鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的制度供給與行為范式研究

劉艷

(安徽行政學院 政法社文教研部，安徽 合肥 230059)

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的制度供給與行為范式研究

劉艷

(安徽行政學院 政法社文教研部，安徽 合肥 230059)

鄉(xiāng)村旅游是適應農業(yè)生產方式轉變需要的新經濟增長極，在打造田園綜合體過程中發(fā)揮的能動作用極為突出。作為新興業(yè)態(tài)的鄉(xiāng)村旅游產業(yè)，當前面臨的同質化發(fā)展、經營粗放和市場運行不規(guī)范等現實問題亟需通過加強制度供給與塑造行為范式予以解決。從供給側結構性改革的需要出發(fā)，鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展需要滿足制度科學、環(huán)境優(yōu)化、投入合理和產業(yè)聯動的基本條件，必須在法律保障、行政管理、經營服務和消費行為全過程加強制度供給，并同步構筑政府、經營者、市場、消費者和鄉(xiāng)村居民的行為范式。

鄉(xiāng)村旅游；制度供給；行為范式；供給側結構性改革

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展是改變傳統農業(yè)生產方式的現實抓手，也是實現田園經濟與休閑農業(yè)有序銜接的有效手段之一，對促進一二三產融合起到極其重要的積極作用。近年來鄉(xiāng)村旅游發(fā)展問題受到黨和國家高度重視，并開始在各方面公共政策制度過程中逐步體現出明顯的支持傾向。同時，由于鄉(xiāng)村旅游這一新業(yè)態(tài)在我國的起步晚，發(fā)展過程中面臨的法律瓶頸、制度制約、產業(yè)壁壘和稟賦弱化等多方面的限因客觀存在，必須通過有效的制度供給指引以及規(guī)范的發(fā)展行為操作，方能激發(fā)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的動力，在促進農業(yè)增效、農民增收和農村增綠中真正實現這一旅游新業(yè)態(tài)的綠色、健康和可持續(xù)發(fā)展。

一、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的必要性

2017年中央一號文件明確提出加強農業(yè)供給側改革必須壯大新產業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農業(yè)產業(yè)鏈價值鏈，其中大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產業(yè)更是被擺在發(fā)展新業(yè)態(tài)的突出位置。 在對農業(yè)生產提質增效提出更高要求的條件下，鄉(xiāng)村旅游不僅促進一二三產融合的“粘合劑”，更是提高農業(yè)生產附加值的“催化劑”。

(一)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展是打造田園經濟的依托

田園綜合體雖然是政策上的一個新概念，但理論上的實質就是在構造大農業(yè)的基礎上進行“布局結構合理化+生產要素綜合效用最優(yōu)化+農業(yè)產業(yè)化+服務社會化”。所必須具備的基本要求是：結構均衡、綠色循環(huán)、多體聯動、附加值高。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展某種程度上正是促進田園綜合體建設的重要抓手。

1.鄉(xiāng)村旅游發(fā)展促進農業(yè)產業(yè)結構調整

當前農業(yè)產業(yè)結構中同樣存在不能應需而產的產能過剩、不能應市而變的結構失調、不能應產而降的成本高舉等問題，因農產品鮮活性產生的儲存難和農業(yè)生產季節(jié)性造成的銷售周期短，決定了農業(yè)過剩產能與成本高舉的問題產生的后果往往比其他產業(yè)更為嚴重，所以必須找到能夠突破由農業(yè)產業(yè)結構不合理弊端的解決之道，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展恰是促進農業(yè)產業(yè)結構調整的突破口，因為鄉(xiāng)村旅游業(yè)不同于一般服務業(yè)的在于其業(yè)態(tài)功能不僅形成了生產與流通的自洽，還極具開放性，形成了文化、服務和特色軟件與設施設備硬件的共存，從而使農業(yè)產業(yè)結構調整更加適應消費需求變化。

2.鄉(xiāng)村旅游發(fā)展促進農業(yè)生產方式轉變

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展對農業(yè)生產方式轉變的調節(jié)作用主要體現在通過信息補給、需求引導、體驗附加、布局優(yōu)化等方式促進農業(yè)生產從勞動密集和資源密集走向技術密集和資源集約。如果說傳統的農業(yè)作業(yè)方式是一種內生于農業(yè)自身的封閉性生產方式，那么加入了鄉(xiāng)村旅游考量的農業(yè)作業(yè)方式則更加趨向于農業(yè)高附加值的聯動型生產方式，通過挖掘農業(yè)作業(yè)和產業(yè)布局的休閑、文化、特色和觀光等潛力，使農業(yè)生產中注入了更多的管理經營和人文情懷因素，提高吸附力和產出值。

3.鄉(xiāng)村旅游發(fā)展促進一二三產融合發(fā)展

鄉(xiāng)村旅游是連接城市與鄉(xiāng)村、農業(yè)與工商業(yè)的重要紐帶，對促進農業(yè)外向開放型發(fā)展具有極強的推動作用。鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展一方面對要素供給提出了更高的要求，促使土地集約化利用、人才高端化投入、資金選擇性融入和管理科學化滲透，加速了三產之間的要素流通；另一方面，鄉(xiāng)村旅游經營真正實現了以產業(yè)思維帶動農業(yè)生產，最大程度地綜合了三大產業(yè)發(fā)展所需的所有因素，密切了一二三產之間的融合性，避免了三個產業(yè)各自為陣、單體發(fā)展的割裂格局。

4.鄉(xiāng)村旅游發(fā)展夯實農村產業(yè)發(fā)展基礎

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展在城鄉(xiāng)之間建起產業(yè)交匯、區(qū)域連通和資源共享的橋梁，但要使之充分發(fā)揮集聚要素和擴張引力的作用，首先必須加強農村基礎設施和連通城鄉(xiāng)的基礎條件建設，并加大鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)和旅游市場培育力度，為鄉(xiāng)村的生產性、服務性和經營性產業(yè)的全面發(fā)展夯實基礎。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展對基礎設施條件和公共服務的依存度極高，反過來，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展同時對農村各項產業(yè)發(fā)展依托的基礎條件改善又產生強有力的正向激勵作用。

(二)鄉(xiāng)村旅游是集聚生產要素的手段

傳統的旅游六要素“吃、住、行、游、購、娛”，一方面是對旅游行為要素的闡釋，另一方面也是對旅游功能要素的概括。鄉(xiāng)村旅游從功能上不僅囊括了全部的旅游六要素，還在此外增加了“產”與“聯”的功能，即還包括其農業(yè)生產與工商業(yè)生產的融合以及城鄉(xiāng)聯通、產業(yè)聯動的功能，有效的將整個產業(yè)部門的生產要素統攬重組。首先，鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的打造，能夠增加鄉(xiāng)村發(fā)展的人氣，既會增加人力資源投入，也會增加凋敝鄉(xiāng)村的人氣，對改變農村空心化現狀具有不能忽視的積極作用。其次，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展能夠帶動產業(yè)資本的投入，為農村發(fā)展注入資金，尤其在當前農村土地和集體資產抵押遭遇法律和現實困境的條件下，通過鄉(xiāng)村旅游盤活集體資產和農民土地產權，是另一種新的融資渠道，有利于壯大集體經濟實力，對改變“空殼村”的困境具有正向助力作用。第三，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展在遵循不改變土地用途的條件下，通過流轉適度集中農村土地資源，提高農用地產值的同時，也催生了對農村建設用地的集中與盤活的需求，最終必將全面打開農村土地流轉的格局，在農用地流轉的基礎上，還進一步推進農村宅基地流轉、農村經營性建設用地入市的進展，刺激農村土地財產權實現，將農民和農村集體分享土地財產權價值落到實處。

(三)鄉(xiāng)村旅游是實現綠色發(fā)展的路徑

伴隨著農村土地大面積流轉以及工商資本大規(guī)模下鄉(xiāng)，農業(yè)作業(yè)方式發(fā)生了重大轉變，在前二十多年的土地流轉中，因為缺少對工商資本下鄉(xiāng)的監(jiān)管制度和經營行為環(huán)保標準的強制制度，已嚴重威脅到農村人居環(huán)境改善和農業(yè)產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而未來多功能農業(yè)所衍生出來的以生態(tài)、觀光、休閑、教育、農耕民俗文化主體的農業(yè)生態(tài)、文化旅游項目，不僅能更好地和旅游融合并產生更大的經濟效益，而且在傳承農耕文明、提升生態(tài)環(huán)境、促進社會多元化發(fā)展等方面發(fā)揮更大作用[1]。因此，由制度缺失和行為偏差引發(fā)的農村環(huán)境以及農業(yè)綠色發(fā)展問題必須依靠一種業(yè)態(tài)的內生動力予以糾正，由于鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展自身依托的首先是環(huán)境綠色，而且更能夠通過這種綠色發(fā)展方式讓經營者直接受益，從而使“農村增綠”真正成為一種業(yè)態(tài)需要，而非政府強令。由此，鄉(xiāng)村旅游能起到引導農業(yè)生產方式綠色化、農業(yè)產業(yè)布局合理化、農村人居環(huán)境整潔化、城鄉(xiāng)要素流動有序化的功用，促使農村走綠色、可持續(xù)發(fā)展的道路。同時，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展對業(yè)態(tài)特色的高要求，使不同路徑依賴的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式成為促進鄉(xiāng)村產業(yè)布局調整和經營管理方式轉變的動因，激發(fā)鄉(xiāng)村所有原本沉睡的資源極致地發(fā)揮效用，使綠色循環(huán)發(fā)展變成鄉(xiāng)村所有產業(yè)發(fā)展的內在需求，而不再是一種外在強制。

二、當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展面臨的制度困境與行為誤區(qū)

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的產業(yè)引力和業(yè)態(tài)附加值促使其不僅應成為改變傳統農業(yè)作業(yè)方式的選擇，更應該從促進資源配置合理和調整產業(yè)布局的戰(zhàn)略高度去認識之。長久以來，鄉(xiāng)村旅游所依托的中國農村社會的粗放發(fā)展方式和觀念上的認識不足，導致如今鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)發(fā)展面臨諸多困境，在制度供給和行為促進上表現尤為突出。

(一)制度困境

作為一種遲起業(yè)態(tài)，因為未被納入過去的制度體系設計考量，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展面臨的制度不完善之處甚多；作為一種交叉業(yè)態(tài)，不能完全照搬農業(yè)和旅游業(yè)的路徑發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展面臨的法律和制度限制重重。

1.法律體系不健全

健全和完善鄉(xiāng)村旅游法律保障體系是引導和促進鄉(xiāng)村旅游走可持續(xù)發(fā)展道路的先決條件[2]，但我國目前還沒有專門的鄉(xiāng)村旅游立法，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展調整的立法主要散見于《旅游法》和各省級旅游條例中，完備的鄉(xiāng)村旅游立法體系尚未形成。而從鄉(xiāng)村旅游發(fā)展較好的國家或地區(qū)經驗來看，一般均對鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展進行了專門立法。比如，德國早在1919年就出臺了《市民農園法》，是世界上最早制定有關鄉(xiāng)村旅游法律的國家。日本為促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，相繼出臺了《市民農園事務促進法》、《農山漁村旅宿型休閑活動促進法》、《農山漁村余暇法》等法律。法國、韓國、臺灣等國家或地區(qū)也基本形成了比較完備的鄉(xiāng)村旅游法律法規(guī)體系，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中涉及到主體、行為和監(jiān)管等方方面面的問題都進行了細致的規(guī)定。與這些國家或地區(qū)相比，我國不僅當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展方式是粗放的，法律法規(guī)支持體系也是粗放型的，即使在2016年新修訂的《旅游法》中對鄉(xiāng)村旅游直接規(guī)定的條款也是寥寥無幾。在各省出臺的旅游條例中，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展問題的規(guī)定也多限于原則性和指向性的條文。鄉(xiāng)村旅游立法和制度的不體系、不完備和不具體問題直接導致了鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)、市場培育和經營行為無序失范。

2.制度規(guī)格和層次不高

政府的制度是實現鄉(xiāng)村資源保護與旅游發(fā)展的基礎[3]，隨著近十多年鄉(xiāng)村旅游逐步強勁的發(fā)展態(tài)勢逐步顯露，一部分資源稟賦條件好的省份對鄉(xiāng)村旅游和休閑農業(yè)也開始逐漸重視起來，相繼出臺相關促進和產業(yè)保護制度，在部分地方旅游立法中也開始涉足這一產業(yè)的規(guī)制內容，比如《浙江省旅游條例》對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中涉及農村建設用地和宅基地利用、民宿安全管理和用水、電、氣等問題均作出規(guī)定。2017年6月1日實施的《安徽省旅游條例》也將鄉(xiāng)村旅游列入旅游發(fā)展新業(yè)態(tài)予以支持與保護。但從具體非立法性的制度支持角度看，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展問題面臨尷尬處境，行業(yè)自律和管理規(guī)范均存在難題。首先是面臨管理主體界定不明的問題，《旅游法》作出的鄉(xiāng)村旅游行業(yè)具體業(yè)態(tài)管理由省級人民政府制定具體制度予以銜續(xù)，但目前此方面的相關制度多是由省市旅游行政管理部門出臺，制度規(guī)格與立法精神存在不一之處。其次是旅游行政管理部門職能未隨新業(yè)態(tài)出現而應時調整。目前對鄉(xiāng)村旅游中出現的民宿、農家樂等評星工作多由旅游行政管理部門進行，而對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中面臨的旅游安全、旅游質監(jiān)與執(zhí)法、旅游綜合協調等問題卻無法由旅游行政管理部門獨立完成。按照《行政處罰法》的要求，在法律沒有明確授權的情況下，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中出現的違法違規(guī)行為，旅游行政管理部門更無法做出相應的行政處罰，這與當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展制度規(guī)格和層次不高的現實直接關聯，而制度設計存在的這一問題也是造成當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)制不足、缺乏規(guī)范秩序的重要原因之一。

3.政策扶持針對性不強

國內外成功個案顯示，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必須堅持走資源優(yōu)勢與經營特色相結合的道路，即成功的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展路徑是建立在依托當地優(yōu)勢資源的基礎上，打造鄉(xiāng)村旅游經營的鮮明特色，方能真正創(chuàng)造出旅游生產力。在支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政府政策中，主要還是偏重于普適性的調整規(guī)定，而對如何塑造適應當地資源稟賦要求的個體鄉(xiāng)村旅游特色發(fā)展問題，主要還要依靠鄉(xiāng)村旅游發(fā)展地結合自身優(yōu)勢通過本土行為促進，普適性的公共政策很難達到效果?？傮w上，當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展扶持性政策大致可以分為三個層次，即規(guī)劃性政策、給付性政策和優(yōu)惠性政策。規(guī)劃性政策一般相對實施周期較長，多在五年以上，一般是為當地鄉(xiāng)村旅游發(fā)展定基調而為，這類政策宏觀性較強，不可能做到針對性強。給付性政策是為扶持鄉(xiāng)村旅游中某些特色業(yè)態(tài)發(fā)展而出臺具體的要素供給政策，包括建設用地支持、資金獎補支持、人才支持等政策，這類政策一般是為輔助特色塑造而出臺，具有明顯的時效性，一般實施周期不長，多在五年以下，具有中觀性，基于旅游產業(yè)投資周期長、收效慢的自身特點而言，這類政策對打造持續(xù)的鄉(xiāng)村旅游特色幫扶作用有限。優(yōu)惠性政策主要是對特定的鄉(xiāng)村旅游經營主體和形式或適應短時的國家形勢所趨而出臺的臨時性政策，主要表現為特定的稅收減免、準入放寬、手續(xù)簡化等方面，具有明顯的時需性，甚至某些政策還帶有明顯的臨時性特點，所以對鄉(xiāng)村旅游本土特色塑造的幫助作用也是十分有限的?？偟膩碚f，政策幫扶對鄉(xiāng)村旅游特色的打造主要是引導性和階段性的，而本土鄉(xiāng)村旅游特色的塑造則既是要靠穩(wěn)定的行為支持，又要靠長久的要素投入來完成，完全依賴政策作用來解決鄉(xiāng)村旅游特色不鮮明的問題是不現實的。但同時，當前鄉(xiāng)村旅游扶持政策對打造特色針對性不強的問題也存在一些共性的突出表現。比如，在招商引資力度和優(yōu)惠政策上，偏好工業(yè)項目而對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展傾斜性不強，以致社會資本對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的資金注入比重偏小，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的前期投入明顯不足。與此同時，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的金融保障措施也極度缺失，政策性保險對依托農業(yè)產業(yè)而發(fā)展起來的鄉(xiāng)村旅游經營項目無從涉獵，業(yè)態(tài)發(fā)展的保障措施缺失，導致鄉(xiāng)村旅游抗災能力完全依靠自體循環(huán)，發(fā)展可持續(xù)性減退。

(二)行為誤區(qū)

鼓勵鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的同時，也應該注意到其開發(fā)失敗的風險性，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展?jié)摿Φ某晒ν诰蜿P鍵在特色和可持續(xù)。目前鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)與經營存在的行為誤區(qū)集中體現在資源開發(fā)無序、同質化發(fā)展明顯、產業(yè)化動力不足、速食化效應突出等幾個方面。

鄉(xiāng)村旅游資源是依托在農業(yè)產業(yè)基礎上的潛力挖掘結構調整而生的，與傳統景區(qū)旅游資源開發(fā)不同的是，鄉(xiāng)村旅游資源多數是后生資源，更多地要在依托地域優(yōu)勢的基礎上靠經營行為挖掘。無論是產業(yè)依托型、文化依托型、城市依托型還是資源依托型，缺失特色打造的經營行為，鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展前景都不容樂觀。當前在促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的行為上，存在的誤區(qū)集中表現在三個方面：

1.無差異化發(fā)展

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的產品在地域間差異化特征不明顯的問題表現得尤為突出，在缺乏科學規(guī)劃的條件下，項目盲目上馬，地區(qū)間經營同質化，形成惡性市場競爭，不僅不利于鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的發(fā)展，也挫傷了投資者的積極性，部分地區(qū)甚至出現出資抽逃的情況，造成了農村土地流轉戶的損失，甚至一定程度上，將當地政府拖入兜底債務的處境。

2.無特色化經營

鄉(xiāng)村旅游經營的特色不強主要表現為缺乏創(chuàng)意，簡單將鄉(xiāng)村旅游發(fā)展成“農家樂”、“桃花節(jié)”、“垂釣園”等，導致很多旅游產品布局和功能單一，無法充分發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游的休閑作用。無特色經營帶來的直接后果就是無法形成鄉(xiāng)村旅游的品牌效應，旅游投資的邊際效益遞減。

3.無聯動化運作

很多地方鄉(xiāng)村旅游項目的上線都是在當地基層政府主導下完成的，一般都是根據階段性政府工作需要安排，跟風特點明顯，對設計功能協調的鄉(xiāng)村旅游帶考慮不足，無法形成旅游者長時間駐足的條件，從而導致鄉(xiāng)村旅游收益效用不高。

以上三個方面的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展行為誤區(qū)，本質上，都是因政府主導下的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展行為出現要素供給結構性失衡而致，從而使鄉(xiāng)村旅游缺失了賴以健康發(fā)展的必要支持條件。

三、鄉(xiāng)村旅游供給側結構性改革的支持條件

鄉(xiāng)村旅游供給側結構性改革是系統改革工程，鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的促進與發(fā)展所依賴的條件并不單純限于土地、資金或人力投入的絕對數是多少，而是要通過科學的制度設計和規(guī)范的行為引導促使各種生產要素投入的配置合理，達到效益優(yōu)化的目的。

(一)促進制度科學化是首要條件

制度是促進要素投入和打通產品流通渠道的最主要動因和推動力，當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展遭遇困境多數都與制度設計的科學化程度不夠直接相關。比較突出的制度投入問題集中表現為三個方面：一是政府包辦發(fā)展的軌跡明顯。很多地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過度依賴政府投入，引導民間資本、智慧投入的制度沒有發(fā)揮良好的效果，最終往往會因為當地政府設計的發(fā)展路徑不合理和投入的未及時到位導致很多鄉(xiāng)村旅游項目成為“半拉子工程”。二是支持制度的穩(wěn)定性不足。在政府主導下發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游產業(yè)往往都帶有典型的領導意志特征，隨著領導干部不斷換任，支持重點也在不斷發(fā)生變化，有的項目甚至前期投入還沒有收回，又被推到重來，不僅要素浪費現象嚴重，也不利于各地鄉(xiāng)村旅游產業(yè)特色的樹立。正因如此，政府主導作用的發(fā)揮應堅守合理界限，主要應限于在公共產品建設上。[4]三是制度打架的情況客觀存在。鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展涉及的管理部門較多，并不單純由旅游行政主管部門統一管理，國土、規(guī)劃、工商、食藥監(jiān)乃至農業(yè)等相關部門都按照各自的管理需求出臺相關制度，但對制度之間的銜接協調問題沒有充分考量，以致實際管理過程中，部門之間各行其是，經營行為無所適從。僅以規(guī)劃一項制度而言，國土利用規(guī)劃、農業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設規(guī)劃很難與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃之間銜接上，多規(guī)不能合一的問題極為突出，已經成為制約鄉(xiāng)村旅游事業(yè)發(fā)展最嚴峻的問題。正因為有這些制度供給上的突出問題存在，制度設計時必須充分考量到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要，處理好政府與市場的關系、政策穩(wěn)定性與靈活性的關系和制度的銜續(xù)性問題。

(二)發(fā)展環(huán)境優(yōu)化是必要保障

良好的發(fā)展環(huán)境是保證鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的外在條件。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的環(huán)境依賴關鍵是要解決好三個問題：一是市場競爭有序。要確保旅游市場競爭在良性軌道上進行，必須通過政策和行為引導，避免鄉(xiāng)村旅游資源同質化開發(fā)與經營，引入第三方論證程序，把特色作為鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)的首要考量因素。同時，還要將鄉(xiāng)村旅游納入旅游行政管理的職能范圍，加強監(jiān)管，對擾亂鄉(xiāng)村旅游市場秩序的不合理低價競爭、強制消費等第三方旅游經營與服務行為予以懲戒，保證市場運行有序。二是輔助發(fā)展條件配套。鄉(xiāng)村旅游經營面臨的比較突出的問題是輔助硬件不配套，從而導致城鄉(xiāng)旅游消費資源之間流通不暢，制約了鄉(xiāng)村旅游資源效用發(fā)揮。另一方面，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展也面臨輔助軟件條件不匹配的問題，溝通城鄉(xiāng)的旅游消費中介服務相對短缺，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)評估機構、旅游項目開發(fā)規(guī)劃機構、旅游經營服務機構、旅游服務人才供給服務中介機構等都處于極度短缺的狀態(tài)，從而導致鄉(xiāng)村旅游產業(yè)經營從資源開發(fā)到要素供給到經營服務等全過程都處于非專業(yè)化運作、感性化發(fā)展的局面。三是風險補償機制到位。鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展不同于一般旅游業(yè)的是發(fā)展風險系數更高，依托鄉(xiāng)村或農業(yè)產業(yè)的鄉(xiāng)村旅游項目受資源自然稟賦的影響更大，抵御自然災害的能力相對較弱，要保障鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須建立保障性的風險補償機制，增強鄉(xiāng)村旅游的產業(yè)體質。當前比較緊要的是，抓緊出臺專門的鄉(xiāng)村旅游經營項目保險產品，對遭遇災害破壞的鄉(xiāng)村旅游資源進行合理的風險補償。

(三)要素投入合理化是基本手段

要素投入合理化是供給側結構性改革的主要宗旨，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展促進最基礎的是改善要素供給結構，建立起與發(fā)展需求相適應的要素供給系統。從當前我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的境況看，要素供給短缺與失衡恰是比較突出的問題。按照國家旅游局的統計數據，2016年，我國鄉(xiāng)村旅游的營業(yè)收入達5700多億元，帶動672萬戶農民受益。但是，如此大的創(chuàng)收規(guī)模中，我國對鄉(xiāng)村旅游的投資約為3000億元，投資收益比接近為1∶2，說明當前對鄉(xiāng)村旅游的投資仍不足。與此同時，當前鄉(xiāng)村旅游產業(yè)經營人才低端化的特點也非常明顯，多數項目經營仍是依托當地的留守農民完成，專業(yè)的旅游經營人才隊伍嚴重缺失，已成為產業(yè)發(fā)展的重要制約。建設用地供給不足也是制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的突出問題之一，按照現行《土地管理法》的規(guī)定，集體用地轉為建設用地的，需要辦理農地轉用和征用手續(xù)。因此，目前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地多數都是依靠農村內部的土地挖潛和土地流轉來完成，而在用途管制制度的嚴格限制下，農村宅基地流轉尚未完全放開，建設用地的投入顯著不足。當然，促進鄉(xiāng)村旅游要素投入合理化要著力解決好的最重要問題不是要素投入絕對數的大小，而是如何提高投入要素的產出效率；也不是在要素投入上平均用力，而是要調整要素投入結構，通過合理的機制促進要素向優(yōu)質鄉(xiāng)村旅游項目集中。

(四)產業(yè)聯動常態(tài)化是關鍵舉措

鄉(xiāng)村旅游是在依托農業(yè)或農村資源基礎上發(fā)展起來的旅游新業(yè)態(tài)，必須在夯實鄉(xiāng)村旅游資源基礎上打通城鄉(xiāng)消費資源的流通渠道，引導城市消費力量進入鄉(xiāng)村，形成一二三產聯動。任何割裂生產要素之間聯系的經濟發(fā)展方式都是非生態(tài)化的[5]，因此，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游要構筑產業(yè)聯動的全要素系統，從體制、要素、產品、服務、技術和網絡上整體推動。體制方面，促進產業(yè)聯動的關鍵在解決產業(yè)管理的多頭化問題，實現管理主體明確和相對獨立發(fā)展的問題。要素聯動方面，關鍵是要構建起城鄉(xiāng)要素流通的通暢渠道，建立要素流通市場，確保優(yōu)質的要素能夠順利地流向鄉(xiāng)村旅游產業(yè)。產品流通方面，重點是要建立鄉(xiāng)村旅游產品對城市的傳導機制，通過物流網作用，確保旅游及其衍生產品能夠以盡量少的中間環(huán)節(jié)進入消費市場。服務聯動方面，要引導城市旅游經營服務主體開發(fā)鄉(xiāng)村旅游經營服務產品，實現城鄉(xiāng)旅游經營資源共享，加快鄉(xiāng)村旅游經營服務專業(yè)化建設的步伐。技術聯動方面，必須轉變現有粗放經營方式，將先進的旅游經營理念、旅游產品與線路開發(fā)技術、旅游網絡信息技術等引導向鄉(xiāng)村旅游發(fā)展上，克服鄉(xiāng)村旅游自體經營和封閉發(fā)展的弊端。網絡共建方面，應著力將鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展納入大旅游發(fā)展平臺，暢通鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)與一二三產業(yè)的資源共享渠道，建立起與發(fā)展需求匹配的管理網絡、信息網絡、物流網絡和市場網絡體系。

四、促進鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展的制度供給與行為范式

在供給側結構性改革訴求強烈的條件下，改善鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中制度供給和行為方式是進一步激發(fā)產業(yè)活力和規(guī)范市場秩序的最本源手段，是一切要素充分發(fā)揮能效的基礎性條件。作為一種遲生業(yè)態(tài)，鄉(xiāng)村旅游在我國的發(fā)展面臨的制度制約和行為失范問題更為突出，必須從供給端實現制度優(yōu)化、從承接端改善行為失范的問題，才能促進鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的健康發(fā)展。

(一)構筑鄉(xiāng)村旅游的制度供給系統

1.法律支持制度供給

當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展面臨法律制度供給不足困境集中體現在要素投入、環(huán)境保護和產業(yè)經營立法針對性不強或缺位上。首先，要素投入立法供給不足突出反映在土地立法不完善、勞動立法補給性不強、資本立法支持度不高等方面。支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地立法不完善問題主要表現為：土地流轉法律制度缺位和農村建設用地利用法律制度不完善，未能為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供強有力的支撐作用。勞動立法補給性不強主要體現為對帶薪休假制度的落實缺失有效的法律責任監(jiān)管手段，導致帶有短程旅游特征的鄉(xiāng)村旅游發(fā)揮的消費動能發(fā)揮不到位。資本立法支持度不高則主要反映在對下鄉(xiāng)經營鄉(xiāng)村旅游的資本監(jiān)管立法和支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地及資產融資立法均屬空白。其次，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的環(huán)境保護立法供給不足集中表現在：目前的環(huán)境保護法律法規(guī)主要規(guī)制破壞土壤、大氣和水體的污染行為，側重對工業(yè)企業(yè)的監(jiān)管，而對破壞鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)與可持續(xù)利用的掠奪性行為沒有對應的規(guī)制措施。也即是現有環(huán)境保護法律仍然側重對污染行為的后端監(jiān)管，相對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的生態(tài)性訴求而言，現有法律顯然調整動能不足。另外，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的產業(yè)經營立法針對性不強也是突出存在的問題。現行《旅游法》對鄉(xiāng)村旅游產業(yè)經營的調整幾無涉及，旅游產業(yè)規(guī)劃立法目前尚未納入立法議程，特定形態(tài)的民宿、農家樂等相關法規(guī)制度均不完善。正是由于法律支持體系不健全，促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的制度供給系統必須盡早構建。應以問題為導向，重點以地方立法為主，著力從供給側解決要素供給立法不足、環(huán)保立法不到位和產業(yè)保護與經營立法缺失問題。加快推進農村建設用地盤活與綜合利用，構筑全方位的農村土地流轉法律制度，修改現行《土地管理法》的規(guī)定，完善宅基地退出與流轉制度，保障鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的用地需求。完善《勞動法》關于勞動者帶薪休假制度落實的監(jiān)管地方立法，保證鄉(xiāng)村旅游市場消費資源的穩(wěn)定性。鄉(xiāng)村保存完好的自然生態(tài)環(huán)境是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的基礎[6]，應及早出臺鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)與生態(tài)保護的地方立法，對破壞鄉(xiāng)村旅游資源與環(huán)境的行為進行懲戒，保證鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。加強農村土地及集體資產融資立法，滿足鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的資金需求。

2.行政管理制度供給

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的行政管理制度供給重點要克服政府包辦和管控過嚴的問題，從有利于鄉(xiāng)村旅游特色塑造、旅游資源保護和旅游市場有序化的考量出發(fā)，建立一套有別于傳統旅游產業(yè)的制度，適度放松行業(yè)準入、項目管理和經營許可限制，引導各項生產要素流向與布局合理化，對特色新業(yè)態(tài)實行必要的補貼與扶持，加強鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃的論證與設計，協調多項規(guī)劃合一，解決好政府與市場關系的定位問題，減少政府對鄉(xiāng)村旅游經營行為的微觀干預，發(fā)揮政府在總體規(guī)劃、協調聯動和監(jiān)督管理方面的主導作用。同時，還應正視鄉(xiāng)村旅游發(fā)展遇到的最大的瓶頸是旅游用地供給嚴重不足的現實，針對性的改進土地管理制度，在合法合規(guī)的前提下，積極探索鄉(xiāng)村旅游用地中農村集體土地流轉途徑與模式，實現了農村集體土地流轉制度的創(chuàng)新[7]。

3.服務傳輸制度供給

服務專業(yè)化是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的內在需求，也是當前挖潛鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展中亟待解決的現實問題。與傳統旅游經營服務與旅游市場相對成熟不同，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中面臨的服務供給不足問題尤為突出，集中表現為項目開發(fā)的論證服務機構缺失、專業(yè)服務經營主體隊伍薄弱、人才供給中介服務機構短缺以及經營服務評價機制不健全等。只有規(guī)范化的管理和服務，才能使鄉(xiāng)村旅游規(guī)模化、產業(yè)化發(fā)展成為可能[8]，改善鄉(xiāng)村旅游服務傳輸制度供給，必須從管理主體始端出發(fā)，通過政府主導作用的發(fā)揮，引導服務資源向鄉(xiāng)村旅游產業(yè)流動，建立起城鄉(xiāng)旅游經營服務資源的共享平臺，并培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游的專門服務隊伍，加強旅游服務標準化建設，全面提升服務質量，改善服務不專業(yè)的境況。

4.經營激勵制度供給

實現鄉(xiāng)村旅游的長久可持續(xù)發(fā)展，必須確保經營激勵制度的同步供給，克服鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的經營瓶頸制約，多方位鼓勵社會資本向鄉(xiāng)村旅游集中。首先，要保障城鄉(xiāng)旅游產業(yè)發(fā)展資源配置公平，解決好鄉(xiāng)村旅游經營中的水、電、氣等資源供應與公共服務配比問題，確保鄉(xiāng)村旅游經營所需的公共資源供給有保障。其次，要堅持差異化發(fā)展的原則，在稅收、工商和融資安排上給予必要的政策傾斜，將鄉(xiāng)村旅游服務列入政府購買公共服務的范疇，扶持鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的發(fā)展。第三，要建立鄉(xiāng)村旅游經營項目的全面評星定級制度體系，對特色項目、高效項目和綠色項目進行政府激勵，并將政策優(yōu)惠與項目的星級直接掛鉤，鼓勵鄉(xiāng)村旅游經營向高端發(fā)展。

(二)塑造鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的行為范式

由于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的產業(yè)聯動性極強，在解決制度供給不足的同時，重塑鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的行為范式問題顯得更為突出。應重點從政府、經營主體、市場和旅游消費四個方面入手。

1.政府行為范式

鄉(xiāng)村旅游歸根結底是市場化的產業(yè)形態(tài)，但作為一種新業(yè)態(tài)，其發(fā)展又需要政府扶持與促進，關鍵是要處理好政府與市場的各種定位問題，發(fā)揮政府的主導與激勵作用。政府作用的發(fā)揮在行為上的表現就是要始終把握宏觀性和協調性，在產業(yè)激勵、要素流動導向與整合、違規(guī)行為懲戒、產業(yè)規(guī)劃布局、市場環(huán)境凈化、公共設施完善與服務提供、部門協調聯動、旅游安全保障等八個方面出臺具體制度和辦法，凡是能由市場解決的事情應該交給市場去辦，政府不能插手具體經營，更不能將政府主導作用錯誤地解讀為政府主體作用。

2.經營行為范式

鄉(xiāng)村旅游的粗放經營方式導致的行為失范問題亟需規(guī)范，塑造經營行為范式必須從經營主體規(guī)制入手，堅持源頭治理、全程監(jiān)管的原則，鼓勵特色發(fā)展與合規(guī)經營，按照旅游標準化體系操作，對擾亂鄉(xiāng)村旅游市場的不合理低價競爭行為、掠奪性開發(fā)旅游資源和損害旅游者合法權益等行為進行懲戒與追責。打造鄉(xiāng)村旅游經營的行為范式，當前需要做的關鍵工作包括：加強社會資本準入規(guī)范管理、推行鄉(xiāng)村旅游經營與服務標準化、出臺鄉(xiāng)村旅游行業(yè)管理規(guī)則、鄉(xiāng)村旅游服務信息公開常態(tài)化和建立旅游經營服務信用體系?？傮w上，就是既要注意引導經營過程規(guī)范化，也不放松對經營失信行為的約束。

3.市場行為范式

加強對鄉(xiāng)村旅游市場的培育與監(jiān)管，是引導鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展的重要內容，也是最大程度保護旅游服務經營者與旅游者合法權益的應有舉措。鄉(xiāng)村旅游市場行為范式的塑造，根本上就是要杜絕惡性市場競爭，保障市場秩序，促進要素合理流動。當前重點要做的工作是：建立鄉(xiāng)村旅游服務信息化網絡、削減同質化競爭的旅游經營項目、細化惡性競爭認定標準和建立鄉(xiāng)村旅游中介服務平臺。

4.消費行為范式

鄉(xiāng)村旅游消費行為范式主要是針對旅游者而言的，因為鄉(xiāng)村旅游的產業(yè)弱質性決定了旅游者必須接受約束，在接受鄉(xiāng)村旅游服務的同時，保持行為自律，自覺保護鄉(xiāng)村環(huán)境和資源，從而在鄉(xiāng)村旅游服務與鄉(xiāng)村旅游消費之間形成良性互動，促進產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。構造鄉(xiāng)村旅游消費行為范式的工作重點包括：履行旅游者必要個人信息告知義務、推行接受旅游服務規(guī)范約束承諾制度、懲戒旅游資源與環(huán)境破壞行為。

5.鄉(xiāng)村居民行為范式

鄉(xiāng)村旅游資源生于鄉(xiāng)村、守于鄉(xiāng)村，也應護在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展的主要參與主體也是鄉(xiāng)村居民，因此，在鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)促進過程中，應注重規(guī)范鄉(xiāng)村居民的行為，倡導其保護生態(tài)、珍惜資源、參與發(fā)展和積極維護的意識，加強對參與居民的服務專業(yè)能力和水平培訓，引導和監(jiān)督鄉(xiāng)村旅游居民經營者依法合規(guī)經營，并對發(fā)展特色經營和綠色經營的居民戶給予必要的激勵，促進居民經營收入和能力同步提高。

鄉(xiāng)村旅游作為一種旅游新業(yè)態(tài)，其健康發(fā)展有賴于制度供給的科學設置和行為范式的構建。在秉承鄉(xiāng)村旅游綠色發(fā)展的同時，也要凈化旅游市場發(fā)展環(huán)境，促進鄉(xiāng)村旅游資源的自體循環(huán)與外體循環(huán)結合，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游在一二三產融合方面的積極作用。只有堅持鄉(xiāng)村旅游供給側結構性改革的方向，才能真正實現要素配置合理、經營行為規(guī)范與市場發(fā)展有序的良性發(fā)展格局，才能使鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展在農業(yè)增效、農民增收和農村增綠上有所作為，這是當前大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的本源要義。

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Oninstitutionalsupplyandbehaviorparadigmofruraltourismdevelopment

LiuYan

(DepartmentofPoliticalandLegalandSocialCulture,AnhuiAdministrationInstitute,Hefei230059,China)

Rural tourism, as a new economic growth pole that is needed to adapt to the transformation of agricultural production mode, plays a very active role in building rural complex. As a new industry, the rural tourism industry is faced with problems of homogeneous development, extensive operation and non-standard market operation which are needed to be solved by strengthening institutional supply and shaping behavior paradigm. From the perspective of structural reform of supply-side, the healthy development of rural tourism requires the basic conditions of scientific system, environment optimization, reasonable investment and industry linkage. Therefore, we must strengthen the system supply in the legal protection, administrative management, management service and consuming behavior, and build behavior model of government, operators, market, consumer and rural residents′ simultaneously.

Rural tourism; Institutional supply; Behavior paradigm; Structural reform of supply-side

F590

A

1671-816X(2018)01-0007-08

2017-09-27

劉艷(1978-)，女(漢)，安徽桐城人，教授，主要從事經濟法學、農業(yè)經濟管理方面的研究。

安徽行政學院2016—2017年度專項課題(YJKT1617Z01)；安徽省旅游局2015—2016年度重點課題(SLYJKT201529)

(編輯：牛曉霞)