欠發(fā)達地區(qū)社會工作本土化發(fā)展的社會基礎探析
——基于汕頭市的調研

李炯標

（韓山師范學院政法學院，廣東 潮州 521041）

一、引 言

社會工作的本土化是指產(chǎn)生于國外或其他地區(qū)的社會工作進入某一國家或地區(qū)主動發(fā)生變化以適應地方的過程。[1]社會工作的本土化不僅是一個地理學的概念，更是有關本土內在社會結構的內涵和要求。因此，推動社會工作的本土化，無論在理論價值的建構和實踐模式的探索，都必須更加注重地方社會“本土性”的社會基礎和場域特征。中國在發(fā)展自己的社會工作專業(yè)及服務過程中，必須制定一套自己的發(fā)展方案，以適應其獨特的社會背景、特有的需求、政治形態(tài)、文化傾向和社會組織現(xiàn)狀。[2]目前，關于地方社會工作本土實踐的探索和研究，先后形成“上海模式”“廣州模式”“深圳模式”等適合城市或農(nóng)村社會工作的發(fā)展經(jīng)驗或模式。當然，此類地區(qū)社會工作的開展，或為政府行為主導發(fā)動，或是社會民間自主推動，或是政府與社會合作聯(lián)動，但不管哪種發(fā)展模式，當然也是由當?shù)厣鐣A的特質所限制或決定的。它們之所以在地實施和推動，主要是立足于當?shù)厣鐣l(fā)展的具體需求和可用資源，從社會基礎獲得對社會工作的承認、支持和推動，探索符合本土發(fā)展的社會工作實踐模式。

十年來，廣東省社會工作的發(fā)展主要集中在珠三角地區(qū)等社會經(jīng)濟發(fā)達地市，粵東西北地區(qū)社會工作比較落后，存在缺乏人才、缺乏資金、缺乏項目、缺乏發(fā)展路徑等諸多困境。因此，本文以廣東省社會工作發(fā)展相對落后的汕頭市為例，全面分析汕頭市社會工作發(fā)展的經(jīng)濟、文化、社會和政治等社會基礎，對探索廣東欠發(fā)達地區(qū)社會工作發(fā)展模式和路徑，為廣東推動“雙百計劃”①“雙百計劃”由廣東省民政廳主辦，計劃從2017年起在粵東西北地區(qū)和惠州市、肇慶市、江門市臺山、開平、恩平等地建設200個鎮(zhèn)（街）社工服務站，開發(fā)1000個專業(yè)社會工作崗位，孵化200個志愿服務組織，培育10000名志愿者。的有效實施提供借鑒意義。本文所指的“社會”，是一個“大社會”的范疇，具體包括當?shù)卣?、?jīng)濟、文化和社會等方面的內容。

二、汕頭社會工作的發(fā)展概況

近些年，汕頭立足地方特點，發(fā)揮本土優(yōu)勢，從社會工作行政體制改革、政策法規(guī)制度建立、專業(yè)人才隊伍建設、社工機構培育發(fā)展、專業(yè)督導外引內培、社工項目實施管理等領域大力推進汕頭社會工作的發(fā)展，努力探索適合汕頭本土情況的社會工作專業(yè)化和本土化。自2014年下半年開始，緣于課題研究和實務開展的需要，筆者有意識地采用質性研究方法，具體包括深度訪談、參與式觀察和評估等方式，多次對汕頭的社工機構、社會服務站進行實地調研，也多次對汕頭市民政局社工科、汕頭市社會工作者協(xié)會等機構部門的負責人進行深度訪談，并先后幾次全程參與汕頭市社會工作服務項目的評估工作。在此過程中，筆者更加深入了解了汕頭市社會工作發(fā)展的政策制度設計、人才隊伍建設、服務項目實施、服務成效狀況等客觀事實?；陂L期的調研積累和反思總結，最終形成了本文撰寫的前期基礎和對研究成果。

（一）社會工作在“增量”上有所發(fā)展

1.創(chuàng)新機制體制，推動制度設計。2012年7月，汕頭市與國家民政部、廣東省民政廳簽訂了民政工作改革創(chuàng)新綜合觀察點協(xié)議，成為民政部首個設立的地級市觀察點。在社會工作政策法規(guī)上，積極運用特區(qū)立法權，相繼出臺了《汕頭經(jīng)濟特區(qū)社會工作者條例》《汕頭市社會工作者星級評定試行辦法》和《關于社會工作者繼續(xù)教育的實施辦法》等支撐性和基礎性的文件，并先后制定《關于建立鎮(zhèn)（街道）社會工作服務常態(tài)化運作機制的通知》和《關于推進社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才“三社聯(lián)動”的實施意見》等專項類、操作性的制度文件，以制度先行、理念先立來做好汕頭社會工作發(fā)展的頂層設計。

2.社會工作機構和專業(yè)人才隊伍獲得較大發(fā)展。汕頭市近些年通過轉化延伸、聯(lián)合舉辦、外部引入等多元方式，培育發(fā)展民辦社工服務機構21家，并成立了汕頭市社會工作者協(xié)會。同時，積極探索本土化發(fā)展模式，于2013年設立鎮(zhèn)（街）社會工作站11個，并于2016年廣東省“雙百鎮(zhèn)（街）社會工作服務站”建設運營示范項目中成功申報省“雙百鎮(zhèn)（街）社會工作服務站”16個。在專業(yè)人才隊伍建設上，通過行政指令等方式，積極號召、大力鼓勵鎮(zhèn)街、居委會等基層工作人員報考社會工作職業(yè)資格考試。截至2016年，汕頭市考取社會工作者職業(yè)水平證書的人數(shù)已達到887人（中級211人，初級676人）。[3]同時，不斷加大培養(yǎng)社會工作專業(yè)人才的力度，汕頭市民政局自主舉辦了15期培訓班，聯(lián)合汕頭大學、廣東省社工師聯(lián)合會、汕頭市社工委等單位先后舉辦了6期培訓班，總培訓人員超過2000人次。①根據(jù)汕頭市民政局有關文件和資料總結整理而成。

3.實施社會工作項目化的帶動策略。近些年，汕頭市社工委和民政局在福彩公益金的資助下，通過崗位購買、項目資助等形式，推動超過40項社會工作項目的實施。另一方面，探索“外進內培”的社工督導計劃，于2015年8月，汕頭市社會工作者協(xié)會與廣州市恒福社會工作服務社正式簽訂了督導項目合作協(xié)議，借以引進和學習先進地區(qū)外部優(yōu)秀督導資源，提升社工開展服務的水平，并逐步培養(yǎng)本土督導。

（二）社會工作在“提質”上有待強化

雖然，汕頭社會工作發(fā)展在潮汕地區(qū)處于領先地位，但在整個廣東的社會工作發(fā)展格局中仍比較滯后，與珠三角城市相差更大，也落后于其他同類城市。從宏觀上講，汕頭社會工作行政體制處于初步建設階段，操作性、運作性、具體性的法律法規(guī)比較欠缺，各政府有關部門聯(lián)合推動社會工作發(fā)展的格局尚未形成，政府資助或購買社會工作專業(yè)服務的力度仍需進一步加強和完善。從中觀分析，社會工作專業(yè)力量總體“存量”不大，一線社會工作者人數(shù)甚少，社會工作機構量少力弱，面臨著轉型不到位、人才匱乏等內部治理的困境。據(jù)筆者調查，同樣是經(jīng)濟特區(qū)的珠海，現(xiàn)有社工機構將近90家，持證社工約1800人。同為僑鄉(xiāng)的江門，目前已登記注冊111家社會工作服務機構，擁有持證社工逾3000人。根據(jù)筆者參加汕頭社會工作項目評估的過程來看，汕頭現(xiàn)有社會工作站發(fā)展同樣面臨著專業(yè)服務的持續(xù)深化和精準發(fā)展等問題。從社會影響力看，民眾對專業(yè)社會工作的社會認知度不高，支持力不強，社會工作者對專業(yè)的自我承認和社會大眾對社會工作的認知程度都比較低，社工組織撬動本土社會資本和民間資源的途徑缺乏、方式單一、成效有限。

三、汕頭社會工作發(fā)展的社會基礎

事實上，汕頭社會工作的發(fā)展狀況或發(fā)展模式，往往是受制于汕頭內在經(jīng)濟政治和社會文化的發(fā)展水平，取決于其本土宏觀社會基礎?？偨Y和提煉各方面的具體內容和特點，對于研判社會工作的發(fā)展場域和環(huán)境，制定社會工作發(fā)展的制度和策略，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）經(jīng)濟基礎：薄弱的政府財政和豐厚的民間財富

經(jīng)濟基礎是開展社會工作所需要和利用的物質性資源條件，主要是政府經(jīng)濟財產(chǎn)、各種收入及各種經(jīng)濟利益所組成的總和，是社會工作運行的經(jīng)濟資源和物質性力量。社會工作總體上是國家福利制度中的重要內容，也是地方政府在現(xiàn)代治理中社會服務職能的應有之義。特別是在當前推動政府職能轉變，促進政府向社會組織購買公共服務的發(fā)展趨勢下，政府財政支撐成為一個重要的前提和基礎。長期以來，汕頭地方財政一般預算收入占GDP的比重未超7%，是典型的“吃飯財政”，正如政府工作報告所講的，“政府財力薄弱，教育、醫(yī)療、住房、社會保障等民生事業(yè)欠賬多，與人民群眾的需求差距仍然很大，影響社會和諧穩(wěn)定的因素還很多?！盵4]即使將政府保障和改善民生作為公共財政優(yōu)先方向，優(yōu)化支出結構，但地方政府汲取資源能力和提供社會公共服務能力的低下，導致政府運作資源匱乏，特別是在以“政府購買公共服務”為社會工作發(fā)展主導模式下，政府財力的有限難以保證政府購買服務的有效性和可持續(xù)性。截至2016年底，廣東全省持證社工近6萬人，社會工作服務機構達1254家，社會工作投入總金額超過60多億元，指標都居全國第一。但2016年底，粵東西北地區(qū)社會工作專業(yè)崗位數(shù)1104個，僅占全省7%，年度資金投入2330萬元，不足全省2%。[5]當前，由于政府財力有限，汕頭市政府對本地社會工作的投入依舊是零星的、局部的、有限的。據(jù)筆者調查，汕頭市政府2016年投入80萬元資助了14個項目，2017年投入125萬元資助了15個社會工作專業(yè)服務項目，每個項目只有幾萬元的資助額度，項目經(jīng)費開展的不足和有限極大地限制了服務的有效性、積極性和長期性。

但與此同時，汕頭民營經(jīng)濟發(fā)展活躍，民間資本豐厚，僑資僑力豐富，民營經(jīng)濟增加值占經(jīng)濟總量比重約七成。2012年，汕頭登上創(chuàng)新企業(yè)和民間資本活躍度競爭力排行榜前十強。以汕頭潮陽區(qū)為例，2012年通過“反哺工程”，共募集到鄉(xiāng)賢認捐資金21.17億元，認捐項目306個，目前已建成項目172個，約占項目總數(shù)的60%，惠及潮陽區(qū)175萬群眾，而2012年該區(qū)級公共財政預算收入只有13億元。[6]2017年第一季度，汕頭上市公司共31家，位列全省第三名。目前，汕頭市民營經(jīng)濟增加值占GDP比重達到70.5%，高于全省17.1個百分點，民營經(jīng)濟單位總數(shù)占全市98.3%。[7]

（二）政治資源：良好的特區(qū)政治優(yōu)勢力和較弱的行政執(zhí)行力

政治資源是政府保障社會工作運行的政治性資源，是地方政府在整個國家行政體制中的位置以及從中獲取各種政治性權力和經(jīng)濟性政策資源的資格和條件。在以政府主導型的社會工作發(fā)展模式中，政府的政治資源在很大程度上決定了社會工作發(fā)展的方向和效果。汕頭作為全國最早的四個經(jīng)濟特區(qū)之一，在國家的政治戰(zhàn)略和行政改革中具有重大的政治意義和地位，可以通過發(fā)揮國家賦予的試驗權和立法權兩大“法寶”，憑借特區(qū)立法，率先出臺、全面修訂和完善相關社會工作等法律規(guī)章，積極探索富有特色、行之有效的社會管理和社會工作改革創(chuàng)新之路，為推進社會工作的試點試驗提供政策法律支撐和制度保障。同時，可以借助建設國家民政工作改革創(chuàng)新綜合觀察點等重大契機，積極探索社會工作體制機制創(chuàng)新，這些都是汕頭經(jīng)濟特區(qū)加快社會工作發(fā)展寶貴的政治優(yōu)勢和行政資源。

但另一方面，汕頭政治上的優(yōu)勢有時難以轉化為有效的公信力和執(zhí)行力。近些年，汕頭先后出臺了有關社會管理和社會工作的規(guī)章制度和措施方案，但往往規(guī)劃多落實少，決策力強執(zhí)行力弱。這與政府行政體制不合理、政策的不科學和條件的不成熟等因素有關，但更多還是由于“人情行政”的藩籬存在，潮人一向奉行“人情至上”的行為邏輯和慣習。在潮汕這個熟人社會，每一個人都在潛移默化中學會了人情至上的生活態(tài)度。在人情至上的文化觀下，潮汕的城市，哪怕是像汕頭這樣建立在工商經(jīng)濟基礎之上的大城市，至今也仍是一個人情關系社會，社會行事規(guī)則大多依靠人情，而非契約。[8]人情的彈性和感性，人情的無原則和潛規(guī)則，導致法律規(guī)章難以執(zhí)行和體現(xiàn)實效，這本質即為對政府法律規(guī)章、政府政策的規(guī)避、扭曲，對政府權威的挑戰(zhàn)甚至對抗。

（三）文化結構：豐富的傳統(tǒng)文化資源和弱小的現(xiàn)代文明

文化結構是由本土人群的生活習俗、歷史傳統(tǒng)、價值理念、行為模式等方面的因素構成的不同文化類型的關系模式和功能作用的總和。社會工作是一項具有高度文化敏感性的職業(yè)，它為當時當?shù)孛癖娞峁┓?，必然受到當時當?shù)厣鐣幕⒅贫纫约懊癖娝枷胗^念、行為方式等因素的影響。[9]社會工作是在“文化地”工作，只有置于一定文化情景和結構中，社會工作才能避免“水土不服”，彰顯生命力。特別是一個地方文化的價值觀念、風俗習慣會直接影響到社會工作的發(fā)展，或促進或抑制，內化在社會工作者的服務理念、價值認知和行為模式中，影響其服務過程中的行為特征和情感態(tài)度；而服務對象的求助方式和社會支持網(wǎng)絡，同樣也受制于地方文化觀念的影響。社會工作是以價值為本的專業(yè)，社會工作價值觀不僅對社會工作的干預技巧和策略、服務機構的項目和宗旨以及社工的工作手法和服務態(tài)度等進行了相關界定，而且為社工實踐提供方向和指導。[10]汕頭是具有潮汕文化的原生態(tài)底蘊并兼具現(xiàn)代文化因素的城市，準確地講，應該是潮汕文化的傳統(tǒng)性和保守性有余而現(xiàn)代性不足的城市。汕頭本土保留了潮劇、潮汕功夫茶、潮汕話等豐富的物質和非物質文化遺產(chǎn)，但社會觀念上相對傳統(tǒng)保守，重男輕女、多子多福、養(yǎng)兒防老、入土為安、供奉祖先、敬謝神明等傳統(tǒng)觀念根深蒂固，鄉(xiāng)土情結和家族意識較濃。我們的社會組織總是難以跳出“內溢性”的局限，只注重發(fā)揮內部溝通和內部維權功能，很少圍繞“社會觀念”“社會風尚”等大是大非的主題開展工作。我們的市民少了一層在社會公共生活中潛移默化地吸收新觀念、新風尚的機會。[11]但現(xiàn)代社會工作是整體社會在城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化轉型發(fā)展中的一個產(chǎn)物，是在現(xiàn)代公民意識得以增強、慈善公益價值得到廣傳的社會氛圍下發(fā)展起來的，其強調對法治的推崇，強調尊重和肯定個人與群體之間的差異；注重個性化服務的理念，信仰科學、民主、自由、平等、博愛等價值理念。相對保守的地方文化結構使得汕頭民眾整體文化觀念上難以接受社會工作的新理念、新做法和新模式，影響民眾對社會工作的認知、接納和推崇，影響了專業(yè)社會工作價值理念的傳播和形塑。

（四）社會資本：“熟人”的關系和“陌生”的社會

社會工作是一種福利性和公益性服務，它的正常運轉需要整合社會資源，協(xié)調社會關系，而社會資本就具有這種功能?？梢哉f，社會工作就是社會資本的社會支持功能的具體展示。[12]社會資本主要是由共同體、群內或群外公民之間的信任、互惠和合作有關的一系列態(tài)度和價值觀構成的；社會資本作為蘊涵于社會結構中的關系網(wǎng)絡，其基本的價值觀也是強調人與人、組織與組織之間的合作和信任，從而發(fā)揮其在國家與社會、政府與社會組織、個體與個體之間的關系紐帶和價值基礎的作用。在汕頭，特別是在農(nóng)村地區(qū)，具有很強的社會資本，同姓同族聚居，共同祭拜相同的祖先，供奉共同的神明，體現(xiàn)了很強的地緣性、血緣性和內聚性，由此形成了豐厚的社區(qū)或村落的社會資本。在這樣的熟人社會網(wǎng)絡中，容易構成具有家庭家族宗族和地緣血緣鄉(xiāng)緣特質的社會互助或求助網(wǎng)絡體系，這雖有利于在小集體或團隊中開展互助互救、互惠互利，但這樣的社會資本往往是私人和熟人之間的互助，更多地是建立于“自己人”身份關系界限上，是狹隘的地域主義和“差序格局”，一旦跨過了“自己人”的界限，外面的社會是“陌生”和“不關己”的。所以，這樣的社會造成潮汕人往往只有“家”的觀念，而國家和社會的公共意識比較微弱，難以為社會工作的宣傳普及、行動實施創(chuàng)造良好的關系基礎和信任資源，也限制了社會工作資源網(wǎng)絡的延伸和求助渠道的拓展。因此，汕頭本土的社會資本結構往往會造成當?shù)厝艘环N消極的助人模式，人們的求助行為是謹慎的，也是比較消極的，“萬事不求人”和不背人情債是一般人生活的基本信條。[13]這一定程度上影響了對于專業(yè)社會工作助人理念、助人方法和方式的重視，也讓社會工作喪失了發(fā)揮功能作用的社會機會，社會工作的價值和意義難以取得民眾的承認。

四、推動欠發(fā)達地區(qū)本土社會工作的發(fā)展思路

社會工作是建立在獨特的社會環(huán)境基礎上的理論探索和實務行動。本土化是社會工作的本質屬性，是一個國家、一個地區(qū)建構社會工作制度、發(fā)展社會工作事業(yè)的必由之路。[14]社會工作的本土化，是一個以專業(yè)化為參照，以“本土”為社會基礎，以彰顯“土生性”為結果的過程。所以，加快推動欠發(fā)達地區(qū)社會工作的持續(xù)發(fā)展，必須建立在對其本土社會基礎的經(jīng)濟、政治、社會、文化的客觀、系統(tǒng)的態(tài)勢分析之上。社會工作的承認之路實際上是一個社會性承認的過程，是社會工作群體與政府圍繞承認而開展活動和互動、促進共識形成、使社會工作落地和制度化的過程。

（一）增強政府公共財政的供給能力

欠發(fā)達地區(qū)地方政府必須大力發(fā)展經(jīng)濟，增強政府公共財政和汲取資源的能力，從而強化社會工作發(fā)展的經(jīng)濟基礎。特別是在“弱政府，強民間”的經(jīng)濟資本結構中，推動本土社會工作的長足發(fā)展，要善于撬動社會資源，發(fā)揮民間資本，巧借民智民力和僑資僑力，鼓勵社會力量興辦社會工作服務機構，引導民間資本通過項目資助、捐贈、比例購買、公益創(chuàng)投等形式推動社會工作服務項目、社會工作服務崗位的實施，甚至嘗試推動本土社會企業(yè)的萌發(fā)。例如汕頭市可在華僑經(jīng)濟文化實驗區(qū)的國家級大平臺的基礎上，運用“潮創(chuàng)客”等社團紐帶，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維模式和實踐形式，積極夯實社會工作的經(jīng)濟基礎。

（二）提升行政的公信力和執(zhí)行力

地方政府必須具有公信力，提升政策和制度的執(zhí)行力。樹立國家制度規(guī)章、法律規(guī)則執(zhí)行的嚴肅性和權威性，強化過程執(zhí)行監(jiān)督和結果管控，減少人情運作的空間和可能，正確處理好情、理、法的關系。特別是在社會組織的評級、項目的招標等涉及到經(jīng)濟利益的問題要做到公開、公平、公正，做到陽光行政、法治行政和服務行政，引領社會工作走上快速健康的軌道，為社會工作的發(fā)展營造平等公正、競爭有序的社會行政環(huán)境。

（三）提煉本土社會工作的文化根基

在欠發(fā)達地區(qū)，在繼承和弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的同時，要大力倡導和發(fā)展現(xiàn)代文明，改善文化結構，夯實社會工作的精神文化。汕頭市應該更好地發(fā)揚“海納百川，有容乃大”的汕頭精神，一方面，不斷革新傳統(tǒng)落后的思想觀念；另一方面更要積極發(fā)揮汕頭本土優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化資源優(yōu)勢。潮汕文化中具有弘揚慈善精神的文化因子，潮人一直具有樂善好施的優(yōu)秀品質和慈善傳統(tǒng)，本土社會活躍著從事慈善事業(yè)的民間組織、義工組織，也大量存在著脫胎于潮汕本土歷史的一些傳統(tǒng)型的社會組織，如遍布農(nóng)村地區(qū)的老年人協(xié)會、福利會等本土慈善公益組織。因此，要選好素材，注重挖掘汕頭本土性的慈善文化品牌；選好載體，強化對現(xiàn)代社會工作價值的教育和傳播。依托和融合本土慈善文化，通過舉辦本土慈善公益展和社工文化節(jié)等活動，打造一批具有汕頭本土特色的慈善組織和社工組織品牌，引領民眾觀念的轉變，增強民眾對社工的認知、認同、支持，為現(xiàn)代社會工作在汕頭的“落地結果”孕育良好的“文化土壤”。

（四）提升社會資本的廣度和深度

首先，在欠發(fā)地地區(qū)，必須改善鄉(xiāng)村性社會資本，延伸現(xiàn)代社會資本的廣度和深度。在社會關系觀念上，必須突破“自己人”的傳統(tǒng)界線，超越血緣和地緣關系，拓展參與公共領域的渠道，培育參與社會服務和社會治理的公共精神和公共責任，培養(yǎng)社會工作服務、平等、接納、尊重、自主等價值理念；其次，延伸熟人之間的互助鏈條，拓展互助的社會資源和渠道；在挖掘傳統(tǒng)的熟人互助模式和資源網(wǎng)絡的基礎上，建立具有汕頭本土社會工作特色的救助、互助社會關系網(wǎng)絡和機制，逐步探索形成傳統(tǒng)“熟人關系”和現(xiàn)代“專業(yè)關系”融合的人文主義模式優(yōu)勢，做到有人情味又具理性化，有本土性色彩又具專業(yè)化特征，努力造就有情有理、依法依規(guī)的現(xiàn)代社會資本。

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