水土保持監(jiān)督管理實踐及啟示

周耀華，王遠農(nóng)

(1.武漢市水土保持監(jiān)測站，湖北 武漢 430010； 2.武漢市水務(wù)執(zhí)法總隊，湖北 武漢430010)

中共十八大提出全面推進依法治國，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，十九大提出加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國，要求全面依法履行水土保持監(jiān)督職責，推行“雙隨機一公開”監(jiān)管，強化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持事中事后監(jiān)管。監(jiān)管工作強調(diào)執(zhí)法程序規(guī)范化、過程記錄執(zhí)法文書化、歸檔工作執(zhí)法案卷化，在此形勢下基層水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度不斷加強，對執(zhí)法監(jiān)管工作人員綜合素質(zhì)提出了更高的要求。根據(jù)多年來從事水土保持監(jiān)督管理工作的實踐，水土保持監(jiān)督管理工作說起來容易，做起來不容易，做好很難：一是要厘清事前、事中、事后的界限，從建設(shè)項目立項到工程破土動工之間的時期為事前，從項目破土動工到工程完工之間的時期為事中，從工程完工到設(shè)計水平年末的時期為事后；二是要厘清各階段應(yīng)該監(jiān)督什么內(nèi)容；三是要知道監(jiān)督過程中需要注意的主要問題。

1 生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持事前、事中、事后監(jiān)督管理的主要內(nèi)容

1.1 事前監(jiān)督管理的主要內(nèi)容

收集各級發(fā)改部門審查、核準和備案的項目清單，水土保持事前監(jiān)督管理有以下主要內(nèi)容：

(1)水土保持方案是否在開工前獲得水行政主管部門審批。

(2)水土保持方案的工程量和投資是否被納入項目初步設(shè)計中。若沒有被納入則意味著項目沒有實施水土保持方案的資金計劃，水土保持方案實施會落空的可能性很大。

(3)項目建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位機構(gòu)設(shè)置中是否有水土保持專業(yè)人員及其責任人。這一點很重要，機構(gòu)設(shè)置中若沒有水土保持專業(yè)人員，則意味著責任沒有落實到人，落實水土保持“三同時”制度就沒有保障。

(4)項目建設(shè)單位是否委托了水土保持監(jiān)測單位，或者明確內(nèi)部監(jiān)測部門和人員。

(5)監(jiān)理單位是否根據(jù)《水土保持工程質(zhì)量評定規(guī)程》(SL 336—2006),劃分項目水土保持工程的單位工程、分部工程和單元工程，并報建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)備案。

(6)開工前是否繳納了水土保持補償費。

1.2 事中監(jiān)督管理的主要內(nèi)容

事中監(jiān)督管理的主要內(nèi)容，往往是主體工程不關(guān)注的內(nèi)容，主要有以下幾個方面：

(1)表土剝離、保存和利用情況。

(2)取土場、棄土場是否處于水土保持方案確定的位置。有些項目施工過程中未辦理變更手續(xù)，擅自變更棄土場位置。

(3)水土保持方案變更、水土保持措施重大變更審批情況。

(4)水土保持措施實施情況。目前，項目施工單位普遍不夠重視水土保持臨時措施的實施，大部分項目的水土保持臨時設(shè)施不到位。

(5)水土保持監(jiān)測和監(jiān)理單位開展工作情況。水土保持監(jiān)測和監(jiān)理單位在監(jiān)測和監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)施工單位措施不到位應(yīng)及時指出，并向建設(shè)單位書面反映情況，但很多監(jiān)測單位因怕得罪建設(shè)單位而收不到監(jiān)測費，故實際中存在發(fā)現(xiàn)問題而不反映的情況。目前這方面落實情況不夠理想。監(jiān)測單位應(yīng)注意保存水土保持臨時設(shè)施實施情況的影像資料，作為水土保持專項技術(shù)驗收的資料。

1.3 事后監(jiān)督管理的主要內(nèi)容

(1)歷次監(jiān)督檢查整改落實情況。

(2)水土保持單元工程、分部工程、單位工程自查初驗情況。

(3)水土保持設(shè)施技術(shù)評估。

(4)水土保持專項驗收是否規(guī)范。

(5)水土保持設(shè)施運行管理責任是否落實到位。

2 水土保持監(jiān)督管理實踐的啟示

目前，省級以上審批的各類生產(chǎn)建設(shè)項目，水土保持“三同時”制度基本落實到位；縣級審批的和社會資金投資的各類生產(chǎn)建設(shè)項目，落實水土保持“三同時”制度的情況不容樂觀，需要進一步加大工作力度。根據(jù)多年在基層從事水土保持監(jiān)督管理的實踐，有以下幾點主要啟示。

2.1 生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持機構(gòu)設(shè)置和人員配置到位是落實水土保持“三同時”制度的前提條件

在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，大部分縣級審批的和社會資金建設(shè)的中小型項目，建設(shè)單位負責申請各項行政審批的前期部，主要任務(wù)是為了獲得項目開工許可，待項目水土保持方案經(jīng)水行政主管部門審批后就完成了任務(wù)，主體工程初步設(shè)計中有的列入、有的沒有列入水土保持措施工程量及其投資，水土保持方案報告書也被存入單位的檔案室。而負責項目施工建設(shè)的是工程部，在其機構(gòu)設(shè)置中若沒有水土保持專業(yè)人員及其責任人，則負責施工的工程部就不會去收集水土保持方案報告書，施工單位和監(jiān)理單位也不知道水土保持的工作內(nèi)容，項目建設(shè)施工合同中也往往沒有水土保持工程量及其投資，工程建設(shè)的施工單位也就不會實施水土保持措施，水土保持“三同時”制度就會落空。因此，監(jiān)督管理中督促建設(shè)單位在機構(gòu)設(shè)置中必須要有水土保持專業(yè)人員及其責任人。

2.2 建設(shè)項目開工前進行水土保持工程劃分是落實水土保持工程質(zhì)量保證體系的重要環(huán)節(jié)

在開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，大部分縣級審批的和社會資金建設(shè)的中小型項目，在建設(shè)項目開工前沒有根據(jù)《水土保持工程質(zhì)量評定規(guī)程》進行水土保持工程劃分。項目建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位，在施工過程中均沒有建立水土保持專項技術(shù)資料，很多施工單位和主體工程監(jiān)理單位的技術(shù)人員還沒有看到過《水土保持工程質(zhì)量評定規(guī)程》，根本不會建立水土保持專項資料檔案。有的項目既沒有落實水土保持措施也沒有開展水土保持監(jiān)測，水行政主管部門督促建設(shè)單位開展水土保持監(jiān)測后，由水土保持監(jiān)測單位指導施工單位和監(jiān)理單位編制水土保持專項技術(shù)資料，有的項目業(yè)主甚至直接委托水土保持監(jiān)測單位代理建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位編制水土保持設(shè)施專項驗收報告。

建設(shè)項目開工前，由監(jiān)理單位(必要時咨詢水土保持監(jiān)測單位或技術(shù)評估單位)根據(jù)《水土保持工程質(zhì)量評定規(guī)程》進行水土保持工程單位工程、分部工程和單元工程的劃分很有必要：一是使建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位相關(guān)技術(shù)人員知道水土保持措施要做哪些工程；二是便于建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位和水土保持監(jiān)測單位建立的水土保持專項技術(shù)資料標準一致。同一個建設(shè)項目的水土保持措施防治體系，不同的單位不同的技術(shù)人員，因理解不同、認識不同，可能劃分為不同的單位工程、分部工程和單元工程，若不在開工前統(tǒng)一劃分，則各參建單位建立的資料標準很可能會不一致，不利于項目水土保持設(shè)施管理和后期的評估驗收。

2.3 建設(shè)項目已采取部分水土保持措施的棄土場，其水土流失監(jiān)測不應(yīng)以裸露坡面徑流小區(qū)土壤侵蝕量作為土壤流失量計算

建設(shè)項目開展水土保持監(jiān)測，主要目的是監(jiān)測項目水土保持設(shè)施是否達到《開發(fā)建設(shè)項目水土流失防治標準》(SL 50434—2008)中的6個技術(shù)指標，即擾動土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復率和林草植被覆蓋率，是否達到建設(shè)項目水土保持方案中的防治目標要求。其中的水土流失控制比有施工期和試運行期2個階段的目標要求，施工期土壤流失控制比是一個非常重要的指標，也是特別難以監(jiān)測的一個指標。施工期水土流失防治標準的一級標準、二級標準和三級標準的水土流失控制比分別為0.7、0.5和0.4，以南方紅壤區(qū)容許土壤流失量500 t/(km2·a)來推算，施工期實際侵蝕強度分別應(yīng)不超過714、1 000和1 250 t/(km2·a)，這樣才能符合規(guī)范的目標要求。

過去有很多建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測單位，監(jiān)測建設(shè)項目施工期水土流失量達到每平方公里每年幾千噸甚至上萬噸，大大超過1 250 t/(km2·a)，這不符合規(guī)范的目標要求。出現(xiàn)這種問題的原因有兩種：一是施工單位在施工過程中確實沒有采取任何水土保持措施，沒有落實“三同時”制度。發(fā)現(xiàn)這種情況，監(jiān)測單位應(yīng)立即向建設(shè)單位書面反映情況，要求及時整改。二是監(jiān)測單位對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測的目的認識不清，設(shè)置的邊界條件與實際情況不符，監(jiān)測結(jié)果不能反映建設(shè)項目施工過程中實際水土流失狀況。例如，有的監(jiān)測單位，在有攔擋、有植草護坡的棄土場坡面設(shè)置裸露的徑流小區(qū)，以裸露小區(qū)監(jiān)測的結(jié)果代表棄土場的坡面土壤流失模數(shù)；有的監(jiān)測單位在有攔擋(無覆蓋及植物措施)的棄土場坡面設(shè)置裸露的徑流小區(qū)，監(jiān)測該棄土場的坡面土壤流失模數(shù)。棄土場周邊有攔擋時，其坡面土壤即使從上游位移到下游，還在擋土墻(坎)內(nèi)，土壤并沒有流失到棄土場范圍外，屬于土壤侵蝕，監(jiān)測到的應(yīng)是坡面土壤侵蝕模數(shù)，以此作為棄土場土壤流失模數(shù)也是不妥的，這種情況應(yīng)監(jiān)測流入棄土場周邊排水溝內(nèi)的土壤量來推算流失模數(shù)才合理。

2.4 水土保持方案編制中的水土流失量預(yù)測，不應(yīng)類比已建工程流失量

目前，水土保持方案編制中水土流失量的預(yù)測大多數(shù)采用類比已建類似項目的方法，這一做法貌似符合邏輯，其實與實際情況有很大差距。水土保持方案編制中預(yù)測的土壤流失量，是假定不采取水土保持措施的不利情形下可能產(chǎn)生的水土流失量，而已建項目一般都按照水土保持“三同時”制度要求，在施工過程中或多或少采用臨時攔擋、覆蓋等水土保持措施，其土壤流失量明顯低于水土保持方案中預(yù)測的土壤流失量。已建工程實測的土壤流失量低于方案編制預(yù)測的流失量是正常情況，反之屬非正常情況，說明項目沒有落實“三同時”制度，或者是監(jiān)測設(shè)置邊界條件有問題，或者監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實。

水土保持方案編制中的水土流失量預(yù)測若采用類比法，則應(yīng)該類比項目區(qū)水土保持試驗站設(shè)立的類似邊界條件的徑流小區(qū)、人工模擬(降雨)試驗場，取得不同預(yù)測單元的土壤流失量。

2.5 水土保持臨時排水溝設(shè)計標準不應(yīng)高于主體工程永久排水管渠設(shè)計標準

根據(jù)《室外排水設(shè)計規(guī)范(2016年版)》(GB 50014—2006)，超大城市的中心城區(qū)雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期為3～5年一遇，中心城區(qū)的重要地區(qū)雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期為5～10年一遇，內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期為50～100年一遇(此時允許公路積水深度不超過15 cm)。2014年以前，武漢市中心城區(qū)雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期為1～3年一遇，2014年以后，其設(shè)計重現(xiàn)期提高到3～5年一遇。

在武漢市參與生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案評審過程中發(fā)現(xiàn)，有些水土保持方案編制人員將市政工程水土保持臨時排水溝設(shè)計標準擬定為10年一遇，甚至20年一遇，比主體工程的永久排水管渠設(shè)計標準還高，這一做法明顯不合理。

《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)中明確,排水溝按“平均1 h降雨強度，mm/h”設(shè)計(相當于重現(xiàn)期為2年一遇)，本人認為是合理的。以設(shè)計重現(xiàn)期比較，這一標準低于大城市的排水管渠設(shè)計標準。從可排除雨量能力來分析，以武漢市實測雨量為例計算2種情況：武漢市中心城區(qū)平均1 h降雨量為48.3 mm，以此降雨量設(shè)計水土保持臨時排水溝，推算24 h可排除雨水量為1 159.2 mm，即1日可排除雨水量占多年平均年降水量的92%以上，排水能力很強。從排水過程來分析，遇到超過2年一遇的雨水可能出現(xiàn)短期漫渠頂現(xiàn)象，按《室外排水設(shè)計規(guī)范(2016年版)》(GB 50014—2006)內(nèi)澇防治標準確定的邊界條件，允許短期水位超過渠頂高程15 cm，只要房屋不進水即可。還有一種情況，就是編制單位根據(jù)《灌溉與排水工程設(shè)計規(guī)范》(GB 50288—99)，依據(jù)水系的農(nóng)業(yè)排澇設(shè)計重現(xiàn)期標準，擬定臨時排水溝設(shè)計重現(xiàn)期為10年一遇。這兩者的計算方法不同，設(shè)計排除雨水量差距很大，排水溝計算是采用短歷時的雨量計算，降雨歷時越短越不利，農(nóng)業(yè)排澇的計算方法是采用長歷時雨量的平均排除法，其設(shè)計重現(xiàn)期高，但排除雨量能力低。例如，設(shè)計10年一遇24 h暴雨202.3 mm 3日排完，不考慮水系調(diào)節(jié)容積(實際均有調(diào)節(jié)容積)，每小時僅排除雨水量2.81 mm，僅占水土保持臨時排水溝設(shè)計排水能力的5.8%。