南水北調(diào)濟(jì)寧市截蓄導(dǎo)用工程運(yùn)行管理思考

李亞男 張先軍 汪 露

山東省濟(jì)寧市截蓄導(dǎo)用工程是南水北調(diào)東線第一期工程重要組成部分，是確保南水北調(diào)東線水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)到III類水的重要工程之一。任務(wù)是在南水北調(diào)工程調(diào)水期間，首先服從全省保障調(diào)水水質(zhì)的統(tǒng)一調(diào)度，將濟(jì)寧市污水處理廠12萬(wàn)t/d和濟(jì)寧高新區(qū)污水處理廠7萬(wàn)t/d，共計(jì)19萬(wàn)t/d達(dá)標(biāo)排放的中水，最大限度地利用老運(yùn)河、洸府河人工濕地接納中水進(jìn)行聯(lián)合調(diào)度，實(shí)現(xiàn)濟(jì)寧洸府河和老運(yùn)河段在南水北調(diào)干線輸水期間零污染排放，確保南水北調(diào)工程輸水干線水質(zhì)達(dá)到穩(wěn)定。工程于2008年12月底開(kāi)工，2010年底完成主體工程建設(shè)，具備“截、蓄、導(dǎo)、用”功能。2011年12月完成合同工程項(xiàng)目驗(yàn)收及試運(yùn)行工作，滿足工程設(shè)計(jì)要求，具備運(yùn)行條件。

一、工程建設(shè)情況及問(wèn)題的提出

1.工程背景及問(wèn)題提出

南水北調(diào)工程世人矚目，南水北調(diào)東線能否成功更是關(guān)鍵。專家指出：東線調(diào)水成功關(guān)鍵在山東，山東關(guān)鍵在濟(jì)寧。解決好濟(jì)寧的污水問(wèn)題已上升到國(guó)家問(wèn)題的層面。根據(jù)國(guó)家、省市的治污安排，“截、蓄、導(dǎo)、用”多措施綜合實(shí)施。截蓄導(dǎo)用工程與老運(yùn)河人工濕地、洸府河人工濕地聯(lián)合調(diào)度，徹底解決濟(jì)寧市污水處理廠、濟(jì)寧高新區(qū)污水處理廠達(dá)標(biāo)中水排放問(wèn)題。

工程建成后如何運(yùn)行管理是濟(jì)寧水利部門關(guān)心并亟需解決的問(wèn)題。根據(jù)水利工程屬于公益事業(yè)的原則，工程建設(shè)完成移交給編制成立的事業(yè)管理單位。為此，市水利局分別向市政府有關(guān)部門請(qǐng)示報(bào)告擬成立副縣級(jí)管理單位，以便于協(xié)調(diào)高新區(qū)、太白湖區(qū)、市環(huán)保局、中山水務(wù)等不同的部門。限于成立副縣級(jí)編制必須由省一級(jí)編制部門批復(fù)，此請(qǐng)示未得到批復(fù)。為長(zhǎng)期、穩(wěn)定地做好工程運(yùn)行管理，市水利部門請(qǐng)示成立科級(jí)管理單位，綜合協(xié)調(diào)不同部門。限于市級(jí)精簡(jiǎn)編制，不得成立新的事業(yè)單位。因此，如何管理截蓄導(dǎo)用工程成為水利部門探討的問(wèn)題。

2.水利工程運(yùn)行管理的現(xiàn)狀

水利工程管理單位是公益性事業(yè)單位。過(guò)去的水利工程完成后，一般由政府成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)已完成工程進(jìn)行管理。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物有其一定的優(yōu)點(diǎn)：一是人員固定，二是管理范圍與內(nèi)容清晰，三是易于調(diào)度與管理，四是易于與地方政府建立長(zhǎng)期的協(xié)作管理機(jī)制。缺點(diǎn)是缺乏創(chuàng)新、沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、易于養(yǎng)懶人，管理人浮于事等。水利工程目前管理現(xiàn)狀是：河道管理處、水庫(kù)管理處、閘、泵站管理所等市政府成立的具有一定編制與經(jīng)費(fèi)的管理機(jī)構(gòu)，人員編制穩(wěn)定，經(jīng)費(fèi)列入到當(dāng)年財(cái)政預(yù)算。

3.管理方案選擇

方案一，委托現(xiàn)有的河道管理單位進(jìn)行管理

工程完成后，新的管理機(jī)構(gòu)不能到位，水利業(yè)務(wù)有關(guān)部門建議將已建成的工程移交給梁濟(jì)運(yùn)河管理處或泗河管理處，主要考慮其與工程有一定的聯(lián)系，有較強(qiáng)的管理經(jīng)驗(yàn)。由于截污導(dǎo)流工程屬于非營(yíng)利工程，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、水利部、國(guó)務(wù)院調(diào)水辦對(duì)工程的批復(fù)，要求濟(jì)寧市政府組建項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)工程建設(shè)與管理，并承擔(dān)工程運(yùn)行管理費(fèi)用，結(jié)合《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》，工程新增管理機(jī)構(gòu)編制定員43人。梁濟(jì)運(yùn)河管處、泗河管理處人員數(shù)量距離上述定編數(shù)量分別缺少25%、48%，將影響單位的正常工作。

方案二，成立新的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理

根據(jù)國(guó)家、省有關(guān)部門的批復(fù)，建設(shè)管理單位向有關(guān)部門匯報(bào)，市有關(guān)部門請(qǐng)示報(bào)告成立已批復(fù)的新增機(jī)構(gòu)，較符合傳統(tǒng)水利工程的管理運(yùn)行慣例。但是，由于各級(jí)在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，減員增效，新成立機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理已不可能。

方案三，政府購(gòu)買服務(wù)

20世紀(jì)80年代以來(lái)美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家開(kāi)展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國(guó)的“下一步運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國(guó)家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。我國(guó)自20世紀(jì)末引入政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，2012年還處在探討、摸索的階段。濟(jì)寧市水利部門大膽探索，積極行動(dòng)，認(rèn)真學(xué)習(xí)外地市的先進(jìn)做法，決定向市委市政府及有關(guān)部門報(bào)告，率先實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)，以提高行政效率，破解編制限制不能夠解決工作中現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的難題。

綜合比較上述三種方案，決定正式引進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)模式，經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政落實(shí)。

二、購(gòu)買服務(wù)的運(yùn)行情況

1.實(shí)施情況

根據(jù)濟(jì)寧市人民政府會(huì)議紀(jì)要（濟(jì)政〔2012〕27號(hào)）精神，濟(jì)寧市截污導(dǎo)流工程運(yùn)行管理工作由市南水北調(diào)局負(fù)責(zé)；工程運(yùn)行管理方式根據(jù)《關(guān)于分類事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）關(guān)于“創(chuàng)新公益服務(wù)提供方式，完善購(gòu)買服務(wù)機(jī)制”的要求，按照“按事?lián)芸?、花錢買服務(wù)、養(yǎng)事不養(yǎng)人”的原則，采取市場(chǎng)化運(yùn)作模式，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)優(yōu)選符合資質(zhì)的單位，對(duì)工程進(jìn)行日常管理，以降低運(yùn)行成本；費(fèi)用由市財(cái)政局列入年度預(yù)算按時(shí)足額撥付到位。

市水利部門2011年12月在濟(jì)寧市公共資源交易中心公開(kāi)向全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)布招標(biāo)公告。第一個(gè)服務(wù)期為2012年1月1日～2015年12月1日。2015年再次公開(kāi)招標(biāo)優(yōu)選符合資質(zhì)的單位，服務(wù)期2016年2月1日～2019年1月31日。購(gòu)買服務(wù)按照公開(kāi)招標(biāo)程序進(jìn)行。

運(yùn)行多年來(lái)，監(jiān)管與中標(biāo)單位嚴(yán)格按照工程運(yùn)行管理招標(biāo)文件和合同要求，對(duì)工程運(yùn)行管理單位進(jìn)行監(jiān)管，督促其做好、做細(xì)各項(xiàng)工作。組織制定各項(xiàng)規(guī)章制度、操作規(guī)程、實(shí)施細(xì)則；建立工程運(yùn)行檔案記錄，并按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理；強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)管護(hù)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化；注重提升管理人員業(yè)務(wù)技能和專業(yè)水平。聯(lián)合市污水處理廠編制了水污染突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并與相關(guān)部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同應(yīng)對(duì)處置水污染突發(fā)事件，確保了老運(yùn)河濟(jì)寧段控制單元、洸府河控制單位濟(jì)寧段子單元污染物零排放。

2.體現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)

擺脫了編制解決問(wèn)題的限制。截污導(dǎo)流工程運(yùn)行管理原計(jì)劃新成立具有行政級(jí)別和管理職能的事業(yè)單位，需要增加事業(yè)人員和財(cái)政經(jīng)費(fèi)，還要有固定的辦公場(chǎng)所?！盎ㄥX買服務(wù)”模式在濟(jì)寧市截蓄導(dǎo)用工程成功推行應(yīng)用，為社會(huì)公益技術(shù)服務(wù)相關(guān)范疇內(nèi)行業(yè)管理提供了一條可鑒之路。該模式在沒(méi)有增設(shè)辦事機(jī)構(gòu)和增加人員編制的前提下圓滿完成了各項(xiàng)工作任務(wù)，確保了工程優(yōu)質(zhì)高效的發(fā)揮功能和效益。既減少了財(cái)政花費(fèi)，減輕了政府負(fù)擔(dān)，又降低了工程運(yùn)行管理成本，節(jié)約了運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，綜合優(yōu)點(diǎn)突出，推廣潛力巨大。

優(yōu)化社會(huì)資源，增加了競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)意識(shí)。中標(biāo)企業(yè)認(rèn)真履行合同，既是受益者，也是創(chuàng)新服務(wù)，不斷被評(píng)估者。同時(shí)提升了企業(yè)自身的運(yùn)營(yíng)管理水平，增加了職工就業(yè)崗位，而且拓展了經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收領(lǐng)域，取得了新的經(jīng)濟(jì)效益。

三、存在問(wèn)題

1.管理不到位問(wèn)題

（1）人員不能實(shí)際到位。運(yùn)行管理單位管理按照服務(wù)合同定員38人，實(shí)際運(yùn)行管理人員到位30人，原因是管理人員是兼職。各項(xiàng)管理程序按照足額人數(shù)制定，實(shí)施中不到位。

（2）資金不能足額到位。除人員工資外，政府購(gòu)買的各類建筑物等養(yǎng)護(hù)維修、故障搶修、大修、運(yùn)行、和安全管理、安全監(jiān)控和巡視等，年日常維護(hù)費(fèi)用不能足額到位，存在虛報(bào)、多報(bào)等現(xiàn)象。

（3）管理不到位。管理人員為中標(biāo)企業(yè)兼職管理人員，在崗工作天數(shù)不能滿足購(gòu)買合同中的約定時(shí)間，為離散型管理，影響了工程運(yùn)行管理解決問(wèn)題的及時(shí)性，影響了運(yùn)行管理研究創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)引領(lǐng)作用。

2.法制約束力不到位問(wèn)題

由于中標(biāo)公司不具有相關(guān)行政職權(quán)，在維護(hù)工程主體權(quán)屬、保障工程及設(shè)備安全、處置工程違法違規(guī)事件時(shí)，處理問(wèn)題的能力明顯不足，與有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)也十分困難。造成一些涉及工程安全的問(wèn)題無(wú)法解決，難以保障工程正常穩(wěn)定運(yùn)行，最終影響工程功能效益的穩(wěn)定發(fā)揮。例如：高新區(qū)范圍內(nèi)的蓼溝河節(jié)制閘圍墻先后三次遭到當(dāng)?shù)夭幻魃矸萑藛T惡意破壞推倒，三次報(bào)警，處理情況未果。截蓄導(dǎo)用的蓄水區(qū)地處太白湖新區(qū)石橋鎮(zhèn)和南陽(yáng)湖農(nóng)場(chǎng)，占地近九千畝，不斷有村民在工程管理區(qū)內(nèi)私搭亂建、強(qiáng)摘強(qiáng)種、養(yǎng)魚(yú)養(yǎng)鵝，對(duì)工程資源進(jìn)行侵占和破壞，嚴(yán)重影響工程的正常運(yùn)行。

四、建議

（1）頂層設(shè)計(jì)，制訂南水北調(diào)保障水質(zhì)運(yùn)行管理與法制約束力相結(jié)合的管理措施。市級(jí)層面積極探索運(yùn)行管理單位與執(zhí)法部門聯(lián)合模式，成立市政府聯(lián)合協(xié)調(diào)管理辦公室。協(xié)調(diào)高新區(qū)、太白湖區(qū)、市污水處理廠、高新區(qū)污水處理廠、老運(yùn)河人工濕地、洸府河人工濕地。聯(lián)絡(luò)市環(huán)保局、市公安局、市綜合執(zhí)法局、市水利局等部門。打擊查處涉及工程安全的違法犯罪行為，保障工程設(shè)施安全。

（2）強(qiáng)化監(jiān)督與評(píng)估。主管部門要實(shí)行全方位跟蹤管理，每個(gè)服務(wù)點(diǎn)全程監(jiān)控；人員到位實(shí)行指紋考勤管理，巡視采用到位點(diǎn)打卡制。對(duì)中標(biāo)的服務(wù)企業(yè)要科學(xué)全面的評(píng)估、考核；對(duì)管理情況、具體的運(yùn)行實(shí)施情況、制度建設(shè)情況、資金到位情況、設(shè)備保障情況、應(yīng)急反應(yīng)能力情況等具體的考核評(píng)估，以便對(duì)其服務(wù)的執(zhí)行合同能力綜合檢查，做出獎(jiǎng)懲決定。

（3）采取黑名單管理制度。中標(biāo)單位在運(yùn)行管理上，必須按承諾的文件對(duì)工程管理進(jìn)行投入。查實(shí)虛報(bào)工程維修費(fèi)用，采取黑名單管理制度，限制6年內(nèi)不得參與公共事業(yè)單位服務(wù)競(jìng)標(biāo)，信息進(jìn)入到公共資源交易中心