山東省鄒城市推行農(nóng)業(yè)水價綜合改革實踐與經(jīng)驗

曹斌挺 王金平 王鷹翔

推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革是水利改革發(fā)展的重要內(nèi)容，也是完善資源性產(chǎn)品價格形成機制的重要組成部分。積極開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，對于促進農(nóng)業(yè)節(jié)水、提高農(nóng)業(yè)用水效率、加強工程管護、優(yōu)化水資源配置、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用等方面具有重要的現(xiàn)實意義。筆者結(jié)合工作調(diào)研，對山東省鄒城市農(nóng)業(yè)水價綜合改革經(jīng)驗進行總結(jié)，以期為淮河流域農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作提供參考。

一、基本情況

鄒城市位于山東省南部，屬淮河流域南四湖水系，轄區(qū)面積1616km2，其中耕地面積94.07萬畝，灌溉面積65萬畝，有效灌溉面積57萬畝；轄區(qū)內(nèi)主要以小麥、玉米種植為主，部分經(jīng)果林，少量花生、土豆等；至2016年底共建成各類水利工程2萬余處，其中大型水庫1座，?。?）型水庫20座，?。?）型水庫97座，塘壩942座，總庫容2億m3；大小河流111條，田間主要排水溝渠260km；累計建成規(guī)模機電井9417眼，固定排灌站50處；全市用水總量為29460.6萬m3，農(nóng)田灌溉用水量為15897.6萬m3，占用水總量的54%。

二、主要經(jīng)驗做法

1.明確農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，建立水權(quán)交易制度

鄒城市根據(jù)《山東省主要農(nóng)作物灌溉定額》（DB37/T1640.1-2015），結(jié)合當?shù)刈匀粭l件、水資源狀況和現(xiàn)狀用水水平，制定公布了全市農(nóng)業(yè)灌溉用水定額指標，明確了小麥、玉米、花生、地瓜、土豆、蔬菜、果樹等不同作物每畝灌溉用水定額和灌溉次數(shù)，并將2017年度農(nóng)業(yè)灌溉用水指標分解下達至各鎮(zhèn)（街道），以管護組織為單元明晰農(nóng)業(yè)灌溉初始水權(quán)并發(fā)放《農(nóng)業(yè)水權(quán)使用證》，管護組織再將用水計劃分配到每戶，并發(fā)放《農(nóng)業(yè)灌溉用水管理手冊》，用于記錄每次灌溉用水量、結(jié)余量等。

鄒城市依托齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建立了水權(quán)交易制度和平臺，將水權(quán)流轉(zhuǎn)交易與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易等一同納入《鄒城市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》進行統(tǒng)一管理，明確了水權(quán)流轉(zhuǎn)交易的信息發(fā)布、流程和所需材料，鼓勵項目區(qū)管護組織在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的前提下，允許農(nóng)業(yè)灌溉用水權(quán)轉(zhuǎn)讓，并獲得收益；同時推行節(jié)余水量跨區(qū)跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓，以提高用水效率。

2.合理制定水價，推行超定額累進加價制度

農(nóng)業(yè)灌溉供水成本主要包括固定資產(chǎn)折舊費、工程維護費、人員經(jīng)費、動力費、原水費等。鄒城市推行在政府指導(dǎo)價格基礎(chǔ)上，由管護組織與農(nóng)戶協(xié)商定價。具體操作模式為由村兩委按照政府物價部門確定的指導(dǎo)價，召集黨員和群眾代表商定不低于工程運行維護成本的水價（包括供水成本、工程維護費、運行管理費三部分），經(jīng)公示無疑義后執(zhí)行。同時，鄒城市鼓勵灌區(qū)管護組織加強節(jié)水及工程管理，以加大水價的激勵和約束作用，賦予其超定額累進加價收費權(quán)力，對用水戶可以超定額加價110%～130%收費，多收的水費用于節(jié)水獎勵或用于工程維護。

鄒城市在全市5個鎮(zhèn)選擇7個不同類型灌區(qū)典型農(nóng)田水利灌溉工程點，委托有資質(zhì)的會計事務(wù)所按照國家發(fā)展改革委、水利部《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》和《山東省水利工程供水價格管理實施辦法》《山東省政府制定價格成本監(jiān)審固定資產(chǎn)折舊技術(shù)規(guī)范》等有關(guān)要求，依據(jù)2014～2016年各灌區(qū)供水生產(chǎn)成本（包括直接工資、直接材料、其他直接支出、固定資產(chǎn)折舊、修理費、水資源費、水質(zhì)檢測費、其他制造費用等）和期間費用（包括營業(yè)費用、管理費用、財務(wù)費用等），統(tǒng)籌核算各灌區(qū)分年度供水完全成本水價和供水維修成本水價，報市物價局作為核算全市農(nóng)田水利灌溉用水指導(dǎo)價參考依據(jù)。

3.明晰工程產(chǎn)權(quán)，落實維修管護經(jīng)費

鄒城市先后實施完成了基層水利服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰了農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，按照產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)合理分配的原則，將使用權(quán)移交給鎮(zhèn)、村農(nóng)民用水協(xié)會或經(jīng)營主體；研究制訂了《鄒城市小農(nóng)水設(shè)施維修管護實施細則（試行）》《鄒城市財政資金購買小型農(nóng)田水利設(shè)施維護公共服務(wù)的辦法》《鄒城市小型農(nóng)田水利設(shè)施管護考核辦法（試行）》等文件，建立了“工程產(chǎn)權(quán)所有者籌集為主，政府績效考核進行獎補為輔”的落實工程維修管護經(jīng)費的長效機制及獎懲辦法，財政每年列支200萬元，用于農(nóng)田水利設(shè)施的維護，每年列支10萬元，用于管護主體的考核、獎勵。出臺《鄒城市關(guān)于鼓勵和支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》，鼓勵工商或民政注冊的合作社、協(xié)會參與農(nóng)田水利工程管理，對新注冊成立的農(nóng)民用水合作組織，運行滿一年考核合格的，給予2000元啟動資金補助，并納入考核對象，根據(jù)考核等級分別給予5元/畝、2元/畝的獎勵；對考核優(yōu)秀的，列為重點扶持對象，優(yōu)先安排水利工程建設(shè)及維修項目；對連續(xù)2年考核不合格的，不再納入考核對象，不享受財政資金扶持政策，直至依合同取消管護資格或依法吊銷證書。

4.完善供水計量設(shè)施，建設(shè)信息化平臺

鄒城市根據(jù)項目區(qū)灌溉特點，推行不同計量方式，機井灌區(qū)推行射頻卡控制方式，水庫自流灌區(qū)及泵站灌區(qū)推行總水表+分水表+移動水表的方式，有條件的地方在建設(shè)時推行水表式給水栓，目前，已安裝遠傳超聲波流量計61套，移動水表100套，更新改造射頻器35臺。同時，將完善供水計量設(shè)施作為項目建設(shè)、督導(dǎo)檢查和考核驗收的依據(jù)。

鄒城市開發(fā)建設(shè)了農(nóng)業(yè)水價綜合改革信息管理信息平臺，實現(xiàn)水權(quán)管理、水價管理、設(shè)備監(jiān)控、水量統(tǒng)計等“一張圖”管理。該系統(tǒng)包括地圖顯示、水量統(tǒng)計、水權(quán)管理、水價管理、綜合報表、設(shè)備監(jiān)控、運行維護、基礎(chǔ)信息和系統(tǒng)維護等九個模塊，分為縣、鎮(zhèn)和管護組織三級管理平臺?？h級平臺可以調(diào)看、查詢、統(tǒng)計系統(tǒng)內(nèi)的所有數(shù)據(jù)，包括各級用水戶和用水量，如有超水權(quán)分配用水時，將及時報警；鎮(zhèn)級平臺對本鎮(zhèn)內(nèi)的數(shù)據(jù)進行管理及使用；管護組織平臺對管理范圍內(nèi)的用水戶用水情況進行收集、統(tǒng)計，也可對各支管用水量的收集統(tǒng)計，并可對支管進行啟閉管理。

5.建立精準補貼與節(jié)水獎勵機制

精準補貼方面，鄒城市對2016年前建設(shè)的水價偏低、水費不能滿足運行維修的灌溉工程，通過補貼，利用3年時間讓水價達到運行維護成本水價；2016年后政府投資新建的灌溉工程，實現(xiàn)用水戶終端水價不低于運行維護成本水價，不予以補貼；社會資本投資工程，對執(zhí)行水價低于全成本水價部分予以補貼，每立方米水補貼約0.3元左右。節(jié)水獎勵方面，鼓勵灌區(qū)管護組織推廣節(jié)水措施，根據(jù)灌溉定額核算節(jié)水基數(shù)，對節(jié)水量低于節(jié)水基數(shù)20%（含20%）的，按每立方米0.02元進行獎勵，節(jié)水量高于節(jié)水基數(shù)20%的，按每立方米0.04元進行獎勵。針對完成水價綜合改革任務(wù)、具備按方計費條件的中小型灌區(qū)，鄒城市出臺《鄒城市農(nóng)業(yè)水價綜合改革精準補貼及節(jié)水獎勵辦法》，推進與保障農(nóng)民利益、反映節(jié)水成效、促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、發(fā)揮價格杠桿調(diào)控相匹配的精準補貼與節(jié)水獎勵機制形成。

6.引入社會資本，實現(xiàn)政府、農(nóng)民、社會資本三方共贏

鄒城市于2017年實施了湖水東調(diào)灌區(qū)高效節(jié)水灌溉PPP項目。項目位于石墻、嶧山、唐村、北宿四鎮(zhèn)，灌溉形式為總提水站+干支渠+二級提水泵站+PVC管道+射頻控制器+出水栓，計劃發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積10萬畝。項目估算總投資約19123.29萬元，主要用于敷設(shè)灌溉管道工程、管道附屬建筑物、泵房土建工程、水泵改造工程、田間管道地埋工程、自動化控制系統(tǒng)建設(shè)等，回報機制為使用者付費+政府水價精準補貼，由項目公司負責湖水東調(diào)灌區(qū)高效節(jié)水灌溉項目的管理運營并向公眾提供配套公共服務(wù)獲得經(jīng)營收益，政府補貼全成本水價與用戶終端水價的差價。項目建成后，年節(jié)水約1000萬m3，可通過水權(quán)交易轉(zhuǎn)化為工業(yè)用水，年水權(quán)收益600萬元，實際政府每年財政補貼不足400萬元，帶動了近2億元投資項目，既節(jié)約了水資源，保護了地下水，解決了10萬畝的農(nóng)田灌溉問題，又促進了工業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)了政府、農(nóng)民、社會資本三方共贏。

三、存在的問題

1.政府主體責任還沒有完全落實到位

在推進改革工作中，由于政府主體責任發(fā)揮不夠，導(dǎo)致部門間協(xié)調(diào)機制和分工合作機制還沒有完全建立起來，尚未形成推進改革的有效合力。

2.基層對推進改革的認識還沒有完全到位

部分基層干部對推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的認識還不一致，有的擔心主動推進改革將增加農(nóng)民負擔而存在畏難情緒，有的片面強調(diào)當?shù)嘏涮自O(shè)施不完善、改革時機和條件不成熟。部分群眾對水的商品意識淡薄，沒有把灌溉用水與種子、化肥、農(nóng)藥等作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料同等看待，對農(nóng)業(yè)用水收費不理解、有疑慮，擔心改革后，用水量減少或是用水成本提高。

3.其他部門實施的涉農(nóng)項目區(qū)改革難度較大

鄒城市原計劃農(nóng)業(yè)水價綜合改革按鎮(zhèn)整體推進，但在實際調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，部分其他部門先期投資實施的涉農(nóng)項目區(qū)水源規(guī)劃不合理且建設(shè)標準不一，建后管理松散，水利部門安排新的農(nóng)田水利項目完善項目區(qū)灌溉配套設(shè)施存在困難，導(dǎo)致推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施難度較大。

四、建議

1.落實政府主體責任，搞好改革頂層設(shè)計

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及供水、用水、管水等環(huán)節(jié)，資源、價格、產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，工程、技術(shù)、政策等措施，政府、社會、農(nóng)民等方面，牽扯面廣，政策性強。應(yīng)進一步落實政府主體責任，發(fā)揮政府組織領(lǐng)導(dǎo)作用，圍繞農(nóng)業(yè)水價綜合改革目標和任務(wù)，摸清區(qū)域內(nèi)農(nóng)田灌溉工程現(xiàn)狀和存在問題，結(jié)合各地實際，理清改革工作思路，因地制宜搞好改革頂層設(shè)計，強基礎(chǔ)補短板，細化實化改革任務(wù)，形成發(fā)改（價格）、財政、水利、農(nóng)業(yè)、國土等部門聯(lián)動機制，為扎實有序推進改革提供有力保障。

2.加大政策宣貫力度，營造良好改革氛圍

通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、手機短信等載體，以及制作宣傳標語、發(fā)放宣傳手冊、組織村兩委干部和農(nóng)民代表召開改革政策宣貫會等形式，加大對基層干部群眾改革政策宣傳力度，讓基層干部群眾知曉改革政策，增強節(jié)水意識，積極支持并主動參與到改革中來，形成扎實推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的良好氛圍。

3.發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌整合推進改革

應(yīng)按照國務(wù)院《農(nóng)田水利條例》有關(guān)要求，發(fā)揮農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃委員會和高效節(jié)水灌溉建設(shè)項目領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)調(diào)議事機構(gòu)作用，發(fā)揮縣級農(nóng)田水利規(guī)劃對政府各部門實施的涉農(nóng)項目引領(lǐng)作用，完善各部門實施的項目區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施短板，為扎實推進區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)水價綜合改革創(chuàng)造條件■