關(guān)于我國地方立法工作的研究與思考

閻楊

摘 要：中共十八屆四中全會(huì)將“依法治國”提升到了全新高度，依法治國作為新時(shí)期中國“四個(gè)全面”發(fā)展戰(zhàn)略之一，而立法工作是依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基礎(chǔ)性工作。因此做好地方立法工作的研究，對(duì)于推動(dòng)各地方改革發(fā)展擁有更大的主動(dòng)權(quán)，而主動(dòng)適應(yīng)改革我國和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)提升地方治理體系和治理能力法治化、現(xiàn)代化，全面推進(jìn)依法治國具有重大的理論和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：依法治國；立法監(jiān)督；立法工作

一、地方立法概述

（一）地方立法的涵義

所謂地方立法是指特定的地方政權(quán)機(jī)關(guān)，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性文件的活動(dòng)。這里所謂“特定的地方政權(quán)機(jī)關(guān)”，在中國現(xiàn)階段系指憲法、地方組織法、民族區(qū)域自治法所確定的其他有關(guān)法律、法規(guī)所授權(quán)的，以及有權(quán)機(jī)關(guān)所委托或授權(quán)的那些可以制定規(guī)范性法文件的地方政權(quán)機(jī)關(guān)。包括省、自治地方、直轄市、省級(jí)政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府。

（二）地方立法的主體及權(quán)限

1.我國地方立法的主體

立法主體是一切立法理論的實(shí)踐者，是立法意識(shí)、意圖和目的的實(shí)現(xiàn)者，是立法技術(shù)的采納、運(yùn)用和實(shí)行者。地方立法主體是指在地方立法活動(dòng)中具有一定職權(quán)、職責(zé)的立法活動(dòng)參與者，以及雖不具有這樣的職權(quán)、職責(zé)卻能對(duì)立法起實(shí)質(zhì)性作用或能對(duì)立法產(chǎn)生重要影響的實(shí)體。

2.我國地方立法的權(quán)限

我國地方立法權(quán)限的法律依據(jù)。地方立法是國家立法的重要組成部分，地方立法主體必須根據(jù)憲法和法律規(guī)定才能夠享有立法的權(quán)力。因此，地方立法的權(quán)限范圍問題的探討也離不開憲法和法律的具體規(guī)定，只有在憲法和法律依據(jù)下，才有可能探討地方立法權(quán)限到底有多大和實(shí)際上有多大。

二、我國地方立法工作存在的問題

（一）地方立法缺乏地域特點(diǎn)

我國地域遼闊、人口眾多，是個(gè)多民族國家。不同的地域特色就需要特別的法律制度。面對(duì)中國地域廣闊的實(shí)際情況，在中央立法完成之后，各地還應(yīng)該根據(jù)地方的實(shí)際情況制定富有地方特色的地方立法，確保中央立法在地方得以遭當(dāng)?shù)刎瀼貙?shí)施。

（二）地方立法主體觀念滯后，立法技術(shù)欠缺

由于我國地方立法審驗(yàn)制度不完善。各地方相關(guān)部門部門借助制定抽象行政行為的方式來延伸利益連天、擴(kuò)張行政職權(quán)的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，地方立法的負(fù)效應(yīng)日益暴露出來，還有一些地方立法機(jī)關(guān)立法的目的是完成地方立法任務(wù)，地方性法規(guī)既不實(shí)際，也沒有執(zhí)行性。

在我國當(dāng)前的地方立法體制中，地方立法文本往往是由地方人大或政府將本應(yīng)屬于地方人大或政府法制部門的立法起草職權(quán)，通過委托的方式，由相關(guān)行業(yè)或政府主管部門代為執(zhí)行，這樣的地方立法既缺少理論認(rèn)證，又缺少權(quán)威性。

（三）地方立法工作機(jī)制不夠完善

健全完善符合實(shí)際需要和立法工作規(guī)律的工作機(jī)制、程序和方法，是推進(jìn)科學(xué)立法的重要前提和保障。

1.人大主導(dǎo)立法作用發(fā)揮不夠充分

十八屆四中全會(huì)提出要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。當(dāng)前，受立法條件、立法力量等因素影響，人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用發(fā)揮還不夠充分，還存在一些問題和困難，人大及其常委會(huì)把握立法項(xiàng)目進(jìn)程的主導(dǎo)權(quán)一定程度上受到制約，往往是政府需要哪方面法規(guī)就研究哪方面法規(guī)，政府提什么法規(guī)案就上什么法規(guī)案，這種狀況沒有從根本上改變。

2.法規(guī)起草中部門利益的影響依然存在

在立法項(xiàng)目中有的項(xiàng)目都委托第三方起草，一定程度上對(duì)克服部門利益發(fā)揮了重要作用，但立法是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，歷經(jīng)立項(xiàng)、起草、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)，需要各相關(guān)方面共同配合，也不可避免地會(huì)受到各方利益的影響?，F(xiàn)在許多法規(guī)制定和修改由主管部門動(dòng)議和起草，部門權(quán)力和利益往往影響到法規(guī)草案的內(nèi)容。

3.相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)怠于履行立法監(jiān)督職責(zé)

權(quán)力的制約和監(jiān)督是保障權(quán)力良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，缺乏監(jiān)督與制約機(jī)制容易導(dǎo)致權(quán)力腐敗。我國憲法第六十七條賦予了全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施的職權(quán)。但是遺憾的是，這些規(guī)定都只是寫在紙上的規(guī)定，至今鮮少有一例上級(jí)國家機(jī)關(guān)撤銷下級(jí)國家機(jī)關(guān)違法或者不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)我國地方立法工作的思考

（一）更新地方立法觀念、提高地方立法人員素質(zhì)和技術(shù)

立法是對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章科學(xué)地進(jìn)行清理、修改或者廢止，要求立法工作人員不僅要有立法為民的負(fù)責(zé)態(tài)度，還要有豐富的法律知識(shí)和較高的立法技術(shù)，有良好的法律素養(yǎng)。從理論上講，地方立法機(jī)關(guān)立法不在于通過地方立法搞地方保護(hù)主義，也不在于地方立法機(jī)關(guān)完成地方立法任務(wù)，而應(yīng)該按照法的價(jià)值的要求，通過立法保障人權(quán)、維護(hù)秩序、提高效率，確保公平公正。

（二）完善地方立法工作機(jī)制

法規(guī)案的起草和審議是立法的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在法規(guī)案起草階段。一是要突出質(zhì)量這一核心要求。要處理好內(nèi)容與形式的關(guān)系，法規(guī)立項(xiàng)時(shí)不從體系上求全，法規(guī)案起草時(shí)不從體例上求大，形式要服從內(nèi)容。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)案，必要時(shí)可以委托專業(yè)單位研究起草，也就是“買服務(wù)”，以保證法規(guī)案的質(zhì)量和專業(yè)性。二是要建立健全“提前介入”的工作方法。在法規(guī)案起草階段，人大相關(guān)專委會(huì)就要參與其中。對(duì)于政府部門負(fù)責(zé)起草的法規(guī)案，人大有關(guān)專門委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立提前介入的工作機(jī)制，把握法規(guī)起草的進(jìn)程和動(dòng)態(tài)。

在法規(guī)案審議階段。一是要組織做好審議前的準(zhǔn)備。有計(jì)劃地組織常委會(huì)組成人員在審議前開展立法調(diào)研；將立法工作與聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、開展專題調(diào)研結(jié)合起來統(tǒng)籌安排；結(jié)合審議議題對(duì)常委會(huì)組成人員進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，提前向常委會(huì)組成人員發(fā)放法規(guī)草案文本和相關(guān)參考資料。

（三）強(qiáng)化地方立法監(jiān)督機(jī)關(guān)責(zé)任，完善地方立法工作監(jiān)督體制

科學(xué)立法、民主立法是提高地方立法工作質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法要求法律法規(guī)準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，民主立法要求法律法規(guī)真正反映廣大人民群眾的意愿，切實(shí)維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。

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