南京市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案實(shí)施中存在的問題及對策

錢 洲，陳莉莎，田志偉，朱燕飛，鄧先兵

(1.南京市水土保持管理中心，江蘇 南京 210008；2.南京市水利規(guī)劃設(shè)計院股份有限公司，江蘇 南京 210022)

近年來，南京市通過構(gòu)建法律框架、編制水土保持規(guī)劃、完善人員配置、落實(shí)監(jiān)督管理、加強(qiáng)行政執(zhí)法等方式，不斷推進(jìn)水土保持工作向前發(fā)展。水土保持法對水土保持方案實(shí)施有明確規(guī)定，未經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對水土保持措施作出重大變更的，須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。隨著水土保持方案行政許可數(shù)量的逐年增加，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案實(shí)施中存在的問題，也給水土流失防治帶來了風(fēng)險。筆者通過水土保持監(jiān)督管理工作實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位在水土保持方案實(shí)施中，與“三同時”制度的要求存在著較大差距。歸納現(xiàn)階段存在的問題，提出對策和建議，才能進(jìn)一步做好生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的實(shí)施工作。

1 存在問題

1.1 水土保持方案內(nèi)容脫離實(shí)際

南京市水土保持方案數(shù)量逐年增多，但是編制內(nèi)容依然存在較多問題。其中，水土保持方案實(shí)施中的突出問題是方案內(nèi)容脫離實(shí)際：方案編制單位對現(xiàn)場調(diào)查不夠，與建設(shè)單位、工程設(shè)計單位溝通不深入，對施工組織、施工方式不了解，沒有結(jié)合項目現(xiàn)場施工的實(shí)際情況進(jìn)行合理設(shè)計，導(dǎo)致水土保持措施的方位、數(shù)量和典型設(shè)計不準(zhǔn)確；對措施的施工時段交代不清，對容易產(chǎn)生水土流失的施工環(huán)節(jié)分析不徹底，導(dǎo)致布設(shè)措施表面化，缺乏針對性；對主體工程已有的水土保持措施評價不準(zhǔn)確，土石方平衡分析、臨時堆土設(shè)計簡單粗糙，與實(shí)際情況出入較大。水土保持方案內(nèi)容一旦脫離實(shí)際，設(shè)計停留在理念上，也就不具有可操作性，不利于建設(shè)單位在項目施工過程中落實(shí)。

1.2 水土保持措施落實(shí)主動性不足

水土保持措施落實(shí)情況是體現(xiàn)建設(shè)單位是否完成水土保持方案實(shí)施工作的關(guān)鍵，也是建設(shè)單位落實(shí)“三同時”制度的重要參考指標(biāo)。南京市大部分建設(shè)單位對水土保持法律法規(guī)已有了一定的了解，但在實(shí)際工作中，因存在僥幸心理，還是鮮有建設(shè)單位能主動按照水土保持方案內(nèi)容落實(shí)水土保持措施。監(jiān)管單位在對正在施工的建設(shè)項目進(jìn)行定期現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，水土保持措施與方案匹配度有限，布設(shè)進(jìn)度也嚴(yán)重滯后，個別建設(shè)項目不僅排水工程設(shè)置不完善，場內(nèi)雨水也未經(jīng)有效處置就直接往外排放，流入市政管網(wǎng)，對城市防汛抗?jié)彻ぷ鲙順O大影響。相當(dāng)部分建設(shè)單位都是在監(jiān)督管理部門到現(xiàn)場進(jìn)行檢查，并出具整改意見后才會對水土保持措施進(jìn)行完善。

1.3 水土保持措施施工組織落實(shí)不夠

建設(shè)單位是水土流失防治的責(zé)任主體，具有履行水土流失防治的義務(wù)，施工單位則是生產(chǎn)建設(shè)項目擾動地表、破壞植被的直接實(shí)施者。但在施工過程中，建設(shè)單位卻沒有很好地把水土流失防治工作要求有效傳達(dá)給施工單位：一方面，建設(shè)單位沒把水土保持方案的有關(guān)要求放入施工合同，甚至沒有把已經(jīng)通過許可的水土保持方案移交給施工單位，導(dǎo)致施工單位缺乏水土流失防治意識；另一方面，由于施工單位水土保持意識薄弱，未能對施工隊伍進(jìn)行水土保持知識、法規(guī)、政策普及，導(dǎo)致其在施工過程中對水土流失防治內(nèi)容的管理出現(xiàn)真空，也就很難從水土流失預(yù)防的角度出發(fā)，合理調(diào)配現(xiàn)場施工時序、土方挖運(yùn)，并將水土保持方案中所設(shè)計的措施融入施工組織中去。最終，導(dǎo)致水土保持措施在施工中難以落實(shí)。

1.4 水土保持監(jiān)測工作滯后

水土保持監(jiān)測單位需要對生產(chǎn)建設(shè)項目施工過程中的水土流失數(shù)量、強(qiáng)度及動態(tài)變化進(jìn)行監(jiān)測，并定期上報水行政主管部門。《江蘇省水土保持條例》對水土保持監(jiān)測作了相關(guān)規(guī)定，要求建設(shè)單位自行或者委托具備水土保持監(jiān)測工作相應(yīng)能力和水平的單位，進(jìn)行監(jiān)測并按季度上報水行政主管部門。生產(chǎn)建設(shè)過程中，建設(shè)單位出于經(jīng)濟(jì)因素考慮，一般都會選擇自行進(jìn)行水土保持監(jiān)測。但建設(shè)單位往往自身不具備水土保持監(jiān)測的專業(yè)素養(yǎng)，不能準(zhǔn)確把握監(jiān)測方法。在操作過程中，水土保持監(jiān)測時序也常常滯后于主體工程，只為應(yīng)付監(jiān)督管理部門的檢查和驗(yàn)收，獲得的監(jiān)測數(shù)據(jù)也無法反映真實(shí)的水土流失情況。

1.5 水土保持監(jiān)理工作缺失

水土保持監(jiān)理工作是水土保持方案落實(shí)的重要保障。在城市生產(chǎn)建設(shè)項目施工過程中，幾乎沒有開展水土保持專項監(jiān)理工作的。水土保持監(jiān)理工作一般由主體工程施工監(jiān)理單位來承擔(dān)，但是主體工程施工監(jiān)理單位幾乎沒有水土保持專業(yè)技術(shù)人員，對水土保持監(jiān)理工作無法做出專業(yè)的判斷。水土保持方案針對建設(shè)項目所設(shè)計的新增水土保持措施，無法與主體工程已有的水土保持措施一樣得到很好的落實(shí)。而這部分措施對減少水土流失量起著至關(guān)重要的作用，一旦無法有效落實(shí)，產(chǎn)生水土流失的風(fēng)險就會明顯增加。

2 對策和建議

2.1 強(qiáng)化水土保持方案技術(shù)審查

保證水土保持方案編制的質(zhì)量是實(shí)施方案內(nèi)容的前提，參差不齊的方案質(zhì)量會給方案實(shí)施帶來較大阻礙。面對逐年增多的水土保持方案，水行政主管部門應(yīng)強(qiáng)化技術(shù)審查。①對水土保持方案實(shí)行預(yù)審制，編制單位在送審前要對方案進(jìn)行自評和打分，并將自評依據(jù)和結(jié)論附在方案后，經(jīng)自評合格的方案可參加評審，對于復(fù)雜敏感的項目，方案在預(yù)審過程中還需要得到專家的認(rèn)可才能參加評審；②完善專家?guī)欤黾庸こ?、概算等方面的專家，合理分配評審會專家組成，為方案提供更多建設(shè)性的意見；③建立方案評審的標(biāo)準(zhǔn)，方案評審應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行評價、打分，無法達(dá)到合格要求的方案即視為不通過，要嚴(yán)格執(zhí)行；④審查編制單位編制能力，對于沒有足夠水土保持專業(yè)技術(shù)人員、無法保證水土保持方案報告質(zhì)量的編制單位，應(yīng)限制其從事該領(lǐng)域的相關(guān)工作，直至整改到位。

2.2 梳理監(jiān)督管理流程

水土保持監(jiān)督管理部門的定期檢查可督促建設(shè)單位更好地實(shí)施水土保持方案，履行水土保持責(zé)任和義務(wù)[1]。目前，在南京市城區(qū)水土保持監(jiān)督管理工作中，監(jiān)督管理部門形成了一套完整的工作流程，包括行政許可前“辦理通知”、行政許可后“落實(shí)通知”、項目開工前“宣傳貫徹”、施工過程中“現(xiàn)場檢查”、現(xiàn)場情況“記錄存檔”、施工結(jié)束后“驗(yàn)收小結(jié)”等環(huán)節(jié)。在一整套監(jiān)督管理流程作用下，建設(shè)單位在施工過程中落實(shí)水土保持措施的情況有了較大改善，但是建設(shè)單位在思想上“重審批、輕落實(shí)”的思維還是沒有根本轉(zhuǎn)變。

國發(fā)〔2017〕46號文的出臺，取消了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批，很多建設(shè)單位產(chǎn)生誤解，以為是取消了水土保持設(shè)施驗(yàn)收，卻沒有注意到該文同時還規(guī)定了：水利部要制定水土保持的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，并督促地方水行政主管部門加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；建設(shè)單位按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行驗(yàn)收，自行加強(qiáng)監(jiān)測、組織驗(yàn)收、向社會公示并向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)報備；水行政主管部門加強(qiáng)對水土保持方案實(shí)施情況的跟蹤檢查，依法查處水土保持違法違規(guī)行為，處罰結(jié)果納入國家信用平臺，實(shí)行聯(lián)合懲戒。這一系列規(guī)定意味著，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗(yàn)收行政許可的取消，僅僅只是行政許可的取消，而不是水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作的取消。相反地，該規(guī)定實(shí)際上對水土保持設(shè)施的驗(yàn)收提出了更高的要求，水行政主管部門還將進(jìn)一步加強(qiáng)“事中事后監(jiān)管”，確保水土保持方案的實(shí)施。監(jiān)督管理部門也需要逐漸改變思路，逐漸引導(dǎo)建設(shè)單位自行加強(qiáng)監(jiān)測、自查方案實(shí)施、自行組織驗(yàn)收，并進(jìn)行報備。

2.3 加強(qiáng)對建設(shè)單位的管理

國發(fā)〔2015〕8號文和國發(fā)〔2017〕46號文的出臺實(shí)施，在水土保持方案行政許可和水土保持設(shè)施驗(yàn)收環(huán)節(jié)都給予建設(shè)單位一定的自由度，都強(qiáng)調(diào)了建設(shè)單位自身在水土流失防治中應(yīng)發(fā)揮的重要作用。在這樣的大環(huán)境下，水行政主管部門加強(qiáng)對建設(shè)單位的管理就顯得尤為重要。

(1)增強(qiáng)建設(shè)單位的水土保持意識。通過法律法規(guī)宣傳、現(xiàn)場指導(dǎo)、定期召集等方式，強(qiáng)化建設(shè)單位水土保持意識，明確建設(shè)單位的水土流失防治責(zé)任，督促其在施工單位招標(biāo)、管理中實(shí)行水土保持規(guī)范化管理。

(2)督促建設(shè)單位啟用水土保持專業(yè)人才。建設(shè)單位要在方案編制、審批辦理、水土保持監(jiān)測、水土保持監(jiān)理、水土保持設(shè)施驗(yàn)收等環(huán)節(jié)投入大量工作，如果沒有水土保持方面的專業(yè)人才，那么就無法很好地完成各個環(huán)節(jié)的工作。建設(shè)單位配備專業(yè)的技術(shù)人才，就能夠解決水土保持工作中的諸多問題。

(3)將建設(shè)單位的水土流失防治工作情況納入資信評級體系。資信評級體系作為建設(shè)單位招投標(biāo)等市場競爭行為的參考評價依據(jù)，跟企業(yè)信用掛鉤。

2.4 逐步建立水土保持方案實(shí)施補(bǔ)償機(jī)制

水土流失防治經(jīng)費(fèi)的投入是影響措施落實(shí)的重要經(jīng)濟(jì)因素，在目前嚴(yán)格落實(shí)水土保持法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，逐步建立水土保持方案實(shí)施的補(bǔ)償機(jī)制，是水土流失防治的重要手段[2]。目前，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和實(shí)施，對增強(qiáng)全社會的水土保持意識，加大對以犧牲資源與環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)收益行為的經(jīng)濟(jì)約束起到了重要的作用[3]。部分省市實(shí)行的污水處理費(fèi)返還制度，極大地提高了企業(yè)污水處理工作的積極性，達(dá)到了利用社會資源進(jìn)行污水治理的目的。這些都是生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治工作實(shí)施補(bǔ)償機(jī)制的有益借鑒。

水土保持法對水土保持補(bǔ)償費(fèi)的使用作了規(guī)定，要專項用于水土流失預(yù)防和治理，《南京市水土保持辦法》對水土保持補(bǔ)償費(fèi)的使用也作了補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)主要用于水土流失防治、監(jiān)測，以及生態(tài)清潔小流域建設(shè)和管護(hù)。這在法理上支持了水土保持補(bǔ)償費(fèi)運(yùn)用于水土流失防治過程的可行性。而建立水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)返還機(jī)制，將水土保持補(bǔ)償費(fèi)作為實(shí)施水土保持方案并通過設(shè)施驗(yàn)收的建設(shè)單位的防治基金予以返還，可極大地增加建設(shè)單位實(shí)施水土保持方案的積極性。以“主動繳費(fèi)、落實(shí)返還”的方式一改以往“繳費(fèi)破壞，被動落實(shí)”這種本末倒置的管理模式。

2.5 從傳統(tǒng)監(jiān)管模式向動態(tài)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變

隨著科技的發(fā)展進(jìn)步，越來越多的技術(shù)方法被運(yùn)用到水土保持監(jiān)督管理工作中來。對于監(jiān)督和管理生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案實(shí)施來說，“天地一體化”的技術(shù)和信息化的管理都能夠發(fā)揮強(qiáng)大的作用。“天地一體化”監(jiān)管在我國相關(guān)部門已有開發(fā)應(yīng)用，如國土部門通過“天地一體化”技術(shù)對耕地資源實(shí)施監(jiān)管，環(huán)保部門通過“天地一體化”監(jiān)管對建設(shè)項目的污染源、排放量實(shí)施全天候監(jiān)測[4]。“天地一體化”在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管中的運(yùn)用也已經(jīng)起步，如遼寧省已啟動生產(chǎn)建設(shè)項目集中區(qū)域水土保持動態(tài)監(jiān)管，在2016年完成南芬區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”監(jiān)管示范后，計劃在2018年將本溪市納入“天地一體化”監(jiān)管全覆蓋示范市。

南京市水土保持監(jiān)督管理部門目前已建立了水土保持監(jiān)督管理的信息系統(tǒng)，用于存檔水土保持法律法規(guī)、生產(chǎn)建設(shè)項目基本信息、行政許可、措施落實(shí)、檢查反饋和地圖坐標(biāo)等信息數(shù)據(jù)。隨著水土保持監(jiān)督管理工作要求的不斷提升，進(jìn)一步完善水土保持監(jiān)督管理在信息系統(tǒng)中的運(yùn)用顯得尤為必要。一方面，應(yīng)充分運(yùn)用“3S”技術(shù)，建立地形地貌數(shù)據(jù)庫和水土流失專題數(shù)據(jù)庫，在三維場景下對生產(chǎn)建設(shè)項目進(jìn)行監(jiān)督管理，爭取實(shí)現(xiàn)水土流失基本信息在線更新；另一方面，要發(fā)揮無人機(jī)距離地表近、實(shí)效性強(qiáng)、操作簡易等特點(diǎn)，在生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督管理中提供技術(shù)支持?！疤斓匾惑w化”技術(shù)和信息化管理的融入，將使傳統(tǒng)監(jiān)管向動態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)督管理工作的遠(yuǎn)程自動化管理，從而全面提高工作效率與服務(wù)水平。

3 結(jié) 語

水土保持方案實(shí)施是法律賦予建設(shè)單位的義務(wù)，是落實(shí)水土保持“三同時”制度的必然要求。對于建設(shè)單位在水土保持方案實(shí)施過程中所出現(xiàn)的問題，需要有更多的對策去解決：通過強(qiáng)化水土保持方案技術(shù)審查和對方案編制單位的管理，讓水土保持方案內(nèi)容更貼合實(shí)際，便于建設(shè)單位實(shí)施水土保持方案內(nèi)容；通過加強(qiáng)建設(shè)單位管理、建立水土保持方案實(shí)施的補(bǔ)償機(jī)制，提高建設(shè)單位水土保持意識和專業(yè)水平，增加建設(shè)單位落實(shí)水土保持措施的積極性；通過監(jiān)督管理工作流程的梳理和模式的轉(zhuǎn)變，豐富監(jiān)督管理部門的工作手段，提高監(jiān)督管理質(zhì)量和效率。