部聯(lián)合制定了《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》。這期間，環(huán)境行政執(zhí)法主要是以環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)為載體，重點(diǎn)是解決群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問(wèn)題。

1.3 環(huán)境保護(hù)部期間（2008—2013）：環(huán)境行政執(zhí)法邁向法治化與規(guī)范化

2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升級(jí)為環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院組成部門，表明國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度提高到新的高度。這一期間各種社會(huì)影響巨大、群眾反映強(qiáng)烈甚至引發(fā)廣泛國(guó)際關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題不斷爆發(fā)，比如土壤重金屬污染問(wèn)題、波及范圍廣持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的霧霾問(wèn)題、中國(guó)一度成為世界第一大溫室氣體排放國(guó)等。

在環(huán)境法制與政策建設(shè)方面，2008年《水污染防治法》第二次修訂并生效實(shí)施，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》頒布實(shí)施。這期間，全國(guó)人大常委會(huì)正式啟動(dòng)對(duì)1989年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂工作，2009年發(fā)布《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》。為應(yīng)對(duì)霧霾問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在2013年發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào)），明確設(shè)定了到2017年的大氣污染防治行動(dòng)目標(biāo)。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《節(jié)能減排綜合性工作方案》，重點(diǎn)污染物排放總量控制制度在環(huán)境治理中的作用得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

在環(huán)境執(zhí)法中心工作方面，這期間環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法主要以《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2011〕35號(hào)）為政策指導(dǎo)，環(huán)境執(zhí)法的重點(diǎn)是著力解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題。2007年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》，將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度具體化，為地方政府節(jié)能減排制定了切實(shí)可行的考核評(píng)價(jià)體系，成為這期間環(huán)境行政執(zhí)法的重要?jiǎng)恿?lái)源。

在環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)方面，環(huán)境保護(hù)部先后制定了《環(huán)境行政復(fù)議辦法》（2008年）、《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》（2009年）、《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年），既細(xì)化了環(huán)境行政執(zhí)法的法律規(guī)定、增強(qiáng)了可操作性，又形成了對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的有效制約。2008年，當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)部與監(jiān)察部聯(lián)合對(duì)地方政府違反環(huán)境法律法規(guī)的“土政策”進(jìn)行了全面清理，破解了地方環(huán)境執(zhí)法的諸多難題，確保了地方環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法的法治化、程序化和規(guī)范化。

2 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀：以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向

2012年黨的十八大報(bào)告以專章形式提出國(guó)家“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。2013年十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議拉開了中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的新序幕。2013年至今，黨和國(guó)家以前所有未有的力度治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的環(huán)境管理模式正在形成[6]，生態(tài)環(huán)境法制體系更加健全，生態(tài)環(huán)境法治目標(biāo)更加精準(zhǔn)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制進(jìn)一步理順。

2.1 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的目標(biāo)更加精準(zhǔn)

長(zhǎng)期以來(lái)，排污總量控制制度是各級(jí)地方政府實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重要政策工具?？偭靠刂颇繕?biāo)的設(shè)定、分解、監(jiān)測(cè)和考核成為地方環(huán)境行政機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法的重要內(nèi)容。盡管該制度的實(shí)施在一定程度上發(fā)揮了治理環(huán)境污染的作用，卻也面臨著“何以污染物排放總量控制減排持續(xù)達(dá)標(biāo)，而環(huán)境質(zhì)量卻總呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)”的質(zhì)疑[7]。為此，2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第44條第2款將“未完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”確定為區(qū)域環(huán)評(píng)限批的依據(jù)之一。十八屆五中全會(huì)提出的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃第十三個(gè)五年規(guī)劃建議》明確提出，“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”，“實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》更加明確地提出，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，嚴(yán)密防控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提高生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化水平。這意味著，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不僅要關(guān)注對(duì)紙面上的環(huán)境法律的遵守，更要注重環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)效性[8]，即環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法必須切實(shí)起到提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本作用。

2.2 實(shí)行最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度

2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》即三大行動(dòng)計(jì)劃，明確了在大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治方面的階段性環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度”。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》將“按日計(jì)罰”制度寫入該法，有力地提高了環(huán)境違法的成本，使環(huán)保法長(zhǎng)出“鐵齒鋼牙”，很大程度上降低了企業(yè)環(huán)境違法頻次[9]。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院先后發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，中辦、國(guó)辦先后發(fā)布了有關(guān)該總體方案的六個(gè)配套性文件即《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)方案》，明確提出實(shí)行“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”等要求。2016年中央環(huán)保督察制度正式啟動(dòng)運(yùn)行，目前已經(jīng)完成了對(duì)全國(guó)31個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的第一輪全覆蓋式環(huán)保督察。2017年開始，環(huán)境保護(hù)部開始采用督查“五步法”即督查、交辦、巡查、約談、專項(xiàng)督察，來(lái)強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法以提高執(zhí)法實(shí)效性。中央環(huán)保督察制度的啟動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了從督企到督政和督黨的轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的重要體現(xiàn)。

2.3 健全和完善生態(tài)環(huán)境法律體系

2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”。中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。自2013年以來(lái)，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《自然保護(hù)區(qū)條例》等法律法規(guī)先后得到修訂和完善，《土壤污染防治法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等法律法規(guī)與規(guī)章得以制定。排污許可管理?xiàng)l例、環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例也正在制定過(guò)程中。這些環(huán)保法律、行政法規(guī)的制定和修改，進(jìn)一步完善了環(huán)境法律制度體系，為環(huán)境行政執(zhí)法提供了有力的法律依據(jù)。2012年修訂的《民事訴訟法》和2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)境公益民事訴訟制度法律化，2017年修改的《行政訴訟法》將環(huán)境公益行政訴訟制度法律化，為公民參與環(huán)境事務(wù)提供了法律保障，成為以環(huán)保行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重要補(bǔ)充，初步建立起了多元共治的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法模式。

2.4 進(jìn)一步理順環(huán)境行政監(jiān)管體制

在強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法方面，2014年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕56號(hào)），明確提出要嚴(yán)格依法保護(hù)環(huán)境、推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法全覆蓋，對(duì)各類環(huán)境違法行為“零容忍”，推行“陽(yáng)光執(zhí)法”，明確地方政府領(lǐng)導(dǎo)、部門、企業(yè)和個(gè)人的環(huán)境責(zé)任，增強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)管力量等內(nèi)容。在環(huán)境行政機(jī)關(guān)和刑事司法銜接方面，2013年公安部與原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合制定了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，2017年公安部、最高人民檢察院、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合制定了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，進(jìn)一步增強(qiáng)了運(yùn)用治安管理處罰措施和刑法手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法目的的能力。

在環(huán)境行政監(jiān)管體制方面，2015年十八屆五中全會(huì)提出要實(shí)行省級(jí)以下環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理。2016年中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的《〈關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見〉的通知》，對(duì)地方各級(jí)政府在環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察與執(zhí)法方面的事權(quán)劃分進(jìn)行了清晰界定，明確要求要制定負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，明確要求管發(fā)展必須管環(huán)保，管生產(chǎn)必須管環(huán)保，明確提出強(qiáng)化環(huán)保規(guī)范化建設(shè)和能力建設(shè)，明確提出加強(qiáng)跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理，建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保部門與相關(guān)部門協(xié)作，實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法信息共享等?？v向的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革，能夠有效地防止地方政府干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，確保中央更加迅速及時(shí)地獲取真實(shí)環(huán)境信息，還能夠確保環(huán)境執(zhí)法落到實(shí)處。

在橫向生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制方面，2018年黨的十九屆三中全會(huì)和十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了國(guó)務(wù)院層面生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革，即在原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部基礎(chǔ)上，整合其他部委有關(guān)自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能，分別組建成立自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，新成立的生態(tài)環(huán)境部實(shí)現(xiàn)了五個(gè)“打通”，即打通了地上和地下、岸上和水里；陸地和海里、城市和農(nóng)村、大氣污染防治與應(yīng)對(duì)氣候變化[10]。按照生態(tài)環(huán)境部的“三定”方案，新成立的生態(tài)環(huán)境部設(shè)立生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局和中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)落實(shí)情況，統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類污染物的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法，組織開展全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查活動(dòng)，解決了長(zhǎng)期以來(lái)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法尤其是生態(tài)環(huán)境污染防治領(lǐng)域“九龍治水”的頑疾。

總體來(lái)說(shuō)，黨的十八大以來(lái)，在黨中央國(guó)務(wù)院高度重視背景下，地方政府負(fù)責(zé)人約談制度、中央環(huán)保督察制度、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度、“黨政同責(zé)”與“一崗雙責(zé)”政策的實(shí)施，促使地方政府不斷強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法，有效地實(shí)現(xiàn)了通過(guò)環(huán)境執(zhí)法來(lái)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的最終目的，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化[11]。

3 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的展望：以多元共治與良善治理為核心特征

2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出，“我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢(shì)”。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法之于改善環(huán)境質(zhì)量，其貢獻(xiàn)必須肯定。但同樣不容忽視的是，地方環(huán)保機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中也存在著過(guò)于強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)而輕視行政執(zhí)法相對(duì)人合法權(quán)益，重視環(huán)境執(zhí)法之生態(tài)保護(hù)效果而輕視環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程之規(guī)范化，過(guò)于強(qiáng)調(diào)末端治理之執(zhí)法而對(duì)源頭治理之執(zhí)法關(guān)注不夠，環(huán)境保護(hù)頂層壓力強(qiáng)勁而基層執(zhí)法之內(nèi)生動(dòng)力不足，環(huán)境執(zhí)法剛性有余而柔性不足等問(wèn)題。

3.1 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法面臨的問(wèn)題

3.1.1 基層政府生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)不足

總體來(lái)說(shuō)，在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，基層環(huán)境行政機(jī)關(guān)面臨著執(zhí)法任務(wù)最重，監(jiān)管執(zhí)法能力卻最為薄弱的矛盾局面[12]。盡管2014年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕56號(hào)）明確要求“增強(qiáng)基層監(jiān)管力量”，“加快解決環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍基礎(chǔ)差、能力弱等問(wèn)題”等。但是，目前基層環(huán)境監(jiān)管力量到底在何種程度上得到強(qiáng)化尚缺乏明確答案，基層環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)缺乏有效的跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制。在2015年實(shí)行省級(jí)以下環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理之后，市級(jí)政府環(huán)保機(jī)關(guān)將成為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的中堅(jiān)力量，但是其環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力能否得到相應(yīng)強(qiáng)化，從而與其監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)相匹配尚有疑問(wèn)。為順利實(shí)現(xiàn)省級(jí)以下環(huán)保垂直管理之體制改革，暫時(shí)凍結(jié)相應(yīng)的環(huán)保機(jī)關(guān)人員編制是必要的，但也可能會(huì)因?yàn)榫幹苾鼋Y(jié)“一刀切”而影響環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的及時(shí)充實(shí)及其能力建設(shè)。受編制不足、經(jīng)費(fèi)不足、手段有限等因素限制，在環(huán)境執(zhí)法能力有限情況下，地方政府及環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)中央環(huán)保督查，更傾向于選擇采取簡(jiǎn)單粗暴式限產(chǎn)關(guān)停即“一刀切”的執(zhí)法模式，無(wú)法實(shí)現(xiàn)通過(guò)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)。這種環(huán)境執(zhí)法模式缺乏可持續(xù)性，無(wú)法從根本上解決環(huán)境問(wèn)題。

3.1.2 地方的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法法治化意識(shí)不足

地方政府及其環(huán)保機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中存在著明顯的法治意識(shí)不足問(wèn)題。一是，盡管中央在全面推進(jìn)依法治國(guó)，但地方在環(huán)境執(zhí)法中采取簡(jiǎn)單粗暴式的“一刀切”，尤其是在應(yīng)對(duì)中央環(huán)保督察中尤為明顯[13]。二是，地方政府仍然存在大量有關(guān)環(huán)境保護(hù)的“土政策”[14]，構(gòu)成了對(duì)環(huán)境法治的侵蝕。三是，地方政府在向下傳達(dá)環(huán)保壓力時(shí)存在“層層加碼”問(wèn)題[15]，導(dǎo)致基層環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)不能承受其重。所有這些都是與依法治國(guó)的導(dǎo)向相悖，是對(duì)依法行政的違反，是與建設(shè)法治政府的目標(biāo)不相容，是對(duì)行政法之比例原則的明顯違背，是對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)本應(yīng)享有的行政裁量權(quán)的不當(dāng)干涉，是對(duì)環(huán)境執(zhí)法對(duì)象的合法利益缺乏應(yīng)有保護(hù)的體現(xiàn)。從深層次看，它表明地方政府及環(huán)保機(jī)關(guān)缺乏常態(tài)化執(zhí)法能力或意愿。相對(duì)而言，地方政府之環(huán)境違法，其后果較之企業(yè)環(huán)境違法所產(chǎn)生的后果更為嚴(yán)重[16]。其所致后果是，企業(yè)環(huán)境守法的總體成本仍明顯高于環(huán)境違法所可能產(chǎn)生的成本，導(dǎo)致企業(yè)在環(huán)境守法時(shí)將處于不利地位，使得企業(yè)缺乏守法的內(nèi)生動(dòng)力。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法目的是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，但前提是地方政府有能力和意愿守法。地方政府在環(huán)境執(zhí)法中的表現(xiàn)也顯示出，中央環(huán)保督察制度在實(shí)際運(yùn)行中在強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之目標(biāo)的同時(shí)，對(duì)地方政府在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)遵守和保護(hù)執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益一度缺乏充分重視。

3.1.3 生態(tài)環(huán)境執(zhí)法重末端治理輕源頭治理

受環(huán)保行政機(jī)關(guān)職能定位的限制，環(huán)境行政執(zhí)法在很大程度上處于生態(tài)文明法治建設(shè)的“下游”。一是，相對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目可行性研究、空間性規(guī)劃等生態(tài)環(huán)境保護(hù)之源頭治理而言，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法顯然屬于末端治理。二是，相對(duì)于環(huán)境立法，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法當(dāng)然屬于生態(tài)法治的下游。從實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，中央環(huán)保督察的重心主要是推動(dòng)地方政府及其環(huán)保機(jī)關(guān)履行環(huán)保責(zé)任，依法糾正企業(yè)的違法排污、偽造環(huán)境數(shù)據(jù)等行為，即中央環(huán)保督察的重心仍是環(huán)境污染的末端治理。中央環(huán)保督察在實(shí)踐中在多大程度上將相關(guān)政府部門在諸如項(xiàng)目可行性論證、空間性規(guī)劃等源頭治理方面應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)納入督察范圍值得關(guān)注。另外，良法是善治之前提，環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法和普法等各環(huán)節(jié)之間應(yīng)是雙向互動(dòng)關(guān)系，而非基于立法的單向傳導(dǎo)關(guān)系。環(huán)境立法在進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法和守法過(guò)程中可能發(fā)生的問(wèn)題或可能遇到的困難給予充分考慮。在進(jìn)行環(huán)保督察、執(zhí)法和普法過(guò)程時(shí)，也應(yīng)注意了解環(huán)保執(zhí)法對(duì)象對(duì)環(huán)境立法的反饋，認(rèn)真對(duì)待執(zhí)法對(duì)象在環(huán)境守法過(guò)程中所遇到的困難。但是，相關(guān)環(huán)境立法尤其是環(huán)保相關(guān)行政立法往往更傾向于為地方環(huán)保機(jī)關(guān)和企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者設(shè)定義務(wù)，對(duì)部門立法間的沖突、沖突給企業(yè)環(huán)境守法造成的難度和成本問(wèn)題則缺乏充分關(guān)注。

3.1.4 相關(guān)責(zé)任清單和協(xié)調(diào)機(jī)制可操作性差

2015年中辦、國(guó)辦《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》在從縱向上理順地方政府環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法事權(quán)的同時(shí)，也在橫向上對(duì)環(huán)保部門與相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制作出了相應(yīng)安排。一是，明確要求要制定負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單；二是，建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保部門與相關(guān)部門協(xié)作；三是加強(qiáng)跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理，實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法信息共享等。此種安排之目的在于，實(shí)現(xiàn)“管發(fā)展必須管環(huán)保”，“管生產(chǎn)必須管環(huán)?！?，以及管治安和司法必須管環(huán)保。這顯然有助于建立環(huán)境執(zhí)法的支持機(jī)制和配套機(jī)制，對(duì)打造新時(shí)代“多元共治”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系至關(guān)重要。但是，目前上述任務(wù)的落實(shí)似乎進(jìn)展較為緩慢且不夠透明。在地方政府層面，負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單是否已經(jīng)全部建立，尚不得而知。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制是否已經(jīng)建立，是否具有可操作性和實(shí)用性也存在很大疑問(wèn)。另外，國(guó)務(wù)院各部委似乎也應(yīng)制定環(huán)保責(zé)任清單、生態(tài)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制和環(huán)境相關(guān)的信息共享機(jī)制，但似乎尚缺乏明確且可行的規(guī)定。再者，上述內(nèi)容是否已納入中央環(huán)保督察之督察范圍也不夠清晰。

3.2 對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的完善建議

2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記提出要“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。此后，生態(tài)環(huán)境部先后發(fā)布《禁止環(huán)保“一刀切”工作意見》《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法的意見》（環(huán)辦環(huán)監(jiān)〔2018〕28號(hào)）。這充分表明，新時(shí)代生態(tài)環(huán)境執(zhí)法向生態(tài)環(huán)境之良善治理邁出重要步伐，即更加注重因地制宜，更加注重保護(hù)環(huán)保執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益。

3.2.1 強(qiáng)化地方環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)

按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（2014年）、《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（2015年），在實(shí)現(xiàn)省級(jí)以下環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理之后，市級(jí)生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)必將成為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的中堅(jiān)力量。因此，應(yīng)建立強(qiáng)化地方環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)的保障機(jī)制。一是，必須從人力、物力、財(cái)力等方面強(qiáng)化市級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，夯實(shí)市級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法的物質(zhì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)市級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的人員素質(zhì)，使得生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員能夠運(yùn)用現(xiàn)代化科技手段應(yīng)對(duì)環(huán)境違法問(wèn)題。[17]二是，以中央政治局審議《2018—2022年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》為契機(jī)，將生態(tài)文明建設(shè)及其法治教育列入未來(lái)5年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃的必修內(nèi)容。三是，中央應(yīng)對(duì)市級(jí)黨政負(fù)責(zé)人、市級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員在生態(tài)法治方面進(jìn)行全國(guó)性輪訓(xùn)，強(qiáng)化其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的依法行政意識(shí)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境時(shí)更加注重保護(hù)執(zhí)法相對(duì)人的合法利益。四是，注意破解地方政府對(duì)市級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員的各種束縛，打通市級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員晉升機(jī)制，激發(fā)其依法進(jìn)行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)生動(dòng)力，使其能夠更加積極主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法行為并進(jìn)行環(huán)保執(zhí)法。

3.2.2 構(gòu)建多元共治環(huán)境執(zhí)法機(jī)制

相對(duì)于大量存在的環(huán)境違法行為而言，作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法之中堅(jiān)力量的市級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量總是有限的，因此應(yīng)構(gòu)建多元共治的環(huán)境治理機(jī)制。第一，以“互聯(lián)網(wǎng)＋”整合生態(tài)環(huán)境違法問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。將通過(guò)12369環(huán)保舉報(bào)平臺(tái)（電話＋微信＋互聯(lián)網(wǎng)）發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法問(wèn)題，與中央環(huán)保督察、環(huán)保專項(xiàng)督查、環(huán)境公益訴訟等途徑發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法問(wèn)題，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)＋”整合到同一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中，建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境違法問(wèn)題發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)。這不僅能使得生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)全面掌握生態(tài)環(huán)境違法問(wèn)題，能使其對(duì)生態(tài)環(huán)境違法問(wèn)題進(jìn)行類型化并根據(jù)其嚴(yán)重程度對(duì)癥下藥。第二，注意保護(hù)公眾舉報(bào)環(huán)境違法行為的熱情。公眾舉報(bào)環(huán)境違法行為，或出于自身之私益，或純粹出于公益。在前者，舉報(bào)者往往不達(dá)目的誓不罷休。在后者，在舉報(bào)遇到障礙或麻煩時(shí)便會(huì)選擇放棄。因此，應(yīng)降低公眾舉報(bào)環(huán)境違法行為的難度。在所舉報(bào)環(huán)境違法問(wèn)題不屬于生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)管轄范圍時(shí)，也應(yīng)負(fù)責(zé)將該問(wèn)題移交至有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)而不能推諉。第三，實(shí)現(xiàn)環(huán)境違法行為處理的全程透明化，即將環(huán)境違法問(wèn)題之內(nèi)容、處理過(guò)程、處理結(jié)果全部實(shí)現(xiàn)透明化。透明化即信息公開本身就是重要的政策工具，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域通過(guò)將環(huán)境違法行為透明化與聲譽(yù)機(jī)制、信息機(jī)制相結(jié)合，能夠有效威懾潛在的環(huán)境違法行為。目前對(duì)于通過(guò)12369環(huán)保舉報(bào)平臺(tái)發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法問(wèn)題，只有舉報(bào)人有權(quán)限跟蹤和了解該問(wèn)題的處理進(jìn)展及結(jié)果，其他普通人則無(wú)法知悉，使得環(huán)境違法行為之舉報(bào)及其處理缺乏透明度，限制了透明化即環(huán)境違法信息公開在環(huán)境治理中所可能發(fā)揮的壓力機(jī)制作用。第四，將作為公民參與環(huán)境執(zhí)法的環(huán)境公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境賠償制度等進(jìn)行銜接，構(gòu)建生態(tài)損害救濟(jì)法律制度體系。

3.2.3 將中央環(huán)保督察制度法律化

目前，中央環(huán)保督察制度的依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》。但是，該試行方案之內(nèi)容并未公開發(fā)布，致使中央環(huán)保督察制度本身具有某些神秘色彩，公眾僅能從中央環(huán)保督察之實(shí)踐情況對(duì)其管中窺豹。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，按照生態(tài)環(huán)境部的“三定方案”，生態(tài)環(huán)境部下設(shè)“中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室”。這意味著，中央環(huán)保督察將成為常態(tài)化之環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，這就要求中央環(huán)保督察制度必須盡快實(shí)現(xiàn)法律化。因此，應(yīng)明確規(guī)定中央環(huán)保督察制度的適用范圍。第一，應(yīng)將生態(tài)治理的“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”[18]之全部?jī)?nèi)容明確地納入中央環(huán)保督察之監(jiān)管內(nèi)容。第二，應(yīng)將《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》所確定的相應(yīng)內(nèi)容列為中央環(huán)保督察對(duì)象。一是，負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)相關(guān)部門是否已經(jīng)制定環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，該清單是否全面準(zhǔn)確；二是，是否已經(jīng)建立具有可操作性的環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制；三是，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境監(jiān)測(cè)部門、公安機(jī)關(guān)、刑事司法機(jī)關(guān)等是否建立了可行的協(xié)調(diào)機(jī)制。第三，中央環(huán)保督察橫跨“督政”和“督黨”兩個(gè)領(lǐng)域，在進(jìn)行中央環(huán)保督察制度法律化時(shí)，應(yīng)在國(guó)法范圍內(nèi)解決“督政”問(wèn)題，在黨規(guī)范圍內(nèi)解決“督黨”問(wèn)題。[19]第四，厘清該制度與相關(guān)制度尤其是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度的關(guān)系。兩者同為處理上下級(jí)政府之間環(huán)境監(jiān)督關(guān)系的法律制度，應(yīng)當(dāng)注意在實(shí)際過(guò)程中發(fā)揮兩者的合力，避免相互沖突或各自孤立。

3.2.4 建立生態(tài)環(huán)境守法促進(jìn)機(jī)制

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的直接目的是糾正生態(tài)環(huán)境違法行為，根本目的是通過(guò)環(huán)境行政處罰、損害賠償?shù)却胧┬纬蓪?duì)潛在環(huán)境違法行為的威懾[20]，以預(yù)防環(huán)境違法行為發(fā)生，即通過(guò)施加環(huán)境守法的外部壓力以促進(jìn)環(huán)境守法之內(nèi)生動(dòng)力的形成。但是，環(huán)境行政處罰亦有其效力邊界。第一，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力有限情形下，并非所有環(huán)境違法行為都能夠被發(fā)現(xiàn)，并且都能被給予與其違法行為所獲利益相當(dāng)?shù)男姓幜P（尤其是行政罰款），因此行政處罰作為壓力機(jī)制在促進(jìn)環(huán)境守法方面具有局限性。第二，相對(duì)于發(fā)揮生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的威懾效應(yīng)而言，建立環(huán)境守法的促進(jìn)（或激勵(lì)）機(jī)制則是推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)遵守環(huán)境法律，從而改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的最終目標(biāo)。一是，全面推行“雙隨機(jī)、一公開”制度，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的威懾效應(yīng)，增強(qiáng)執(zhí)法的客觀性，打消企業(yè)的僥幸心理。但是，此舉更多的是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治標(biāo)之策而非為治本之舉。二是，通過(guò)優(yōu)化環(huán)境法律制度體系降低環(huán)境守法難度和成本。制度性交易成本是環(huán)境守法成本高的重要原因，而現(xiàn)行環(huán)境法律制度存在較為嚴(yán)重的碎片化問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門之間政策和法律缺乏協(xié)調(diào)，則是導(dǎo)致主動(dòng)守法的制度性交易成本較高的重要原因。三是，采取各種措施解決企業(yè)環(huán)境守法成本高的問(wèn)題。除制度性交易成本較高外，守法成本高還表現(xiàn)在，實(shí)現(xiàn)環(huán)境守法的技術(shù)設(shè)備不可得，或者獲取成本較高。而環(huán)境守法成本高的重要后果是，可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格提高，在一定程度上影響企業(yè)及其產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；在現(xiàn)有技術(shù)條件下，遵守環(huán)境法制將壓縮企業(yè)的利潤(rùn)所得。要?jiǎng)?chuàng)造企業(yè)環(huán)境守法的內(nèi)生動(dòng)力，就必須努力解決導(dǎo)致環(huán)境守法成本高方面的各種根源問(wèn)題。四是，發(fā)揮行政指導(dǎo)等軟法措施在促進(jìn)環(huán)境守法中的作用。公私協(xié)力、行政合作、軟法機(jī)制和柔性執(zhí)法越來(lái)越成為當(dāng)代世界各國(guó)公共行政的發(fā)展趨勢(shì)，環(huán)境行政執(zhí)法也不例外。

4 結(jié)論

回顧改革開放40年生態(tài)環(huán)境執(zhí)法走過(guò)的歷程可以發(fā)現(xiàn)，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，滿足人民對(duì)美好生活環(huán)境和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求，并非一日之功而需久久為功。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法并非無(wú)源之水、無(wú)本之木。要想通過(guò)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，首先必須準(zhǔn)確定位生態(tài)環(huán)境執(zhí)法在整個(gè)生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)的地位及其與相關(guān)環(huán)節(jié)的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)建立和完善生態(tài)環(huán)境法律制度體系，降低環(huán)境守法的成本和難度，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主體的各項(xiàng)能力建設(shè)，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員依法行政的法治意識(shí)，保護(hù)執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益，發(fā)揮借助生態(tài)環(huán)境執(zhí)法撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并推動(dòng)綠色發(fā)展的作用，建立起促進(jìn)環(huán)境守法內(nèi)生動(dòng)力的激勵(lì)和保障機(jī)制。如此，建設(shè)美麗中國(guó)指日可期。