新形勢下關(guān)于開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的思考

汪 倩，許文盛

(長江水利委員會 長江科學(xué)院，湖北 武漢 430010)

黨的十八大以來，“既要金山銀山，又要綠水青山”成為推動生態(tài)文明建設(shè)的重要指導(dǎo)方針。2018年全國“兩會”通過的憲法修正案又將建設(shè)“美麗中國”和生態(tài)文明寫入憲法，生態(tài)文明的主張成為國家意志的體現(xiàn)，綠色發(fā)展理念更加深入人心。水土保持監(jiān)測是進行開發(fā)建設(shè)項目水土流失治理的基礎(chǔ)，對于綠色發(fā)展起著重要的推動作用。

開發(fā)建設(shè)項目對自然及生態(tài)的破壞，導(dǎo)致我國土壤惡化的速度遠超其改善的速度[1]。水土流失正嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展[2]。因此，水土保持監(jiān)測工作的有效開展對我國嚴(yán)峻的水土流失形式來說意義重大。根據(jù)水利部2013年發(fā)布的《第一次全國水利普查水土保持情況公報》，截至2012年12月31日，全國水土流失面積達294.91萬km2，因開發(fā)建設(shè)項目帶來的水土流失也不容小覷[3]。通過對開發(fā)建設(shè)項目的擾動土地面積、水土流失的情況實施動態(tài)監(jiān)測及對防治效果進行及時有效的評估，能夠及時預(yù)防水土流失的發(fā)生，將開發(fā)建設(shè)項目產(chǎn)生的水土流失控制在最低范圍。通過對開發(fā)建設(shè)項目的水土流失情況進行有效監(jiān)測，及時掌握生產(chǎn)建設(shè)過程中的水土流失情況，對項目區(qū)水土生態(tài)的有效保護和及時恢復(fù)具有雙重意義[4]。然而，由于對開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作理論研究不足，開發(fā)建設(shè)項目現(xiàn)場條件限制監(jiān)測方法無法全面實施，開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的效果受到較大影響。為了順應(yīng)新時代生態(tài)文明建設(shè)對環(huán)境保護的要求，有必要積極深入探討生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作中的不足，以促進水土資源的可持續(xù)發(fā)展。

1 開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測體系的建立

我國于1991年頒布了《中華人民共和國水土保持法》，明確了水土保持監(jiān)測工作的地位和作用，使我國水土保持監(jiān)測工作進入了嶄新的快速發(fā)展階段并取得了一些成效。但隨著我國改革開放的發(fā)展和現(xiàn)代化進程的加快，由人為活動引起的開發(fā)建設(shè)項目不可避免地在一定范圍內(nèi)擾動地表，產(chǎn)生棄土棄渣，破壞地表植被及水土保持設(shè)施，致使水土流失愈演愈烈。

1987年，向立等依據(jù)陜西省的開發(fā)建設(shè)項目水土流失情況，首次將人為造成的開發(fā)建設(shè)項目水土流失劃分成9種類型[5]；1998年，為了對開發(fā)建設(shè)項目水土流失情況進行監(jiān)管和治理，國務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，規(guī)定開發(fā)建設(shè)項目必須有水行政部門審查批復(fù)的水土保持方案；同年，水利部發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)規(guī)范》(SL 204—98)，針對開發(fā)建設(shè)項目明確劃分出8種分類，自此，開發(fā)建設(shè)項目水土流失監(jiān)測開始逐漸劃分出不同的監(jiān)測類型。該技術(shù)規(guī)范也將開發(fā)建設(shè)項目的水土流失防治責(zé)任范圍劃分為項目建設(shè)區(qū)和直接影響區(qū)，并一直沿用至今。同時也首次規(guī)定將監(jiān)測時段設(shè)置為基本建設(shè)期和生產(chǎn)運行期，為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測時段的劃分奠定了基礎(chǔ)；2002年頒布的《水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》(SL 277—2002)針對不同類型的開發(fā)建設(shè)項目提出了水土保持監(jiān)測的重點監(jiān)測部位，同時規(guī)定將開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測時段劃分成施工期和生產(chǎn)運行期；2006年，趙永軍等在中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察的基礎(chǔ)上，經(jīng)過系統(tǒng)研究分析，將開發(fā)建設(shè)項目的公路工程、鐵路工程、管道工程、渠道堤防工程和輸變電工程統(tǒng)稱為線性工程，將電力工程、井采礦工程、露采礦工程、水利水電工程、城鎮(zhèn)建設(shè)工程、農(nóng)林開發(fā)工程和冶金化工工程統(tǒng)稱為點式工程[6]。自此確定了開發(fā)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測類型。同年，水利部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測設(shè)計與實施計劃編制提綱(試行)〉的函》(水保監(jiān)〔2006〕16號)，將監(jiān)測時段細化為施工準(zhǔn)備期、施工期和林草恢復(fù)期三個階段，并一直沿用至今[7]。

開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測方法受水土保持監(jiān)測理論研究的制約，發(fā)展十分緩慢。2002年，水利部《水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》(SL 277—2002)明確指出開發(fā)建設(shè)項目監(jiān)測應(yīng)主要采用定位觀測和實地調(diào)查方法，也可同時采用遙感監(jiān)測方法。2009年，水利部《關(guān)于規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的意見》(水?！?009〕187號)進一步細化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測方法的應(yīng)用方式，提出對擾動土地面積、棄土(渣)量、水土保持措施實施情況等以實地量測為主，對于線路較長、取棄土量較大的線性大型建設(shè)項目，可以結(jié)合衛(wèi)星遙感和航空遙感等手段調(diào)查擾動地表面積和水土保持措施實施情況。2015年，《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程(試行)》進一步加大了對遙感監(jiān)測的應(yīng)用，規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)項目中的點狀項目在水土流失防治責(zé)任范圍大于100 hm2的情況下、在線狀項目山區(qū)(丘陵區(qū))長度大于5 km、平原區(qū)長度大于20 km的情況下應(yīng)增加遙感監(jiān)測方法。

經(jīng)過30年的不斷發(fā)展完善，我國的開發(fā)建設(shè)項目逐漸形成了一套包括監(jiān)測類型、監(jiān)測時段、監(jiān)測頻次、監(jiān)測方法等在內(nèi)的適應(yīng)我國國情的行之有效的水土保持監(jiān)測體系。

2 開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測存在的問題

目前，我國水土保持監(jiān)測工作仍處在初步發(fā)展階段，與國家水土保持生態(tài)建設(shè)蓬勃發(fā)展的新形勢和建設(shè)生態(tài)文明、綠色中國的和諧社會目標(biāo)，仍存在著較大差距。由于十八大之前社會對開發(fā)建設(shè)項目水土保持的概念模糊不清，開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作在實際開展中混亂無序問題突出，直接導(dǎo)致水土保持監(jiān)測單位進場監(jiān)測普遍滯后，有些建設(shè)單位建設(shè)完成后才知道需要水土保持監(jiān)測，導(dǎo)致水土保持監(jiān)測工作沒有起到應(yīng)有的保護水土生態(tài)的作用，同時也不能夠及時提出整改意見，造成部分水土流失，給我國的生態(tài)建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展造成了雙重損失。造成這種困境的原因主要有以下三個方面：

2.1 參建單位配合不足

我國對開發(fā)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測起步較晚，一些參建單位對水土保持監(jiān)測的重要意義領(lǐng)悟不夠，水土保持監(jiān)測意識和法制觀念淡薄，片面追求經(jīng)濟效益而不惜破壞生態(tài)環(huán)境，部分區(qū)域出現(xiàn)了邊治理邊破壞的現(xiàn)象，水土流失范圍呈加速發(fā)展趨勢[8]。部分建設(shè)單位因為對水土保持法律法規(guī)不了解，未能在項目開工前委托水土保持監(jiān)測機構(gòu)進場監(jiān)測監(jiān)督，直到項目完工才委托監(jiān)測單位開展監(jiān)測，導(dǎo)致監(jiān)測單位無法對整個開發(fā)建設(shè)過程進行有效監(jiān)測，更不能及時控制項目區(qū)產(chǎn)生的水土流失。監(jiān)測工作需要施工單位及時配合協(xié)助，并對定位監(jiān)測點進行保護。但實際監(jiān)測工作中，施工單位由于建設(shè)需要，往往對水土保持監(jiān)測定位監(jiān)測點破壞較多，導(dǎo)致水土流失監(jiān)測數(shù)據(jù)的中斷。有些建設(shè)單位為了省錢，未對施工現(xiàn)場的開挖區(qū)、棄土棄渣區(qū)等進行水土保持臨時措施布設(shè)，給水土保持監(jiān)測工作帶來很多不必要的麻煩，同時客觀上也對水土流失的加劇起到了促進作用。

參建單位對水土保持監(jiān)測工作的認識不足，從側(cè)面也反映了社會對水土保持利國利民的概念仍舊模糊。一方面可能是政府部門對水土保持的宣傳力度不夠，另一方面也可能是建設(shè)單位重利益而輕生態(tài)。

2.2 監(jiān)測單位工作混亂

(1)監(jiān)測理論研究滯后，監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全。水土流失的過程非常復(fù)雜，而開發(fā)建設(shè)項目導(dǎo)致的水土流失原因更是千差萬別。我國水土保持監(jiān)測實踐和理論研究都起步較晚，要為全國微觀、宏觀的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)測提供有力支持還需要長期的努力和大量的工作。近年隨著地球信息技術(shù)和計算機技術(shù)的發(fā)展，監(jiān)測工具和監(jiān)測手段的改善和進步具備了諸多有利條件，但監(jiān)測的基礎(chǔ)性研究，包括土壤侵蝕與水土保持領(lǐng)域的相關(guān)理論研究缺乏，限制了監(jiān)測方法的發(fā)展。尤其是監(jiān)測定量化方面的困難，很大程度上源于土壤侵蝕和水土流失應(yīng)用研究的局限。發(fā)展我國自己的侵蝕監(jiān)測預(yù)報模型(包括區(qū)域監(jiān)測模型)，是監(jiān)測領(lǐng)域最為急迫的需要之一[9]。水土保持監(jiān)測工作很難將科研成果運用在現(xiàn)場工作中，難以以點帶面發(fā)揮出作用。現(xiàn)行的《水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》(SL 277—2002)雖然起到了一定作用，但對水土保持監(jiān)測仍需要不斷探索，如何論證水土保持監(jiān)測設(shè)計與實施計劃，如何收集、認證水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)，這些都需要在工作實踐中進一步細化和健全，以形成全國統(tǒng)一的水土保持監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量體系[10]。

(2)監(jiān)測點受現(xiàn)場施工破壞大，數(shù)據(jù)具有隨機性，監(jiān)測時效短。開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作方法是定位監(jiān)測和地面監(jiān)測的有機結(jié)合，但是在生產(chǎn)建設(shè)過程中，施工單位的施工進度較快，對某一區(qū)域布設(shè)的長期監(jiān)測點會受到現(xiàn)場施工的破壞，觀測到的數(shù)據(jù)不具有連續(xù)性，不能及時準(zhǔn)確地反映生產(chǎn)建設(shè)活動下該區(qū)域的水土流失情況。同時由于開發(fā)建設(shè)項目區(qū)內(nèi)的土地類型復(fù)雜，監(jiān)測點的布設(shè)具有隨機性，無法以點帶面反映出整個建設(shè)區(qū)域的水土流失狀況。

(3)監(jiān)測技術(shù)手段較為落后。目前水土保持監(jiān)測仍然是以常規(guī)的監(jiān)測手段為主，利用的設(shè)備儀器仍是標(biāo)尺、測距儀等普通的工具，現(xiàn)場監(jiān)測至少需要兩名以上的監(jiān)測員進行配合監(jiān)測，技術(shù)手段相對落后?，F(xiàn)在雖然有無人機、三維激光掃描儀等新技術(shù)，但是由于儀器成本較高，后期數(shù)據(jù)處理需要專業(yè)人員進行，對水土保持監(jiān)測人員的專業(yè)要求更高，所以實用性很差。

(4)監(jiān)測人員專業(yè)水平不一。水土保持監(jiān)測行業(yè)是一個低準(zhǔn)入的行業(yè)，對監(jiān)測人員的文化程度、專業(yè)素質(zhì)要求偏低，監(jiān)測水平也參差不齊。以前，從業(yè)人員只要取得水土保持監(jiān)測上崗證即可開展工作。但是很多非專業(yè)從業(yè)人員對水土保持監(jiān)測的現(xiàn)實意義和工作方法并未深刻理解，現(xiàn)場工作中草草巡視，不能及時發(fā)現(xiàn)并解決現(xiàn)場出現(xiàn)的水土流失問題[11]。同時，水土保持監(jiān)測工作是根據(jù)水土保持方案報告書進行的現(xiàn)場監(jiān)測，如果方案編制水平不足，設(shè)計內(nèi)容不夠具體，缺乏可操作性，那么也會對現(xiàn)場監(jiān)測造成很大的困擾[12]。

2.3 政府部門未健全水土保持監(jiān)測工作體系

開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作長期以來存在的問題，主要是政府部門未及時科學(xué)地規(guī)范和細化水土保持監(jiān)測工作體系，導(dǎo)致監(jiān)測工作一直處于比較尷尬的境地，如對監(jiān)測方法如何對數(shù)據(jù)進行科學(xué)收集、處理，如何選取不同性質(zhì)的開發(fā)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測點，在何種條件下和多大范圍內(nèi)應(yīng)該布設(shè)一個沉沙池等問題均無明文規(guī)定。政府部門不加強引導(dǎo)、未統(tǒng)一工作體系和規(guī)范，水土保持行業(yè)就不能規(guī)范市場監(jiān)督，就無法拿出行之有效的令社會信服的規(guī)范讓開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作得到社會重視。

3 對水土保持監(jiān)測工作未來發(fā)展的思考

2017年9月，國務(wù)院第46號文《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》取消了各級水行政主管部門實施的開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收審批行政許可事項，轉(zhuǎn)為生產(chǎn)建設(shè)單位自行驗收。2017年底，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)，全面停止開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收評審。文中規(guī)定各級水行政主管部門要切實履行法定職責(zé)，加強事中事后的監(jiān)督檢查，依法查處違法違規(guī)行為，并將監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)、查處的水土保持違法違規(guī)信息納入全國水利建設(shè)市場信用信息平臺，并報送國家統(tǒng)一的信用信息平臺，記入誠信檔案，實行聯(lián)合懲戒。這對開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作提出了更高的要求，新形勢下開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作必須緊跟生態(tài)文明建設(shè)的步伐，各參建單位、政府部門需轉(zhuǎn)變思路，將綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)放在首位，相互配合，為美麗中國建設(shè)添磚加瓦。

(1)建設(shè)單位要及時學(xué)習(xí)水土保持相關(guān)法律法規(guī)，摒棄重利益輕生態(tài)的觀念，積極配合水土保持監(jiān)測單位對項目水土流失情況進行監(jiān)測和整改。項目開工前應(yīng)邀請水土保持監(jiān)測單位進場勘查，認真學(xué)習(xí)水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)《水利部流域機構(gòu)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查辦法(試行)》的通知(辦水?！?015〕132號)，落實“三同時”制度，形成良好的水土保持監(jiān)測工作環(huán)境。實際工作中須成立水土保持專項管理組織機構(gòu)，配置專職人員負責(zé)工程的水土保持管理；定期組織水土保持宣傳、培訓(xùn)，提高施工人員的水土保持和規(guī)范文明施工意識；針對施工中存在的亂倒亂棄等違背水土保持方案初衷的行為，督促相關(guān)責(zé)任方進行整改。建設(shè)單位積極配合水土保持監(jiān)測工作，為實現(xiàn)綠色發(fā)展提供必要保障。

(2)施工單位與監(jiān)測單位聯(lián)系緊密，現(xiàn)場情況由施工單位主導(dǎo)，因此施工單位與水土保持監(jiān)測單位的相互配合十分重要。新形勢下施工方需要轉(zhuǎn)變建設(shè)思路，把施工生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境保護相互結(jié)合，緊密配合水土保持監(jiān)測工作，做好水土流失防治，同時完成生產(chǎn)建設(shè)任務(wù)。施工單位要成立項目部，組建水土保持管理機構(gòu)，建立健全水保管理體系，制定各項水保管理制度，配備專職管理人員；按照相關(guān)法律法規(guī)、合同文件中的水土保持要求等編制水土保持實施方案及計劃，明確水土保持工作內(nèi)容；配合提供現(xiàn)場水土保持施工相關(guān)過程資料；配合監(jiān)測、監(jiān)理單位完成現(xiàn)場監(jiān)測、巡查、檢查工作，對發(fā)現(xiàn)的問題積極進行整改，并及時提交整改資料；發(fā)現(xiàn)水土流失事件時應(yīng)及時向建設(shè)單位、監(jiān)理單位、監(jiān)測單位報告，并采取有效可行的處理措施，做好事故調(diào)查的配合工作。

(3)水土保持監(jiān)測單位要根據(jù)水利部《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程(試行)》和批復(fù)的水土保持方案報告書編寫水土保持監(jiān)測實施方案，并及時報送當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T。在監(jiān)測理論研究上，有條件的政府部門、企業(yè)、機構(gòu)的監(jiān)測部門應(yīng)及時組織監(jiān)測人員對現(xiàn)場工作得出的經(jīng)驗進行總結(jié)，深化水土保持監(jiān)測的理論研究，及時健全水土保持監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；在監(jiān)測方法和監(jiān)測技術(shù)手段上，要根據(jù)不同的監(jiān)測部位、監(jiān)測時段、監(jiān)測內(nèi)容選擇不同的監(jiān)測方法，靈活運用常規(guī)技術(shù)手段與新技術(shù)手段從中分析篩選最接近實際的觀測值，以期達到理想的監(jiān)測結(jié)果。對定位監(jiān)測點進行多次監(jiān)測，盡量提取連續(xù)性監(jiān)測數(shù)據(jù)，必要時與建設(shè)單位、施工單位溝通，規(guī)劃出專門的水土保持監(jiān)測試驗區(qū)，延長觀測時間，提高監(jiān)測的精確度和代表性；在監(jiān)測人員的選拔上，主要以水土保持相關(guān)專業(yè)為主，提高行業(yè)的專業(yè)性，對監(jiān)測人員進行水土保持監(jiān)測培訓(xùn)后上崗并定期考核，提升水土保持監(jiān)測工作人員的水平和社會認可度，才能隨著時代潮流不斷前進。進入生態(tài)文明新時代，開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作逐漸受到各方重視，這對水土保持監(jiān)測工作的有序開展起到了很大的促進作用。

(4)水土保持方案編制單位要不斷提高水土保持方案的可操作性。很多項目的水土保持方案評審在初步設(shè)計前完成，造成水保方案中的設(shè)計內(nèi)容不夠具體，缺乏可操作性。方案編制單位需要結(jié)合現(xiàn)場情況對水土保持后期監(jiān)測工作進行指導(dǎo)，同時滿足施工階段要求[13]。

(5)政府部門要加大對水土保持法的宣傳，加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法的控制范圍和覆蓋面，逐步使水土流失防治和水土保持監(jiān)測成為監(jiān)測單位和社會各界的自覺行為，避免由于人為擾動對生態(tài)環(huán)境造成的破壞。在加強生態(tài)文明建設(shè)的新形勢下，各地政府部門也逐漸加大了對開發(fā)建設(shè)項目水土流失的監(jiān)督和處罰力度，但同時要加快開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作體系建設(shè)，及時規(guī)范水土保持監(jiān)測工作，促進水土保持監(jiān)測工作持續(xù)健康發(fā)展。

4 結(jié) 語

長期以來，我國的開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作存在著自身發(fā)展不足和法規(guī)不健全不完善等諸多問題。在建設(shè)生態(tài)文明的新形勢下，加強水土保持是推進生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，水土保持監(jiān)測是水土保持工作的重要基礎(chǔ)，對開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作開展深入研究已經(jīng)成為水土保持行業(yè)迫切需要探索解決的大問題。水土保持監(jiān)測工作需要在新時代下積極轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，改變混亂無序的現(xiàn)狀，找準(zhǔn)監(jiān)測工作的正確方向，更好地服務(wù)于社會。只有加強政府部門與水土保持監(jiān)測單位的密切配合，完善政策，健全制度，加強監(jiān)管與執(zhí)法，通過監(jiān)測樹立水土保持社會管理的權(quán)威，落實最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，才能從國家層面保障水土保持監(jiān)測工作的正常進行。另外，更需要開發(fā)建設(shè)項目各參建單位的積極響應(yīng)和配合，同時監(jiān)測單位也要不斷提高專業(yè)技術(shù)能力，與建設(shè)單位、施工單位、方案編制單位進行有效溝通，才能保證水土保持監(jiān)測工作的順利開展。