行政行為的公定力所支持的規(guī)則探析

黃冰冰

摘 要：本文認為，行政行為的公定力支配著行政行為的其他效力規(guī)則、其他主體的意思表示規(guī)則、行政救濟規(guī)則和民事糾紛的處理規(guī)則，不僅是一個基本的行政法原理，而且也是由眾多行政法規(guī)范所綜合體現(xiàn)的行政法精神。

關(guān)鍵詞：政行為的公定力；規(guī)則

一、行政行為的公定力概述

行政行為的公定力不僅是一個基本的行政法原理，而且也是一種由眾多行政法規(guī)范所綜合體現(xiàn)的行政法精神，支持著一系列法律規(guī)則。然而，對行政行為的公定力并沒有一個特定的法律規(guī)范加以明確規(guī)定，同時我國的行政法學(xué)起步很晚，因而在理論上多年來對這一問題未能予以充分重視，甚至存在著一些將公定力與確定力相混淆的不正確的提法，在實踐中也普遍存在著漠視行政行為的公定力和行政權(quán)威的現(xiàn)象。直到最近，個別行政法學(xué)論著才對行政行為的公定力作了簡要討論。因此，認真、深入地研究行政行為的公定力，對于行政法基本原理的奠定，相應(yīng)法律規(guī)則的建立，行政權(quán)的充分尊重，法律的準確適用，案件性質(zhì)的認定和責(zé)任的承擔(dān)，都具有重要的意義。

二、公定力的理論依據(jù)

行政行為為什么具有公定力？德國行政法學(xué)的奠基人梅耶爾（Otto Mayer）和當代行政法學(xué)者福斯特霍福（Ernst Forsthoff）提出了“自我確信說”。他們認為，法律是具有強制力和約束力的；合法的行政行為與合法的判決一樣，其法律效力來源于法律；對有爭議的行政行為之所以具有法律效力，是因為作出該行為的行政主體在作出時自己是確信該行為符合法律的；行政主體享有國家賦予的行政權(quán)，因而行政主體也具有像法院確信自己的判決為合法一樣，確信自己的意思表示為合法的權(quán)力。在當代西方法學(xué)中，公定力的通說之一是“法安說”。該說認為，有爭議的行政行為之所以具有公定力，是由于實定法規(guī)范的承認。實定法規(guī)范之所以作這樣的承認，是為了避免行政法所保護的社會關(guān)系的混亂，保護行政主體與相對人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定和安全。西方學(xué)者對法安說的闡述，是以法國著名公法學(xué)家狄驥的社會聯(lián)帶主義法學(xué)或社會團體主義法學(xué)為理論基礎(chǔ)的。荻驥認為，法律行為作為主體的一種內(nèi)在意志，本身并不具有取得社會承認和保護的法律效力，而是法律規(guī)范即客觀法確認的結(jié)果?？陀^法之所以賦予公務(wù)主體的主觀意志以公定力，是因為公務(wù)主體與公眾之間的關(guān)系是一種服務(wù)與合作的社會聯(lián)帶關(guān)系。法律的目的和作用就在于保護和促進社會聯(lián)帶關(guān)系即社會秩序，如果法律不確認有爭議公務(wù)行為的公定力就違背了這一目的。在當代西方法學(xué)中，公定力理論根據(jù)的另一通說就是“既得權(quán)說”。該說認為，法律之所以承認行政行為的公定力，是為了保護相對人因信任合法行政行為所已取得的權(quán)利和不特定公眾因信任“侵益行政行為”而已取得的權(quán)利。

三、公定力所支持的規(guī)則

1.公定力支持著其他效力規(guī)則

行政行為具有先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。公定力是行政行為的前列效力與后列效力間的橋梁，起著承前起后的作用。

行政行為的公定力是對先定力的一種有效保障。行政行為的先定力，是行政主體相對于相對人而言的、意思表示過程中的一種法律效力，表現(xiàn)為行政行為的單方面性。這種先定力只有在得到社會承認和尊重時才能真正存在。如果相對人或社會組織可以任意否認行政行為，行政行為不具有公定力，則先定力將蕩然無存。

行政行為的公定力又是確定力、拘束力和執(zhí)行力的前提。公定力、確定力和拘束力是對雙方當事人而言的法律效力。民事法律行為不具有也不需要公定力但仍具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。這是因為，民事法律行為是一種雙方當事人意思表示一致而有效成立的行為。它對當事人所發(fā)生的法律效力，取決于當事人自己所作的有效承諾。行政行為具有單方面性或先定力，不需要相對人同意、接受的意思表示或承諾，因而也不能以相對人的承諾為前提對其發(fā)生法律效力，而只能以社會的承認、尊重和保護為前提對其發(fā)生法律效力。

2.公定力支持著其他意思表示的規(guī)則

行政行為的公定力是一種要求社會表示尊重的法律效力，是一種對世（任何人而言）的法律效力。它要求行政主體在作意思表示時，充分尊重有關(guān)行政主體已作的意思表示。第一，當一個行政主體對某一事務(wù)已予處理時，在該處理行為被推翻以前，其他性質(zhì)相同的行政主體對該同一事務(wù)不能再予以處理。這是“一事不再理”原則的重要內(nèi)容之一（該原則的另一內(nèi)容是直接受確定力規(guī)則支配、間接受公定力原則支配的，同一行政主體對同一事務(wù)不能作兩次以上的處理，實為行政行為的實質(zhì)確定力。）。第二，當一個行政主體對某一事務(wù)予以處理，依法應(yīng)當以另一行政行為為前提時，就應(yīng)充分尊重該行政行為。即使該行政行為違法，也不能任意予以崐否定或置該行政行為于不顧，而應(yīng)提請有權(quán)機關(guān)處理。

行政行為的公定力也決定著民事法律行為的合法性和有效性。民事主體在作民事法律行為時，不能置行政行為于不顧或違反行政行為的規(guī)定，否則該行為違法。例如，當甲與乙就宅基地使用權(quán)發(fā)生爭執(zhí)時，行政主體將該使用權(quán)確認給甲的，在該確認行為被推翻以前，乙或第三人就不能無視該確認行為而訂立轉(zhuǎn)讓協(xié)議，即使訂立了也是違法的，不受法律保護。

3.公定力支持著行政救濟規(guī)則

行政行為的公定力只是一種被推定的法律效力。也就是說，只要對該行為沒有爭議，或在有爭議時還沒有被法律所推翻，該行為就應(yīng)被視為合法、有效。因此，公定力并不意味行政行為真正合法、有效。因此，行政救濟的任務(wù)，就是消除相對人等對行政行為的懷疑，恢復(fù)相對人等對行政主體的信任和尊重；解除違法行政行為的公定力，從而使違法行政行為喪失確定力、拘束力和執(zhí)行力，使行政主體取得相對人的真正信任和合作。

公定力的存在，還使行政救濟區(qū)別于民事糾紛的處理。第一，公定力要求行政救濟遵循特殊的原則，如行政窮盡原則和行政主體負舉證責(zé)任原則等。行政窮盡原則，實際上就是行政優(yōu)先原則，是要求司法機關(guān)尊重行政意志的原則。行政主體負舉證責(zé)任原則，實際上是行政主體證實所假設(shè)的合法性真正存在的原則。第二，公定力要求行政救濟權(quán)只能由法定的國家機關(guān)來行使。行政行為的先定力是受公定力保護的，因而相對人和一般的社會組織都不能解除行政行為的確定力、拘束力和執(zhí)行力，而只能由法定的國家機關(guān)來解除?？傊?，行政行為的公定力不僅在行政法學(xué)，甚至在整個法學(xué)上都是一個重要的理論范疇，支持或支配著一系列重要的法律規(guī)則。

參考文獻：

[1]邴玉階，孫方亮.論行政行為的公定力[J].《學(xué)術(shù)交流》，2003年5期.endprint