中歐蜂產(chǎn)品法律法規(guī)及標準對比研究

楊林 馮冠 曹彥忠 費洪濤 龔忠年 陳先鋒 徐逵│文

1山東濟寧檢驗檢疫局 ；2河北檢驗檢疫局燕郊辦事處 ；3河北秦皇島檢驗檢疫局 ；4中食安信（北京）信息咨詢有限公司 ；5珠海檢驗檢疫局 ；6寧波檢驗檢疫局；7重慶檢驗檢疫局

我國與歐盟的法律法規(guī)體系存在諸多不同，特別是我國以蜂蜜為代表的蜂產(chǎn)品近年來在出口貿(mào)易中屢屢因法規(guī)問題受挫。為了更好地理解中歐蜂產(chǎn)品安全管理的差異，本文研究比較了中歐間在食品安全法律架構(gòu)和蜂產(chǎn)品具體管理措施兩個方面的異同。

一、歐盟法律法規(guī)體系

1.法律層次

在歐盟層面上，法律法規(guī)共分為三個層次，一是歐盟成立的條約，條約制定了歐盟的目標、歐盟機構(gòu)的管理要求、決議的制定程序及各成員國與歐盟的關(guān)系；二是歐洲議會和歐盟理事會（或稱部長理事會）通過的法律，歐洲議會和歐盟理事會是歐盟的立法機構(gòu)，分別代表著歐盟全體居民的利益（歐洲議會由選民直接選舉產(chǎn)生）和各成員國的利益（歐盟理事會由各成員國部長組成），根據(jù)一般立法程序，絕大部分歐盟法律應(yīng)由兩個立法機構(gòu)共同通過才能生效；三是歐盟委員會通過的行政法規(guī)，歐盟委員會是歐盟的最高行政機構(gòu)（類似于我國的國務(wù)院），根據(jù)法律的授權(quán)，歐盟委員會可以通過行政法規(guī)，補充相關(guān)法律的要求和具體執(zhí)行相關(guān)法律。在成員國層面上除了法律法規(guī)外，各執(zhí)法部門通過內(nèi)閣令或部長令的形式發(fā)布部門規(guī)章。

2.法律類別

在歐盟層面上，法律法規(guī)主要包括三種類型，一是法規(guī)條例，法規(guī)條例是直接適用于所有歐盟成員國的法律，各成員國無條件的直接執(zhí)行，無需各成員國轉(zhuǎn)化為本國法規(guī)；二是指令，指令規(guī)定了各成員國應(yīng)達到的目的或結(jié)果，具體如何執(zhí)行由各成員國自行確定，因此指令需要各成員國轉(zhuǎn)化為本國法規(guī)并由歐盟監(jiān)督轉(zhuǎn)化和實施的情況以確保各成員國能夠達到統(tǒng)一的要求；三是決議，決議是對具體的成員國、公司或個人，針對具體事項制定的要求，無需轉(zhuǎn)化為本國法規(guī)，由決議規(guī)定的相關(guān)國家、公司或個人直接實施。

3.法律法規(guī)涉及的領(lǐng)域

歐盟在36個管理領(lǐng)域規(guī)定了相應(yīng)的法律法規(guī)，其中包括食品安全。食品安全的管理由衛(wèi)生和食品安全總司（執(zhí)法部門）具體負責。

二、歐盟食品安全法律法規(guī)架構(gòu)

在食品安全管理方面，歐盟主要在食品衛(wèi)生、化學物質(zhì)安全、食品添加劑、新資源食品、防止食品欺詐、政府監(jiān)管等方面制定了兩個層次的法律法規(guī)，包括由立法機構(gòu)通過的法律及行政機構(gòu)制定實施的用于具體實施相應(yīng)法律的行政法規(guī)。

1.食品衛(wèi)生

在食品衛(wèi)生方面，歐盟從源頭到消費的整個生產(chǎn)過程規(guī)定了具體的管理要求，主要的法律法規(guī)包括852/2004/EC《食品衛(wèi)生要求》、853/2004/EC《動物源性食品特殊衛(wèi)生要求》、854/2004/EC《動物源性食品官方監(jiān)管要求》。歐盟委員會根據(jù)授權(quán)制定了具體實施的行政法規(guī)，包括2073/2005/EC《食品微生物標準》、2074/2005/EC《853，854，882的具體執(zhí)行措施》、2016/759/EC《允許向歐盟出口某些動物源性食品的國家名單和獸醫(yī)衛(wèi)生證書要求》（本法規(guī)制定了出口歐盟蜂蜜獸醫(yī)衛(wèi)生證書新模版)。

除上述規(guī)定了食品生產(chǎn)加工的具體衛(wèi)生操作要求外，為了防止動物疫病影響人類健康，在食品衛(wèi)生方面還制定了消除動物疫病影響的生產(chǎn)、加工等技術(shù)要求，2002/99/EC《動物源性食品生產(chǎn)、加工、銷售和進口要求》，該法規(guī)主要針對口蹄疫、禽流感、牛瘟等畜禽制定了足以殺滅病毒的生產(chǎn)加工要求，但是沒有針對蜂病制定相應(yīng)的生產(chǎn)加工要求。同時也制定了具體的致病因子的管理要求，如沙門氏菌、旋毛蟲和瘋牛病等。

在食品衛(wèi)生管理方面，為確保食品安全，同樣也規(guī)定了輻照的管理要求。

2. 化學物質(zhì)安全

針對化學物質(zhì)安全，歐盟制定的法律法規(guī)涉及的物質(zhì)包括污染物、獸藥殘留、肉類產(chǎn)品中的激素、農(nóng)藥殘留和食品接觸材料等。

對于污染物的管理，歐盟主要制定實施了2部法規(guī)，315/93/EC《歐盟食品中污染物的管理程序》、1881/2006/EC《食品中某些污染物的最高殘留限量》，控制的污染物主要包括硝酸鹽、真菌毒素、重金屬、二惡英、類二惡英和非類二惡英多氯聯(lián)苯、氯丙醇、多環(huán)芳香烴、三聚氰胺和芥子酸。另外針對具體的污染物制定實施了具體的取樣和檢測要求，例如401/2006/EC《控制食品中真菌毒素的官方取樣和檢測方法》、333/2007/EC《控制食品中鉛、鎘、汞、無機錫、氯丙醇和多環(huán)芳香烴等物質(zhì)的官方取樣和檢測方法》、2017/644/EC《控制食品中二惡英、類二惡英多氯聯(lián)苯和非類二惡英多氯聯(lián)苯的官方取樣和檢測方法》和1882/2006/EC《控制食品中硝酸鹽的官方取樣和檢測方法》等。

對于獸藥的管理，歐盟主要制定實施了2001/82/EC《歐盟獸藥法規(guī)》（規(guī)定了獸藥批準和銷售等內(nèi)容）、37/2010/EC《獸藥活性成分、分類及在食品中的最高殘留限量》（規(guī)定了禁用藥名單和限用藥名單）、470/2009/EC《食品中獸藥最高殘留限量制定程序》、96/23/EC《活動物和動物產(chǎn)品中殘留物質(zhì)監(jiān)控措施》、96/22/EC《禁止在養(yǎng)殖中使用某些具有激素作用的物質(zhì)》。

對于農(nóng)藥的管理，歐盟主要制定實施了1107/2009/EC《植保產(chǎn)品批準和銷售法規(guī)》和396/2005/EC《食品飼料中農(nóng)藥最高殘留限量》。

3.食品添加劑

歐盟主要制定實施了1331/2008/EC《食品添加劑、酶制劑和調(diào)味劑批準程序》、1333/2008/EC《食品添加劑》、1332/2008/EC《酶制劑》和1334/2008/EC《食品調(diào)味劑》。

4.政府監(jiān)管

歐盟政府監(jiān)管的基本法是882/2004/EC，2017年歐盟通過了2017/625/EC取代了882/2004/EC，新法規(guī)整合了多部法規(guī)，增加了對食品欺詐的管理和經(jīng)濟處罰要求。政府監(jiān)管法規(guī)中規(guī)定了主管部門應(yīng)根據(jù)風險分析，確定對企業(yè)的監(jiān)管頻率，同時對進口食品規(guī)定了管理要求。歐盟針對動物源性產(chǎn)品制定了準入名單和獸醫(yī)衛(wèi)生證書要求，同時對具體的國家也規(guī)定了不同的檢驗要求。

根據(jù)規(guī)定，有意向向歐盟出口蜂蜜的國家必須根據(jù)96/23/EC要求向歐盟提交包括蜂蜜產(chǎn)品在內(nèi)的殘留監(jiān)控，經(jīng)批準后可以向歐盟出口，歐盟通過2011/163/EU決議批準了已經(jīng)根據(jù)96/23/EC要求向歐盟提交了殘留監(jiān)控的國家名單，歐盟沒有規(guī)定對出口蜂蜜企業(yè)的注冊要求，因此允許向歐盟出口蜂蜜國家的所有蜂蜜企業(yè)均可向歐盟出口。

歐盟根據(jù)不同國家的風險針對性地發(fā)布法規(guī)制定了具體的進口管理要求，對于中國輸歐動物源性產(chǎn)品，歐盟制定了2002/994/EC《對中國輸歐動物源性食品采取的保護性措施》，規(guī)定中國輸歐蜂蜜、蜂王漿、蜂膠、蜂花粉必須隨附獸醫(yī)衛(wèi)生證書和證明了已經(jīng)檢測硝基呋喃類和氯霉素的附加聲明。

三、中歐蜂蜜產(chǎn)品法律法規(guī)和標準的異同

按照從農(nóng)場到餐桌，筆者在蜜蜂疫病防控、用藥管理、生產(chǎn)加工管理、產(chǎn)品標準和標簽等方面對比雙方的異同。

1.疫病防控

歐盟制定實施了動物流行病防控法規(guī)，主要針對重要的動物流行病實施防控，包括豬、牛、禽、馬等動物的疫病，典型的有口蹄疫、禽流感等。對于蜜蜂疫病沒有制定專門的監(jiān)測要求，但曾經(jīng)對蜜蜂疫病在歐盟層面上開展了普查工作，參與的成員國均采取了主動監(jiān)測的方式，取樣檢測并向歐盟委員會通報檢測結(jié)果。歐盟各成員國按照OIE（世界動物衛(wèi)生組織）的要求，對大蜂螨、小蜂螨、武氏盾螨（氣管螨）、蜂房小甲蟲、美洲幼蟲腐臭病和歐洲幼蟲腐臭病等6種蜂病進行防控和通報。采取的監(jiān)測方式也是根據(jù)OIE的規(guī)定采取了不同的方式，如主動監(jiān)測或被動監(jiān)測等。

我國的疫病監(jiān)測計劃同樣主要針對重要的動物流行病，對于蜂病并未制定專門的監(jiān)測計劃。

2.用藥管理和殘留監(jiān)控

根據(jù)37/2010/EC法規(guī)，歐盟規(guī)定了蜜蜂可以使用的2種不需要制定限量的藥物如啤酒花提取液；2種需要制定限量的藥物，包括雙甲脒（Amitraz）:200ppb、蠅毒磷（Coumafos）:100ppb；另外也規(guī)定了所有動物均不可使用的9種禁用獸藥，包括馬兜鈴屬（Aristolochia spp）、氯霉素（Chloramphenicol）、氯丙嗪（Chlorpromazine）、秋水仙堿（Colchicine）、氨苯砜（Dapsone）、地美硝唑（Dimetridazole）、甲硝唑（Metronidazole）、硝基呋喃（Nitrofuran）和洛硝噠唑（Ronidazole ）；根據(jù)96/22/EC規(guī)定了不能使用具有激素性質(zhì)和甲狀腺拮抗作用的藥物等；根據(jù)96/23/EC的規(guī)定，歐盟要求對蜂蜜在獸藥殘留監(jiān)控時重點監(jiān)測磺胺類藥物、喹諾酮類、氨基甲酸酯類、擬除蟲菊酯類、有機氯（包括多氯聯(lián)苯）、有機磷和化學元素。根據(jù)369/2005/EC法規(guī)，有818種農(nóng)藥成份沒有獲得歐盟的批準，在蜂蜜中規(guī)定了388種的農(nóng)藥殘留限量。

我國農(nóng)業(yè)部193號公告規(guī)定了禁用藥名單，關(guān)注的禁用藥基本包括了歐盟規(guī)定的禁用藥物，同時比歐盟的規(guī)定更廣泛。在235號公告中規(guī)定了蜜蜂可以使用的獸藥包括雙甲脒（200ppb）、蠅毒磷（100ppb）、氟胺氰菊酯（50ppb）和氟氯苯氰菊酯（不需要制定限量）。

3. 生產(chǎn)管理

根據(jù)從農(nóng)場到餐桌的管理理念，歐盟根據(jù)852/2004/EC附件I要求對養(yǎng)蜂場按照初級生產(chǎn)的管理要求實施備案管理。歐盟對于食品生產(chǎn)企業(yè)采取備案和注冊兩種模式，根據(jù)853/2004/EC要求，動物源性食品一般采取注冊的模式，即在注冊前除實施文件審核外，還需實施現(xiàn)場審核，但是蜂蜜生產(chǎn)企業(yè)一般僅實施備案模式，即備案前只需提交文件材料而不需實施現(xiàn)場審核。根據(jù)882/2004/EC要求，主管部門根據(jù)風險分析的結(jié)果，確定對企業(yè)的監(jiān)管頻率，拉脫維亞獸醫(yī)局確定的頻率為每年監(jiān)管一次。監(jiān)管的內(nèi)容除852/2004/EC附件II規(guī)定的食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生要求外，同時要求蜂蜜在生產(chǎn)加工過程中加熱的溫度不得影響蜂蜜中天然酶的活性。

我國對于出口蜂蜜生產(chǎn)企業(yè)的管理模式同樣采取了備案制度，不但對養(yǎng)蜂場采取備案，對加工廠也采取備案管理，主管部門根據(jù)風險分析確定監(jiān)管頻率，監(jiān)管內(nèi)容主要是食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生要求。

4.污染物要求

我國規(guī)定了蜂蜜中環(huán)境污染物鉛的最高殘留限量為1ppm，而歐盟沒有規(guī)定蜂蜜中環(huán)境污染物的殘留限量。

5.微生物要求

歐盟微生物法規(guī)2073/2005/EC沒有規(guī)定蜂蜜應(yīng)符合的微生物要求，而我國蜂蜜食品安全國家標準中規(guī)定了蜂蜜必須符合的微生物要求，包括菌落總數(shù)、致病菌和嗜滲酵母菌等的要求。

6.產(chǎn)品標準和標簽

對于蜂蜜歐盟制定了2001/110/EC法規(guī)，我國制定了GB14963食品安全國家標準，雙方標準的關(guān)注點各有側(cè)重。

中歐對于蜂蜜的分類基本相同，在法規(guī)中歐盟根據(jù)蜜源分為花蜜蜂蜜和蜜露蜂蜜；根據(jù)生產(chǎn)方式分為分離蜜、巢蜜和巢蜜蜂蜜混合蜜。分離蜜根據(jù)工藝不同又分為離心采蜜（搖蜜）、自然流蜜（從蜂巢中自然排出蜂蜜）和壓榨蜜（壓榨蜂巢擠出蜂蜜）等。雖然歐盟明確規(guī)定不能過濾花粉，但是在需要過濾其他有機物質(zhì)或無機物質(zhì)時可采取過濾的方式，同時在標簽中注明相關(guān)信息。

在蜂蜜的成分要求中，中歐標準規(guī)定雖然不盡相同，但均規(guī)定了蜂蜜中果糖、葡萄糖和蔗糖的含量。

我國食品安全標準中規(guī)定了不能采集的有毒蜜源植物，包括雷公藤、博落回和狼毒等，歐盟法規(guī)中規(guī)定了蜂蜜中水分、水溶性物質(zhì)、導(dǎo)電率、自由酸、淀粉酶活性和羥甲基康醛等限量要求。

標簽強制要求的內(nèi)容除生產(chǎn)日期和保質(zhì)期外，其他部分基本相同。歐盟要求蜂農(nóng)根據(jù)要求自行確定蜂蜜的保質(zhì)期，并在標簽上注明，一般蜂農(nóng)將保質(zhì)期設(shè)定在2～3年。除保質(zhì)期外，我國標簽法要求標注生產(chǎn)日期。

[1]852/2004/EC《食品衛(wèi)生規(guī)范》.

[2]853/2004/EC《動物源性食品特殊衛(wèi)生規(guī)范》.

[3]854/2004/EC《動物源性食品官方管理規(guī)范》.

[4]2073/2005/EC《食品微生物標準》.

[5]2016/759/EU《允許向歐盟出口某些動物源性食品的第三國、地區(qū)名單以及證書要求》.

[6]1881/2006/EC《部分污染物在食品中的最高殘留限量》.

[7]37/2010/EC《關(guān)于動物源性食品中藥理學活性物質(zhì)的最大殘留限量及其分類》.

[8]396/2005/EC《動植物源性食品和飼料中農(nóng)藥最大殘留限量》.

[9]2002/994/EC《關(guān)于從中國進口動物源性產(chǎn)品采取保護措施的決議》.

[10]2001/110/EC《關(guān)于蜂蜜的理事會指令》.

[11]1169/2011/EC《歐盟標簽法》.

[12]農(nóng)業(yè)部193號公告《食品動物禁用的獸藥及其它化合物清單》.

[13]農(nóng)業(yè)部235號公告《動物性食品中獸藥最高殘留限量》.

[14]GB14963-2011《食品安全國家標準 蜂蜜》.

[15]GB7718《食品安全國家標準 預(yù)包裝食品包裝通則》.

[16]GB28050《食品安全國家標準 預(yù)包裝食品營養(yǎng)標簽通則》.