集體建設用地使用權流轉中農民權益保護研究

摘 要：集體建設用地使用權流轉事關中國發(fā)展、農民生存狀態(tài)好壞。成功的改造實踐表明，集體建設用地使用權流轉的關鍵問題不在于使用權本身，而在于以協(xié)商民主的方式實現(xiàn)集體建設用地使用權流轉過程中的利益均衡。健全公民民主參與權利，完善集體建設用地使用權流轉的配套制度，實現(xiàn)激勵相容，是完善集體建設用地使用權流轉的可行路徑。

關鍵詞：集體建設用地使用權流轉；農民權益；利益公平分配

中共十九大報告提出，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革。在深化農村土地制度改革過程中，如何化解我國當前改革與發(fā)展中深層次矛盾與問題，保護農民合法權益，是不可回避的重要問題。中國地方政府的集體建設用地使用權流轉實踐持續(xù)多年，出現(xiàn)暴力拆遷等諸多問題，飽受詬病，學者提出不少立法完善建議。然而，在同樣的現(xiàn)行制度約束下，部分地方政府的集體建設用地使用權流轉卻非常成功，甚至有不少自主制度創(chuàng)新，較少得到學理層面的系統(tǒng)研究。事實上，中國改革的歷程表明，成功的地方實踐與制度創(chuàng)新往往是全國層面制度變革的先導。

集體建設用地使用權流轉是指在不改變集體建設用地所有權的前提下，村集體或村民在符合城市整體規(guī)劃的情形下對集體建設用地進行自主或合作開發(fā)。在這種情形下，城市規(guī)劃區(qū)會出現(xiàn)國有土地與集體建設用地使用權并存的格局。此種格局在現(xiàn)行立法上存在法律困境，但在實踐中出現(xiàn)北京何各莊、北京鄭各莊[1]、成都蛟龍港等不少成功的地方經驗，代表了未來中國集體土地制度變革乃至工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的一種新方向。

一、立法沿革

早在20世紀80年代改革開放初期，集體土地其實已經入市。比如，全國第一家來料加工企業(yè)——太平手袋廠，即建立在當?shù)卮迕竦撵籼蒙?，屬于典型的集體建設用地，已經突破當時國有土地、集體土地均不得轉讓、出租的規(guī)定。到20世紀90年代，集體建設用地出租、出讓、轉讓等流轉方式在實踐中已非常普遍。立法態(tài)度的轉變出現(xiàn)在1994之后。1994年《城市房地產管理法》第八條規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓”，這一規(guī)定延續(xù)到《城市房地產管理法》（2009年修訂）第九條“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓?！贝送?，前已述及，1998年修訂的《土地管理法》第43條和第63條規(guī)定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設，集體土地只有先轉化為國有土地才能用于建設。上述規(guī)定否定了村民在集體土地上自主建設的路徑，而且使得地方政府壟斷一級土地市場，通過“低征高賣”的方式汲取財政收入的最大化，形成飽受詬病的土地財政問題，誘發(fā)地方債、暴力拆遷、官民沖突等經濟、社會乃至政治問題。雖然存在上述法律限制，集體土地在實踐中出現(xiàn)隱性流轉與地方的自主探索。2001年，國土資源部選擇廣東省順德區(qū)進行集體土地流轉的試點。2005年，廣東省頒行《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，允許農民集體的建設用地直接進入市場交易，自由出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，實現(xiàn)與國有土地“同地、同價、同權”。

2007年之后，政府開始逐步推行集體土地直接入市制度。2008年《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及2014年《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，引導和規(guī)范農村集體經營性建設用地入市，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出建立農村集體經營性建設用地入市制度。2015年12月，全國人民代表大會常務委員會授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫停實施《土地管理法》第43條和第63條、《城市房地產管理法》第9條關于集體建設用地使用權不得出讓的規(guī)定?！秶鴦赵宏P于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）提出允許存量土地使用權人在不違反法律法規(guī)、符合相關規(guī)劃的前提下，按照有關規(guī)定經批準后對土地進行再開發(fā)。

二、何各莊經驗

何各莊村在2006年面臨村莊命運的抉擇時，沒有選擇城市化中普遍采取的大規(guī)模拆遷重建模式，而是在保持農民集體建設用地所有權不變的基礎上，利用本村地理位置、原始風貌等優(yōu)勢，打造以鄉(xiāng)村四合院文化為核心的產業(yè)體系，既保護了傳統(tǒng)歷史文化與鄉(xiāng)村文明傳承，又實現(xiàn)了農村房地資產資本化后的農民增收與政府財政收入的增加，探索出城中村改造的一種新方案，成為都市中的村莊。[2]何各莊經驗的關鍵在于以下三方面：

（1）尊重村民的知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權。何各莊的改造遵循了自主管理理論，由全體村民共同參與設計村莊改造的運營方案和相關制度安排。在改造方案出臺之前，村集體進行摸底調查，了解村民改造意愿與方式，經干部會、黨員會、戶主會、村民代表大會民主討論完善，在不同的方案中選擇了民宅組織化租賃的改造方案，并形成相應地住宅租賃增值收益分配制度和安置保障機制。

（2）以比較優(yōu)勢的產業(yè)為依托進行市場化運作。何各莊改造的亮點之一在于充分利用自身文化、交通、生態(tài)地理區(qū)位等優(yōu)勢，以及北京市文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的政策扶持，通過保護性改造承載傳統(tǒng)歷史文化的鄉(xiāng)村四合院，發(fā)展文化創(chuàng)意產業(yè)與房屋租賃產業(yè)，帶動旅游、餐飲、商務等相關產業(yè)的興起，為實現(xiàn)多方利益的共贏創(chuàng)造源頭活水。在具體運作方面，鄉(xiāng)政府、村集體、社會投資人三方成立股份公司，鄉(xiāng)政府發(fā)揮服務與引導作用，公司負責設計并出資改造、租賃、經營四合院，解決集體經濟組織經營主體缺失、農民分散經營低效等問題。endprint

（3）利益的公平分配。其一，村民利益。住宅改造極大改善村居環(huán)境，使得村民房屋租金收入達到年均7萬元左右，是改造前的3.5倍，且每三年遞增10%。十年租賃期滿后，村民可以無償收回改造后的房屋，自主決定是否繼續(xù)出租。此外，統(tǒng)籌規(guī)劃改造和配套服務的建立也為村民帶來更多的就業(yè)機會。其二，鄉(xiāng)政府、村集體和社會投資人按股分紅。鄉(xiāng)政府占51%，村集體占9%，社會投資方占40%，鄉(xiāng)政府和村集體10年間預期總收益超過1億元，社會資本也可獲得合理利潤。其三，政府的政治收益。政府在改造中發(fā)揮規(guī)劃、監(jiān)督作用而非直接從事繁雜的具體工作，降低了行政成本。此外，村莊改造除了給當?shù)卣畮砉煞莘旨t與稅收收入、優(yōu)化產業(yè)結構等經濟效益之外，還“進一步強化了鄉(xiāng)黨委和村支部的政治核心地位”，[3]形成良好的政治效應。

三、集體建設用地使用權流轉中如何保護農民權益

基于集體建設用地使用權流轉的立法沿革以及地方政府成功的改造實踐，本文歸納了何各莊在變動程序、集體建設用地使用權改制、安置方式、補償標準、救濟方式等方面做出的新探索，昭示著未來制度變革的方向與路徑。

（一）協(xié)商民主是必要條件與根本保障

集體建設用地使用權流轉中的協(xié)商民主，具有以下益處：第一，找出最適合本地的改造方案與最大限度包容不同利益訴求的利益分配機制。第二，及時暴露、發(fā)現(xiàn)與化解城中村改造過程中潛在的矛盾與問題，釋放部分村民的不滿，減少集體建設土地使用權流轉過程中可能的對抗，“磨刀不誤砍柴工”。第三，促進國家與社會之間達成合意，增進政府與村民之間的信任度，提高政府的治理能力。實踐證明，民主協(xié)商越是充分，城中村改造越是順利，即使是在現(xiàn)行立法存在諸多局限的情況下也能實現(xiàn)和諧征遷與利益均衡。

在推進協(xié)商民主方面，成功的地方制度創(chuàng)新還有很多。比如，肇始于浙江浦江的“模擬拆遷”程序，改變了《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定的劃定紅線、發(fā)布公告、進行動員、解決問題、簽訂協(xié)議、組織實施的“先結婚后談戀愛”的傳統(tǒng)程序，改為調查協(xié)商、解決問題、簽訂協(xié)議、發(fā)布公告、組織實施的“先談戀愛后結婚”的新程序，尊重群眾意愿，保障公民民主權利，收到良好成效。“老百姓支持，事半功倍；老百姓不支持，事倍功半?！盵4]嘉興市推行城中村改造兩輪事前征詢制度，就是否拆遷以及拆遷補償標準充分征求民意，[5]并在2012年將民意征詢機制納入到規(guī)劃編制與具體項目建設過程中。[6]珠海市實行事前征詢和事前公示制度，征詢確定改造意愿與改造方式，全面、及時、動態(tài)地公開各種相關信息，充分尊重改造區(qū)域產權人的參與權和知情權，使其真正成為集體建設土地使用權流轉的主導者和推動者。[7]等等。

（二）土地增值收益的公平分配是本質問題

法律權利的實質是利益。城中村改造不是單純物質形態(tài)改造的技術問題，而是涉及到戶籍、土地權屬、經濟組織、行政管理等一系列更為深層次的制度問題，事關村集體、村民、政府、開發(fā)商等多方面利益。因此，集體建設用地使用權流轉背后的本質問題并非所有權本身，而是改造過程中的土地增值收益在村民、村集體、社會投資者、政府等不同主體之間進行合理的分配，尤其是弱勢的村民的生存權與發(fā)展權應該得到保障。

何各莊因地制宜發(fā)展具有比較優(yōu)勢產業(yè)帶動經濟發(fā)展的經驗值得推廣。通過股份合作社、股份制公司等形式壯大集體經濟，發(fā)展與要素稟賦結構、農民能力相適應的比較優(yōu)勢產業(yè)，既可增加村民的分紅收入，亦可為村民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，增加村民的勞務收入，進而為村民的生存權與發(fā)展權形成更為堅實、更為長遠的保障。此外，比較優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展可以帶動商務、旅游、餐飲等相關產業(yè)的發(fā)展，形成協(xié)同效應，推動土地增值，優(yōu)化城市產業(yè)結構，形成經濟增長的新動力。再者，村民以股東身份參與集體經濟組織的決策、運營與監(jiān)督，有助于培育村民理性的參與精神和自治能力。

為注重間接、長遠的經濟效益，更多地追求社會與政治效益。其一，政府財政收入的汲取應從“低征高賣”賺取地租級差收入最大化的“竭澤而漁”方式，轉向到優(yōu)化產業(yè)結構、壯大集體經濟、改善城市形象的“蓄水養(yǎng)魚”方式。產業(yè)不斷升級，經濟不斷發(fā)展，土地不斷增值，政府基于稅收與土地增值調節(jié)金的收入自然可以成比例地持續(xù)增加。其二，保障村民的生存權與發(fā)展權不僅有助于社會和諧，為可持續(xù)的經濟發(fā)展鋪設堅實的社會基礎，更重要的是增進政府的合法性與公信力，具有政治效應。

（三）完善集體建設用地使用權流轉的配套制度

在明晰集體建設用地使用權流轉中保護農民權益的必要前提與本質問題之后，可在立法層面做出安排：

其一，完善集體建設用地使用權流轉中保護農民權益的實體性法律制度。集體建設用地使用權流轉的實體性法律制度，包括補償標準、安置方式等內容，實為土地增值收益的分配。這一方面的研究已經較為豐富，[8]不予贅述。實體性法律制度的改革還應關注集體經濟組織的培育，包括集體經濟組織的主體地位、內部的治理結構、外部的政府扶持制度（如稅收支持、政府采購以及集體建設用地使用權的抵押融資制度等）。此外，政府的城市規(guī)劃應注重甄別與培育和城中村村民能力、要素稟賦結構等相適應的比較優(yōu)勢產業(yè)，以城市規(guī)劃引領城中村產業(yè)的發(fā)展，保障被征地農民的持續(xù)生存和發(fā)展能力。

其二，完善集體建設用地使用權流轉中保護農民權益的程序性法律制度。前已述及，公民民主參與權利的有效落實在現(xiàn)行立法存在諸多缺陷的情形下依然可以保障和諧征遷與利益均衡。同時，集體建設用地使用權實體性法律制度的修訂難以做到事無巨細，盡善盡美，與現(xiàn)實社會的制度需求之間總會存在或大或小的缺口。[9]因此，進一步落實公民知情權、參與權、監(jiān)督權與管理權等程序性權利，或曰農民集體建設用地使用權所有權的管理權能，[10]是保護農民權益最為根本的路徑，也是以不變應萬變之道。一是事前的征詢程序。政府應就城中村改造方案的設計、房屋和土地的確權、違法建筑物的處理、宅基地管理、集體經濟管理、拆遷補償安置、整治改造資金籌措、就業(yè)和社會保障等問題，征詢村民意見，以村民的同意作為改造的前提條件。目前《城市房屋拆遷管理條例》關于拆遷程序的規(guī)定屬于政府單一主導的程序，亟待修訂；二是事中的公示程序。城中村改造中的安置房建設與分配、資金使用等事項應全程公示，接受社會監(jiān)督；三是事后的救濟程序。公民對于影響其正當權益的行政行為，可以依據(jù)《行政復議法》、《行政訴訟法》尋求救濟。endprint

四、小結

隨著公民權利意識的覺醒以及房地產市場在未來的難以持續(xù)，土地國有化、政府壟斷土地一級市場與低征高賣“三位一體”的傳統(tǒng)征地方式面臨著越來越大的難度。城中村保留集體建設用地使用權所有權，在符合政府整體城市規(guī)劃的情形下，以民主治理為保障，以符合比較優(yōu)勢的產業(yè)為中軸，自主或合作進行開發(fā)建設，探索城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的新路子，正在成為新的發(fā)展趨勢，在此過程中如何保護農民的權益，是必須妥善處理的重要問題。何各莊是一個典型，收到改善村居環(huán)境、保障村民長遠生存與發(fā)展權利、撬動民間投資、提升土地利用效率、壯大集體經濟、增進村民自治、提高政府公信力等多重效益。但也有局限，比如對村集體領導能力的要求比較高，集體建設用地使用權在抵押、融資等方面還面臨著一系列問題，亟待制度的完善。

參考文獻：

[1]劉守英.《集體土地資本化與農村城市化——北京市鄭各莊村調查》，載《北京大學學報（哲學社會科學版）》2008年第6期.

[2]余航，鄭風田.《城中村改造模式研究》，載《農業(yè)經濟問題》2011年第4期.

[3]古岸，慶國.《“何各莊模式”的成效與啟示》，載《農民日報》2010年6月18日第8版.

[4]秦新安.《“模擬拆遷”的浦江模式》，載《中國新聞周刊》2005年第5期.

[5]丁永勛，《學學嘉興做法，拆遷原來可以很和諧》，載《新華每日電訊》2010年7月16日第003版.

[6]《中共嘉興市委辦公室嘉興市人民政府辦公室關于印發(fā)嘉興市中心城區(qū)城市有機更新三年行動計劃的通知》（嘉委辦〔2012〕53號）.

[7]《珠海市人民政府關于印發(fā)加快推進東部城區(qū)城中村改造若干措施（試行）的通知》（珠府辦〔2011〕50號）.

[8]牟少華.《論我國國有土地上房屋征收制度的完善》，載《政法論壇》2013年第4期；程雪陽.《土地發(fā)展權與土地增值收益的分配》，載《法學研究》2014年第5期；溫世揚.《集體經營性建設用地“同等入市”的法制革新》，載《中國法學》2015年第4期；王克穩(wěn).《集體建設用地使用權征收制度的完善》，載《法學研究》2016年第1期.

[9]丁利，韓光明.《現(xiàn)狀還是底線？——征收拆遷中的補償與規(guī)則適用》，載《政法論壇》2012年第3期.

[10]韓松.《論農民集體建設用地使用權所有權的管理權能》，載《中國法學》2016年第2期.

作者簡介：

丁璐（1991～ ），女，漢族，湖北省武漢市，碩士研究生，中央財經大學法學院，憲法學與行政法學。endprint