福建綜合治水試驗(yàn)的實(shí)踐與啟示

游祖勇，蘭偉龍，嚴(yán)向東，陳久新

（福建省水利廳，350001，福州）

生態(tài)文明，試驗(yàn)先行。遵循習(xí)近平總書記關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，按照國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案的總體部署，圍繞全面推行河長制湖長制的總體要求，著眼全縣域、全流域整體協(xié)調(diào)發(fā)展，2017年福建確定2批8個縣開展綜合治水試驗(yàn)，探索創(chuàng)新治水體制機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全系統(tǒng)治理，經(jīng)過實(shí)踐嘗試，取得初步成效，一些治水模式正在全省發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。

一、綜合治水試驗(yàn)的實(shí)踐嘗試

綜合治水試驗(yàn)，是一項(xiàng)從水利建設(shè)到管理的全方位系統(tǒng)治理工程，也是新時代水利改革發(fā)展的創(chuàng)新舉措。福建為推進(jìn)此項(xiàng)工作，采取了一系列措施。

1.明確定位，頂層設(shè)計(jì)

圍繞水生態(tài)文明建設(shè)，研究制定綜合治水試驗(yàn)縣建設(shè)實(shí)施意見，從總體要求、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施等方面作了總體安排設(shè)計(jì)。在目標(biāo)要求上，按照“一年有成果、兩年出成效、三年創(chuàng)典型”的要求，經(jīng)過三年的努力，基本實(shí)現(xiàn)“水系暢通、水體清潔、水質(zhì)優(yōu)良、水景美麗、供水保障、防洪安全、機(jī)制靈活、管養(yǎng)到位”。在重點(diǎn)任務(wù)上，創(chuàng)新治水體制機(jī)制，要求試驗(yàn)縣實(shí)現(xiàn)“六新”，即先行創(chuàng)建河長治水新格局、打造生態(tài)水系治理新樣板、搭建生態(tài)綜合執(zhí)法新平臺、闖出水資源資產(chǎn)化新路子、實(shí)踐水利多元化投融資新模式、建立健全建管并重新機(jī)制，為全省綜合治水提供可復(fù)制、可推廣的模式經(jīng)驗(yàn)。

2.正向激勵，競爭立項(xiàng)

2017年1月和11月，采取“正向激勵、競爭立項(xiàng)”的做法，經(jīng)設(shè)區(qū)市推薦，由參加競爭立項(xiàng)的相關(guān)縣 （市、區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)作項(xiàng)目推薦和立項(xiàng)說明，經(jīng)評估小組評估審定，選擇治水任務(wù)重、前期工作基礎(chǔ)扎實(shí)、近年在治水體制機(jī)制以及工程建設(shè)等方面取得一定成效、資金使用效益較好的永春縣、沙縣、漳平市、荔城區(qū)為首批，福清市、福安市、建寧縣、建陽區(qū)為第二批全省綜合治水試驗(yàn)縣。

3.先行先試，改革創(chuàng)新

首先根據(jù)“六有”條件，即地方政府有干勁、綜合治水有需求、水利建設(shè)有基礎(chǔ)、改革創(chuàng)新有特色、河長管水有力度、資金投入有顯效，由各設(shè)區(qū)市篩選1～2個預(yù)備試驗(yàn)縣；然后由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場推介，省水利廳組建評估小組擇優(yōu)審定，一定三年，滾動實(shí)施。各試驗(yàn)縣編制綜合治水三年總體規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，規(guī)劃內(nèi)容既要有重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目清單，又要有體制改革機(jī)制創(chuàng)新清單；既要有資金配套等政策措施，又要有組織實(shí)施的力量保障。經(jīng)福建省水利廳專家組審查后，由各試驗(yàn)縣政府印發(fā)實(shí)施。

4.以獎代補(bǔ)，滾動實(shí)施

從2017年起統(tǒng)籌省級以上財(cái)政作為試點(diǎn)縣專項(xiàng)補(bǔ)助資金。資金安排原則上按原資金管理辦法，根據(jù)不同類型項(xiàng)目補(bǔ)助比例執(zhí)行。資金撥付采取分批下達(dá)、先建后補(bǔ)方式。2017—2018年，統(tǒng)籌整合省級以上財(cái)政專項(xiàng)資金7.8億元，以獎代補(bǔ)，集中投放到綜合治水試驗(yàn)縣。

綜合治水試驗(yàn)開展以來，得到各級黨委、政府的高度重視，受到政府相關(guān)部門和社會各界的廣泛關(guān)注。各試驗(yàn)縣黨委、政府及時成立了發(fā)改、財(cái)政、住建、國土、水利等多部門組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)人員集中辦公，明確職責(zé)分工，多次召開會議并下發(fā)一系列文件安排部署工作，圍繞綜合試驗(yàn)、系統(tǒng)治水、全域拓展、改革創(chuàng)新的工作思路，體現(xiàn)了大水利生態(tài)理念、全方位綜合治水、各系統(tǒng)全面發(fā)力，主要領(lǐng)導(dǎo)多次深入現(xiàn)場檢查指導(dǎo)并協(xié)調(diào)解決存在的問題和困難，同時整合部門力量、整合項(xiàng)目資金，實(shí)現(xiàn)了治水在體制、機(jī)制、法制上的重大突破，有力推動了綜合治水項(xiàng)目建設(shè)，有的已形成可復(fù)制、可推廣的試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。試?yàn)縣群眾對綜合治水成效普遍感到滿意，參與綜合治水積極性高漲。

二、綜合治水試驗(yàn)初步成效

綜合治水試驗(yàn)實(shí)施兩年來，4個首批試驗(yàn)縣共實(shí)施綜合治水項(xiàng)目125個，整合各類涉水資金31.73億元，現(xiàn)已治理河道長度507.7 km，占需治理河道總長度的33%，預(yù)計(jì)到2019年年底三年試驗(yàn)期滿后，可治理河道長度1 176 km，占需治理河道長度的80%。永春縣河道水清見魚，沙縣河湖水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)，漳平市水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%，荔城區(qū)黑臭水體全部消除。在體制機(jī)制改革創(chuàng)新方面，形成了一批可復(fù)制、可推廣的治水模式與經(jīng)驗(yàn)。

1.河長管河機(jī)制進(jìn)一步完善

永春、沙縣率先啟動“湖（庫）長制”，將?。?）型以上水庫納入管理范疇，強(qiáng)化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對河湖水庫的監(jiān)管責(zé)任。沙縣從“流域河長權(quán)責(zé)、巡查河道要求、問題處置分類、失職問責(zé)追責(zé)”等方面進(jìn)行了研究探索，建立了“縣級流域河長履職圖”“河道反映問題處置聯(lián)動機(jī)制”,提高了河長履職工作效率。

2.河湖治理司法體制初步建成

各試驗(yàn)縣建立了行政執(zhí)法與司法銜接制度，加大水生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法力度，確保水生態(tài)治理依法有序。沙縣率先設(shè)立監(jiān)察委駐河長辦聯(lián)絡(luò)室，8個試驗(yàn)縣都及時設(shè)立當(dāng)?shù)貦z察院駐河長辦檢察聯(lián)絡(luò)室（點(diǎn)）；分別設(shè)置了生態(tài)法庭或在法院設(shè)立生態(tài)資源審判庭，在檢察院設(shè)置生態(tài)資源檢察科，涉河涉水案件有了專門集中辦理的通道，審判更快捷、專業(yè)、有效。永春率先設(shè)立生態(tài)警察中隊(duì)，并與法院、檢察院生態(tài)執(zhí)法力量聯(lián)手發(fā)力，強(qiáng)力打擊破壞流域生態(tài)的行為。漳平、沙縣、建寧、建陽、福安等縣還設(shè)立了“河道警長”，配合河長制為河道保駕護(hù)航。

3.生態(tài)綜合執(zhí)法力量有效整合

各試驗(yàn)縣通過整合、集中生態(tài)執(zhí)法力量，改變了以往分兵作戰(zhàn)、孤軍作戰(zhàn)的方式，避免了顧此失彼、推諉扯皮的現(xiàn)象，提高了綜合治水的強(qiáng)制力與威懾力。沙縣報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)，掛牌成立了縣政府直接領(lǐng)導(dǎo)的“沙縣生態(tài)綜合執(zhí)法局”，組建了由森林公安、國土、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利抽調(diào)的63名通過綜合執(zhí)法證考試的執(zhí)法人員隊(duì)伍，相對集中行使礦山環(huán)境保護(hù)、涉水環(huán)境保護(hù)、水污染防治管理、水土保持管理、水管理、河道管理、流域水環(huán)境保護(hù)管理等7個方面73項(xiàng)行政處罰權(quán)。漳平聯(lián)合水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土交通、城市執(zhí)法局和公、檢、法部門，開展治豬、治砂、治污、治漁“四治”行動。荔城整合轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法力量，組建綜合執(zhí)法隊(duì)，把水政執(zhí)法納入網(wǎng)格化管理。

4.水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新穩(wěn)步推進(jìn)

試驗(yàn)縣以小型水利設(shè)施作價入股、利用權(quán)證抵押貨款等方式，實(shí)現(xiàn)水資源資產(chǎn)化、水資產(chǎn)資本化，調(diào)動農(nóng)民管理好水利工程的積極性。永春為1 049個農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施確權(quán)頒證，明確權(quán)利人及其依法享有的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，規(guī)定了權(quán)利人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的管理、運(yùn)行和維護(hù)義務(wù)，并以小型水利工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押貸款，用于水利設(shè)施建管。沙縣在水利設(shè)施工程較為完善、工程類型齊全、管理基礎(chǔ)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開展水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，將公建類水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交產(chǎn)權(quán)主體，完善產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移管理的程序辦法，并逐步向全縣推廣。

5.投融資渠道多元化拓寬

各試驗(yàn)縣通過多渠道的投融資，廣泛吸引社會資金參與水利建設(shè)，有效緩解了綜合治水需要與資金不足的矛盾。漳平以PPP模式打包開發(fā)建設(shè)高水高排、生態(tài)水系建設(shè)和中小河流治理等9個項(xiàng)目，總投資5.6億元。建陽區(qū)通過EPC模式與省水投集團(tuán)合作建設(shè)水美城市，推動全縣域治水。荔城區(qū)獲得興業(yè)銀行3.5億元授信貸款，啟動南洋水系水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目，估算投資24.4億元。沙縣推進(jìn)水利資產(chǎn)抵押按揭貸款試點(diǎn)工作，融資3.7億元用于水利建設(shè)；計(jì)劃與福建省水投集團(tuán)采取PPP模式合作實(shí)施開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營和管理城鄉(xiāng)供水一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同質(zhì)、同網(wǎng)、同價。永春馬跳水庫及供水工程PPP項(xiàng)目正在實(shí)施中。

6.小型農(nóng)田水利設(shè)施采取社會化專業(yè)化運(yùn)維模式

各試驗(yàn)縣改變以往管護(hù)經(jīng)費(fèi)分散使用、維護(hù)人員不專業(yè)、管理不到位的狀況，整合打包相關(guān)經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一招標(biāo)，聘請專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行專業(yè)化維護(hù)管理，簡化了設(shè)計(jì)、監(jiān)理、驗(yàn)收等繁瑣環(huán)節(jié)，節(jié)約了管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，提高了工作效率和運(yùn)維質(zhì)量。漳平整合省級下達(dá)的維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)及市本級配套資金，每年一次性進(jìn)行捆綁打包招標(biāo)，引入專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行管養(yǎng)。永春購買社會服務(wù)，以岵山鎮(zhèn)、吾峰鎮(zhèn)為試點(diǎn)，將全鎮(zhèn)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)捆綁為一個項(xiàng)目，委托兩個鎮(zhèn)的水利工程維護(hù)中心進(jìn)行專業(yè)化集中管理。荔城公開招標(biāo)購買城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化保潔社會服務(wù)，三年投入3.36億元，集中保潔河道、轉(zhuǎn)運(yùn)垃圾、管理公廁等。沙縣對全縣水利工程明晰所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體、責(zé)任與經(jīng)費(fèi)，做到建、管、用一致，責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一。

7.水電站增效擴(kuò)容助力精準(zhǔn)扶貧先行先試

建寧探索水電項(xiàng)目建設(shè)與貧困村資產(chǎn)性收益掛鉤機(jī)制，在黃埠鄉(xiāng)將產(chǎn)業(yè)扶貧資金等以量化折股分紅方式投入電站增效擴(kuò)容改造工程，收益資金每年優(yōu)先提取10萬元作為教育扶貧資金，并將占股純收益按一定比例分配給貧困村、精準(zhǔn)扶貧戶，將分紅資金的10%作為水利基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)管護(hù)資金；均口鎮(zhèn)嶺腰村以上級增效擴(kuò)容改造補(bǔ)助資金的50%和村集體出資的35萬元作為扶貧專項(xiàng)入股資金，30年內(nèi)按10%～14%的比例提取收益，并將收益的10%作為水利基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)管護(hù)資金。

三、綜合治水試驗(yàn)的思考與啟示

1.政府牽頭、部門聯(lián)動是綜合治水的根本保證

由縣級政府作為責(zé)任主體，牽頭組織發(fā)改、財(cái)政、水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門，統(tǒng)籌整合中央、省級財(cái)政水利專項(xiàng)資金，發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)，集中力量辦大事，克服以往專項(xiàng)資金多頭管理、“碎片化”、低效益的弊端，對涉水涉河項(xiàng)目資金實(shí)行集中財(cái)力，統(tǒng)一發(fā)力、共同實(shí)施才能奏效。

2.整縣推進(jìn)、全域治理是綜合治水的關(guān)鍵所在

堅(jiān)持全域規(guī)劃、分年實(shí)施，從流域分段、分岸、分部門治理到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸的全流域聯(lián)動治理，全方位推進(jìn)治污、治亂、治澇、治電、治砂、治土，全過程推進(jìn)水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、管理、保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)水系綜合治理的目標(biāo)。

3.依法治水、綜合執(zhí)法是綜合治水的重要機(jī)制

水循環(huán)自成系統(tǒng)，治水就要確保系統(tǒng)的每個環(huán)節(jié)都得到治理。從源頭支流到流域區(qū)域，從山體植被到河流水域，從工業(yè)企業(yè)到農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖，從生產(chǎn)用水到生活用水，從河流流量到生態(tài)水質(zhì)，都需要各涉水部門的源頭管控和綜合監(jiān)管，強(qiáng)化依法治水管水，建立各相關(guān)部門共同參與的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法、動態(tài)管理，確保河暢水清。

4.建章立制、社會參與是綜合治水的長效保證

治水要有科學(xué)的制度作保障，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源、水環(huán)境、水安全管理制度；要保障生態(tài)用水，建立科學(xué)的水環(huán)境保護(hù)體系；要注重經(jīng)濟(jì)性制度建設(shè)，讓市場經(jīng)濟(jì)在水資源、水環(huán)境配置中發(fā)揮決定性作用；要加快水污染權(quán)界定的進(jìn)程和生態(tài)產(chǎn)權(quán)界定進(jìn)程，實(shí)施水源保護(hù)補(bǔ)償制度；要加強(qiáng)社會性制度建設(shè)，廣泛發(fā)動全社會參與到治水工作中去，主動參與、主動監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾之間的相互監(jiān)督和相互制衡。

四、結(jié) 語

福建綜合治水把水問題與 “山水林田湖草生命共同體”統(tǒng)籌考慮，將原來水利部門以及分散在各個部門的涉河涉水職能，通過當(dāng)?shù)攸h委政府的綜合協(xié)調(diào)變成全縣域、全流域、全方位、全過程治理，在探尋生態(tài)文明建設(shè)的解決路徑上邁出了新步伐。

圍繞綜合治水總體目標(biāo)，下一步將繼續(xù)實(shí)行一域一水一盤棋，以治水體制機(jī)制改革創(chuàng)新和總結(jié)推廣為重點(diǎn)，推進(jìn)六個方面的改革創(chuàng)新。一是建立河長管河履職盡責(zé)機(jī)制，處理好河長湖長與行政領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，尤其與非分管水利工作領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，明確河長湖長履職的權(quán)與責(zé)。二是建立小水利設(shè)施運(yùn)維引入社會化專業(yè)化管理機(jī)制，改變以往管護(hù)經(jīng)費(fèi)分散使用、維護(hù)人員不專業(yè)、管理不到位的狀況。三是建立中小型水利工程集中建設(shè)管理機(jī)制，由縣級政府統(tǒng)一組建項(xiàng)目法人，對中小型水利工程推行代建制、項(xiàng)目管理總承包、設(shè)計(jì)施工總承包等模式，實(shí)行集中建設(shè)管理，達(dá)到精簡、高效、統(tǒng)一、規(guī)范和專業(yè)化管理。四是建立水利設(shè)施工程建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，依托各縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督站，通過購買第三方服務(wù)，對所有水利建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行抽查，實(shí)現(xiàn)水利工程質(zhì)量抽檢全覆蓋。五是推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化試點(diǎn)，將供水管網(wǎng)由城市延伸、覆蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立起一體化的城鄉(xiāng)供水網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)供水，達(dá)到城鄉(xiāng)居民同質(zhì)、同網(wǎng)、同價。六是建立河道社會化運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，整合市容、道路、河道、垃圾處理等保潔資金，建立保潔基金，統(tǒng)一招標(biāo)，聘請專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行保潔。 ■