關(guān)于推行生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施第三方評估的幾點思考

趙永軍

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100055)

2017年9月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)，將水行政主管部門組織實施的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收審批事項取消，并要求水利部通過三項措施加強事中事后監(jiān)管：一是制定和完善與水土保持有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，便于生產(chǎn)建設(shè)單位按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；二是明確要求生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)加強水土流失監(jiān)測，在生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用前，依據(jù)經(jīng)批復(fù)的水土保持方案及批復(fù)意見，組織第三方機構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗收報告，向社會公開并向水土保持方案審批機關(guān)報備；三是強化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批，加強對水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，依法查處水土保持違法違規(guī)行為，并將處罰結(jié)果納入國家信用平臺，實行聯(lián)合懲戒。至此，由水行政主管部門組織實施了16年的水土保持設(shè)施驗收工作退出歷史舞臺，由第三方機構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗收報告，向社會公開并向水土保持方案審批機關(guān)報備成為最為直接的替代措施。水利部于2017年11月發(fā)布《關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)，規(guī)定依法編制水土保持方案報告書的生產(chǎn)建設(shè)項目在投產(chǎn)使用前，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持方案及其審批決定等，組織第三方機構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗收報告。為保障水土保持設(shè)施驗收質(zhì)量和效果，需要針對第三方機構(gòu)的認(rèn)定(選擇)和相關(guān)工作要求開展專門調(diào)查研究，以指導(dǎo)從業(yè)行為、保障評估質(zhì)量，既要保持生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的銜接與過渡，維護(hù)和保障生態(tài)文明建設(shè)成果，又要體現(xiàn)便民高效的改革精神，促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

1 第三方機構(gòu)的概念與作用

所謂第三方，指兩個相互聯(lián)系的主體之外的某個客體，可以和兩個主體有聯(lián)系，也可以獨立于兩個主體之外，是一個獨立的客體。市場經(jīng)濟(jì)背景下，第三方通常指合同關(guān)系雙方的兩個主體之外相對獨立、有一定公正性的第三主體，目的是為了確保交易的公平、公正，避免糾紛和欺詐。在水土保持方案實施過程中，當(dāng)事的雙方是生產(chǎn)建設(shè)單位和公共利益方，政府通過審批水土保持方案來代表公共利益規(guī)定水土流失防治的要求與標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)建設(shè)單位籌資建設(shè)水土保持設(shè)施或采取相應(yīng)措施使水土流失控制在相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。第三方應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)單位提供的過程資料和現(xiàn)場核查認(rèn)定的情況，評估是否達(dá)到當(dāng)事雙方事先約定的水土流失防治要求和標(biāo)準(zhǔn)，這需要第三方機構(gòu)保持獨立公正的立場。

獨立第三方機構(gòu)，是對應(yīng)兩個互有利益矛盾、不同訴求的當(dāng)事雙方而言的。按代建制的思路，具體項目的設(shè)計單位、施工單位、設(shè)備材料供應(yīng)商、工程監(jiān)理單位、過程監(jiān)測單位和建設(shè)管理單位等，與建設(shè)單位同屬一個利益共同體，不算獨立第三方，與建設(shè)單位有共同出資方等利益關(guān)聯(lián)的單位，也不算獨立第三方。項目周邊一定范圍的單位和居民，各級水行政主管部門、其他的政府機構(gòu)及財政供養(yǎng)的全額事業(yè)單位，均可算是公共利益方，也不算獨立第三方，其利益關(guān)聯(lián)應(yīng)在審批水土保持方案環(huán)節(jié)一并考慮。生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持驗收報告，應(yīng)在生產(chǎn)建設(shè)單位組織編制的驗收總結(jié)報告的基礎(chǔ)上，對法定義務(wù)落實情況、水土保持設(shè)施建設(shè)情況、水土保持效果等主要內(nèi)容進(jìn)行評估，判定水土流失防治任務(wù)的完成與達(dá)標(biāo)情況。因此，第三方機構(gòu)不應(yīng)與雙方特別是生產(chǎn)建設(shè)單位有利益關(guān)聯(lián)，應(yīng)是具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任能力且具有相應(yīng)水土保持技術(shù)條件的企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或其他組織。

2 第三方機構(gòu)的選擇

第三方機構(gòu)評估就是從局外人的角度評估建設(shè)單位法定義務(wù)的落實情況，檢查或驗證水土保持方案確定的任務(wù)是否完成，水土流失防治的要求和效果是否達(dá)標(biāo)，直接影響周邊的生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)建設(shè)單位的投資收益，可見公正性是選擇第三方機構(gòu)秉承原則排在第一位的，因此第三方機構(gòu)應(yīng)是獨立于當(dāng)事雙方之外的公正的技術(shù)機構(gòu)。第二位的是專業(yè)性，評估機構(gòu)應(yīng)具有相應(yīng)的專業(yè)人員和設(shè)備，并在其他項目中承擔(dān)過水土保持方案編制、監(jiān)理、監(jiān)測等全套業(yè)務(wù)，具備審核資料、查看外業(yè)、效果評定等能力的專業(yè)隊伍。第三位的是技術(shù)權(quán)威性，第三方機構(gòu)檢查或驗證的結(jié)論須得到雙方的認(rèn)可，并與周邊環(huán)境和歷史數(shù)據(jù)相銜接，因此要選專業(yè)性較強、有較好信譽的專業(yè)技術(shù)機構(gòu)，這樣其出具的結(jié)論才會被當(dāng)事雙方認(rèn)可。第四位的是公益性或非營利性，第三方機構(gòu)承擔(dān)水土保持驗收評估工作不應(yīng)以營利為目的，可按工作成本加合理利潤的方式計取服務(wù)費用，不能出現(xiàn)暴利和壟斷現(xiàn)象，這樣評估機構(gòu)方可規(guī)避利益局限而不至于放松把關(guān)要求。第五位的是單位信譽。評估機構(gòu)信用等級越高，越在乎評估結(jié)論的真實性和有效性，越重視評估把關(guān)工作，失誤就會越少。因此，第三方評估機構(gòu)應(yīng)以具備水土保持相關(guān)職能的二類事業(yè)單位、具有全部相關(guān)資質(zhì)的行業(yè)(集團(tuán))外的國有企業(yè)及水土保持從業(yè)年限較長的民營企業(yè)為主。

從事水土保持驗收達(dá)標(biāo)評估工作的第三方機構(gòu)，可以有三種主要形式：一是任意第三方，由生產(chǎn)建設(shè)單位自行選擇；二是行業(yè)自律組織評比認(rèn)定一批單位并商定相應(yīng)工作規(guī)則和達(dá)標(biāo)要求，供生產(chǎn)建設(shè)單位自行選擇；三是由權(quán)威第三方進(jìn)行審查評估，類似水土保持方案審批前的技術(shù)審查，僅少數(shù)單位可以從事這項工作，可由水行政主管部門指定。第一種形式，以建設(shè)單位的自查初驗報告為基礎(chǔ)，由第三方機構(gòu)在工程施工結(jié)束后編制驗收(評估)報告，對工程量的匯總審核和防治效果進(jìn)行綜合分析，判定方案規(guī)定的任務(wù)是否完成、防治標(biāo)準(zhǔn)是否實現(xiàn)。但由于是建設(shè)單位委托，其話語權(quán)和公正性受到限制，且技術(shù)水平和把關(guān)尺度不一，難以保障工作質(zhì)量，甚至使第三方機構(gòu)評估制度流于形式，與生態(tài)文明的時代要求有較大差距。第三種形式，第三方機構(gòu)對生產(chǎn)建設(shè)單位編制完成的自查初驗報告進(jìn)行審查評估，認(rèn)定是否真實、達(dá)標(biāo)，判別現(xiàn)場有無隱患。這類單位不得從事生產(chǎn)建設(shè)項目領(lǐng)域的水土保持技術(shù)服務(wù)，以防對其他水土保持技術(shù)服務(wù)單位造成不公平競爭。但會有變相許可之嫌，由生產(chǎn)建設(shè)單位出資委托也不符合常理。第二種形式，具體工作與第一種形式類似，但被委托單位需具備相應(yīng)的條件。幾年前，第二種形式曾有過一段時期的實踐，發(fā)揮了積極的推動作用，現(xiàn)仍可適應(yīng)招投標(biāo)制度的要求，推薦采用這種形式。行業(yè)自律組織應(yīng)根據(jù)需要引導(dǎo)第三方評估機構(gòu)開展工作和發(fā)展，使之有合適的總量和地域分布，通過成果核查和信用考核達(dá)到動態(tài)供需平衡。

3 第三方機構(gòu)的主要工作內(nèi)容

(1)編制水土保持設(shè)施清單。根據(jù)水土保持方案(含變更)確定的水土保持措施體系，查閱工程設(shè)計資料，以施工標(biāo)段為單元編制水土保持設(shè)施(含臨時措施)清單，注明規(guī)格、材質(zhì)、布局等設(shè)計要點，并繪制各標(biāo)段的水土保持設(shè)施平面布置圖。記錄遺漏和未達(dá)到方案要求的水土保持措施，這是整個驗收評估工作的基礎(chǔ)，不能偷工減料。在此基礎(chǔ)上，匯總形成整個項目的各類水土保持設(shè)施的措施量。沒有開展水土保持設(shè)施相應(yīng)設(shè)計的，應(yīng)根據(jù)水土保持方案確定的措施體系直接進(jìn)入第2個步驟，赴現(xiàn)場如實查驗形成設(shè)施清單和平面布置圖。

(2)措施量現(xiàn)場核查。對照各標(biāo)段的水土保持設(shè)施清單和平面布置圖，除臨時措施外，現(xiàn)場核查各類水土保持設(shè)施的措施量和分布情況。對工程措施，查看外觀質(zhì)量和尺寸規(guī)格，利用回彈儀、坡度儀核查其強度和布設(shè)合理性。對喬木類植物措施，查看其間距、植株胸徑、郁閉度和保存率；對草被類植物措施，核查其覆蓋度、長勢和灌溉設(shè)施。記錄措施實施的變化情況，修改水土保持設(shè)施清單及其圖件。評判水土保持設(shè)施的防治效果，對裸露面和防治不達(dá)標(biāo)的邊坡、地塊進(jìn)行標(biāo)記并拍照。對外觀質(zhì)量明顯偏差、規(guī)格材質(zhì)與設(shè)計要求差距較大的，還應(yīng)對隱蔽部位進(jìn)行挖掘檢查。對增加措施量的水土保持設(shè)施，應(yīng)拍照并量測外觀尺寸，在水土保持設(shè)施清單中予以補充。外業(yè)核查結(jié)束后，在水土保持設(shè)施清單中，增加1列專門給出各標(biāo)段水土保持設(shè)施的照片。

(3)內(nèi)業(yè)檔案資料核查。主要核查并收集四類資料。第一類是水土保持相關(guān)資料，主要是水土保持監(jiān)測實施方案、工作日志、月報、季報和總結(jié)報告等；水土保持監(jiān)理實施細(xì)則、工作日志、月報、季報及質(zhì)量檢測與評定資料等；水土保持管理資料，主要包括規(guī)章制度、機構(gòu)設(shè)立資料，水行政主管部門檢查資料及處理結(jié)果資料等。第二類是各標(biāo)段的水土保持設(shè)施資料，主要收集水土保持單位工程驗收鑒定書、總監(jiān)理工程師簽字的計量支付憑證(工程量和價款結(jié)算)，作為驗收評估的附件。若沒有鑒定書和支付憑證，則需要對照水土保持設(shè)施清單，查找施工、驗收等資料，找出水土保持設(shè)施的數(shù)量、質(zhì)量和造價等內(nèi)容進(jìn)行復(fù)印或拍照確認(rèn)，列表匯總并分別注明檔案資料的出處(即出自哪卷、冊和第幾頁)。找不到相應(yīng)內(nèi)容的，應(yīng)要求生產(chǎn)建設(shè)單位對檔案資料進(jìn)行整改。第三類是臨時措施的資料，查找施工等資料、收集照片，對比水土保持監(jiān)測、監(jiān)理資料，列表匯總并分別注明其出處。工程初步設(shè)計報告、施工圖設(shè)計文件中沒有臨時措施的，其工程量的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)更為謹(jǐn)慎。第四類是協(xié)議合同等資料，主要包括征占地情況，土石方取、棄情況，水土保持補償費征繳情況，水土保持相關(guān)技術(shù)服務(wù)合同等。

(4)外業(yè)效果核查。利用工程建設(shè)期間和投產(chǎn)前的高分遙感影像，核查其施工擾動范圍和防護(hù)情況，在工程周邊1～2 km范圍內(nèi)的緩沖區(qū)內(nèi)，查找取土場、棄土場和施工生產(chǎn)生活場地，并赴現(xiàn)場排查。利用無人機攝影技術(shù)獲取項目區(qū)及周邊一定范圍的正射影像，分區(qū)核算擾動土地整治率、林草成活率及植被覆蓋率等指標(biāo)。結(jié)合措施量的現(xiàn)場核查情況，分別計算各項水土流失防治指標(biāo)，并根據(jù)征占地協(xié)議和驗收移交情況對工程投產(chǎn)后的防治責(zé)任范圍進(jìn)行確認(rèn)。查閱監(jiān)理、監(jiān)測資料，對操作合規(guī)性、數(shù)據(jù)整編規(guī)范性、成果合理性進(jìn)行分析評價，還要對項目設(shè)置的水土保持監(jiān)測點進(jìn)行現(xiàn)場檢查核實。

(5)報告編寫。根據(jù)上述內(nèi)容編寫驗收報告，主要內(nèi)容包括項目及項目區(qū)情況，生產(chǎn)建設(shè)單位履行水土保持法定義務(wù)情況，工程占地及土石方平衡情況，水土保持設(shè)施的設(shè)計情況、實施情況、驗收情況，水土保持監(jiān)測工作開展情況、水土保持監(jiān)理工作開展情況，建設(shè)期間、投產(chǎn)前的水土流失防治指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況，表土處置、工程質(zhì)量與渣場安全情況，驗收評估結(jié)論和尾留工程。其中，驗收評估結(jié)論主要包括生產(chǎn)建設(shè)單位法定義務(wù)完成情況、水土保持措施體系配置及工程等級確定情況、水土保持設(shè)施建設(shè)情況、施工過程水土流失控制情況、水土流失防治效果、水土保持設(shè)施運行維護(hù)責(zé)任落實情況等，并明確是否達(dá)到水土保持方案確定的建設(shè)任務(wù)和防治標(biāo)準(zhǔn)，附生產(chǎn)運行期水土流失防治責(zé)任范圍、水土保持設(shè)施清單及附圖；此外，還應(yīng)將第(1)～(4)項工作底稿裝訂成冊作為附件以備水行政主管部門核查。尾留工程指設(shè)計中存在或現(xiàn)場確實需要但沒有實施的水土流失防治工程，需要有明確的設(shè)計圖紙，預(yù)留了所需費用，而且不影響各項防治指標(biāo)的達(dá)標(biāo)。對尾留工程，應(yīng)明確完工期限，在向水行政主管部門報備材料中專門列出并公示。編寫報告過程中，無法定量分析或難以確定是否達(dá)標(biāo)時，需要重復(fù)檔案資料查閱和現(xiàn)場復(fù)核工作。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，同生產(chǎn)建設(shè)單位協(xié)商確定驗收報告的保密要求。

4 評估的方式與第三方機構(gòu)管理

在水土保持方面，對工程建設(shè)的參建方來說，生產(chǎn)建設(shè)單位、設(shè)計單位和施工單位無疑承擔(dān)主要責(zé)任，技術(shù)審查單位、工程監(jiān)理單位、水土保持方案審批機構(gòu)承擔(dān)次要責(zé)任，水土保持監(jiān)測單位、水土保持監(jiān)督檢查單位等承擔(dān)更次要責(zé)任。第三方機構(gòu)編寫水土保持設(shè)施驗收報告，應(yīng)站在中立角度進(jìn)行評估，對雙方議定的任務(wù)和效果達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行評判，不需要評價任務(wù)和指標(biāo)的合理性。對指標(biāo)設(shè)置過高，未按批準(zhǔn)的水土保持方案實施的情形，要單設(shè)章節(jié)專門論證水土保持功能的影響，生產(chǎn)建設(shè)單位組織驗收會議時應(yīng)邀請有關(guān)專家參加或事先征求水土保持方案審批部門的意見。對實施效果較差的，應(yīng)按責(zé)任區(qū)分的層次逐級排查責(zé)任。首先，分析生產(chǎn)建設(shè)單位是否盡了責(zé)，再看設(shè)計單位是否將水土保持設(shè)施進(jìn)行了同步設(shè)計，然后看施工合同是否有專門的水土保持要求或單獨的水土保持合同。其次，再查看監(jiān)理單位是否落實了質(zhì)量、進(jìn)度和投資的控制措施。最后，查看水土保持監(jiān)測單位是否向水行政主管部門如實報送了相關(guān)內(nèi)容，水行政主管部門跟蹤檢查是否及時發(fā)現(xiàn)并督促整改，并根據(jù)情況給出各參建單位信用評價建議。對明顯不能通過驗收的項目，如果第三方弄虛作假、編造數(shù)據(jù)使其通過驗收，那么一經(jīng)查實就將其記入黑名單。

選擇第三方機構(gòu)，在考慮獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性和信譽好等要求的同時，還應(yīng)考慮我國的國情和社會發(fā)展的階段性特征，在強調(diào)機構(gòu)獨立公正的基礎(chǔ)上，將評估質(zhì)量與主要專家的信用相關(guān)聯(lián)，形成第三方機構(gòu)與權(quán)威自然人相結(jié)合的質(zhì)量共同體，每個評估機構(gòu)設(shè)立1～3位首席評估專家，形成單位擔(dān)責(zé)、首席專家信用擔(dān)保的驗收評估工作模式，評判水行政主管部門和生產(chǎn)建設(shè)單位當(dāng)事雙方約定的水土流失防治任務(wù)的實施情況和效果。

水行政主管部門還應(yīng)加強對水土保持設(shè)施驗收工作的管理和監(jiān)督執(zhí)法。首先是實行聯(lián)合懲戒制度，對未開展水土保持設(shè)施驗收而投產(chǎn)且明顯不達(dá)標(biāo)而做出驗收合格結(jié)論的，進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，予以糾正，并將生產(chǎn)建設(shè)單位及第三方機構(gòu)記入黑名單，對同一生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持方案予以限批停批，對第三方機構(gòu)及首席專家編報的驗收報告不予報備。二是加強培訓(xùn)管理，行業(yè)自律組織應(yīng)當(dāng)定期組織第三方機構(gòu)進(jìn)行交流研討或培訓(xùn)，對出現(xiàn)的階段性問題進(jìn)行研究處理，確保驗收報告的質(zhì)量，最終形成完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。三是開展驗收核查工作，在收到生產(chǎn)建設(shè)單位的報備材料后，在2～3個月內(nèi)由水行政主管部門或流域機構(gòu)采用隨機輪換的方式進(jìn)行驗收核查工作，對驗收報告的真實性和水土保持設(shè)施變更情況進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

5 結(jié) 語

自主驗收是水行政主管部門貫徹政府“放管服”改革精神服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的重要舉措，初期應(yīng)加強技術(shù)指導(dǎo)和督促檢查，確保生產(chǎn)建設(shè)單位落實水土保持“三同時”主體責(zé)任。為防止驗收工作流于形式，須加強對驗收報告報備的核查與管理工作，確保驗收內(nèi)容不缺項，驗收標(biāo)準(zhǔn)不降低，驗收結(jié)果全公開。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題較多且比較嚴(yán)重的，應(yīng)在報備手續(xù)辦結(jié)前進(jìn)行重點核查。

為防止個別服務(wù)單位“一條龍”包辦式服務(wù)，進(jìn)而出現(xiàn)假措施、假數(shù)據(jù)、假結(jié)論等情況，使驗收工作流于形式，在初期有必要明確制衡要求，即編制水土保持設(shè)施驗收報告的第三方是純粹第三方，各方數(shù)據(jù)和成果均同時報備、同時核查。第三方的水土保持從業(yè)時間應(yīng)超過5年，首席專家應(yīng)具有教授級職稱并參加定期組織的技術(shù)研討。

在實際操作層面，引入并發(fā)揮好第三方機構(gòu)進(jìn)行評估還有不少障礙。首先，如何確定第三方評估機構(gòu)的專業(yè)性。這涉及評估機構(gòu)和首席專家的資質(zhì)、評估機構(gòu)的合法性等問題。其次，如何保證第三方評估機構(gòu)的公正性，誰來監(jiān)督第三方評估機構(gòu)。再次，如何保障第三方機構(gòu)的權(quán)威性，使其在評估過程中敢于說“不”， 防范利益有關(guān)方收買、干擾甚至要挾第三方機構(gòu)。這些難題，需要在實踐中不斷摸索、逐步解決，最終形成符合中國國情的第三方機構(gòu)評估機制，讓成熟而專業(yè)的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)參與進(jìn)來，保障驗收評估成果的可靠性。

[作者簡介] 趙永軍(1969—)，男，河北石家莊市人，教授級高級工程師，博士，主要從事水土保持管理工作。

[收稿日期] 2018-02-10