城區(qū)內(nèi)河水環(huán)境治理PPP模式應(yīng)用探討

王建設(shè) 董淑珍王雯雯宋 偉 王 帥

面對(duì)日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，政府部門由于資金緊張，以及缺乏長(zhǎng)期而有效的經(jīng)營(yíng)管理，開始越來越多轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，求助于私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，使得PPP模式在全世界應(yīng)用成為一種趨勢(shì)。

PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在我國(guó)，PPP得到了業(yè)界、政府和學(xué)術(shù)界的極大關(guān)注，PPP模式的廣泛實(shí)踐極大地促進(jìn)了PPP項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的研究工作。由于獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、法律、文化和政治背景，我國(guó)PPP模式具有獨(dú)特的應(yīng)用模式。我國(guó)PPP項(xiàng)目眾多，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于推動(dòng)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施非常寶貴。本文以臨沂市中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程河道治理項(xiàng)目為例，針對(duì)該項(xiàng)目運(yùn)行中涉及的理論、應(yīng)用實(shí)踐及問題進(jìn)行分析，以期對(duì)國(guó)內(nèi)其他河道水環(huán)境治理項(xiàng)目有所借鑒，為政府制定相關(guān)政策提供參考。

一、臨沂市中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程河道治理項(xiàng)目背景及意義

臨沂市位于山東省東南部，地近黃海，南鄰蘇北，是山東唯一的“兩型社會(huì)”建設(shè)試點(diǎn)市，具有創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)文明現(xiàn)行示范區(qū)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。沂河是臨沂境內(nèi)的最大河流，沂河流域占臨沂市轄區(qū)面積60%以上，滋養(yǎng)了臨沂860萬人口，支撐臨沂5/6經(jīng)濟(jì)總量的發(fā)展，但隨著近來經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，河道生態(tài)退化，水源地不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，城鄉(xiāng)飲水安全問題突出，畜禽養(yǎng)殖廢水排量大等生態(tài)環(huán)境問題不斷顯現(xiàn)，沂河流域未來面臨著巨大的環(huán)境壓力。

為進(jìn)一步推動(dòng)沂河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，積極響應(yīng)中央“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路及《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求，推進(jìn)流域資源環(huán)境生態(tài)綜合治理與協(xié)同保護(hù)，臨沂市編制完成了《臨沂市水域環(huán)境綜合整治方案》。方案提出了一系列環(huán)境流域治理項(xiàng)目。其中，臨沂市中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程將涑河、祊河、陷泥河、青龍河、李公河、柳青河的河道整治項(xiàng)目列入“十三五”重點(diǎn)工程。

工程建設(shè)包括河道整治、截污治理、生態(tài)修復(fù)、沿岸景觀、涵閘改造、信息化工程等內(nèi)容，綜合采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，圍繞以“活水”“沖泥”“美景”等主要工程目標(biāo)，通過工程治理與管理措施并舉，全面提升中心城區(qū)河道水質(zhì)感官指標(biāo)，展示臨沂“商興水勝、薈萃人文”的城市形象，提升城市環(huán)境的質(zhì)量和品位。

二、采用PPP模式的實(shí)踐

1.成立組織機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)PPP模式項(xiàng)目的運(yùn)作

臨沂市人民政府授權(quán)臨沂市環(huán)保局為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施，成立由財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、園林、水利、建設(shè)、發(fā)改委等部門組成的工程建設(shè)指揮部，協(xié)調(diào)各部門的相關(guān)工作。根據(jù)該項(xiàng)目特點(diǎn)，采用BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）的項(xiàng)目運(yùn)作模式，項(xiàng)目合作期16年，其中項(xiàng)目建設(shè)期1年，運(yùn)營(yíng)期15年。

2.采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商選擇合適的社會(huì)資本方，并成立項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)工程的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管護(hù)

競(jìng)爭(zhēng)性磋商是財(cái)政部門為了適應(yīng)服務(wù)采購(gòu)、復(fù)雜貨物采購(gòu)、科技轉(zhuǎn)化項(xiàng)目采購(gòu)和工程采購(gòu)而制定的采購(gòu)方式，具有采購(gòu)周期短、適用項(xiàng)目廣、采購(gòu)過程靈活、評(píng)審中綜合比較供應(yīng)商各項(xiàng)因素的特點(diǎn)，可以達(dá)到物有所值的采購(gòu)目標(biāo)。該項(xiàng)目為政府購(gòu)買服務(wù)的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，涉及河道治理、生態(tài)修復(fù)等，具有較強(qiáng)的正外部性，對(duì)投資人的資金實(shí)力、技術(shù)實(shí)力、運(yùn)營(yíng)能力、建設(shè)實(shí)施能力都有較高的要求。因此，采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商選擇專業(yè)化公司作為社會(huì)資本是比較合理的。通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商選擇了在國(guó)內(nèi)水環(huán)境治理方面比較優(yōu)勢(shì)的專業(yè)化公司作為社會(huì)資本方。

社會(huì)資本方與采購(gòu)人（臨沂市環(huán)保局）簽訂PPP項(xiàng)目合同，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同，與政府指定出資人共同組建項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司成立后與采購(gòu)人簽訂協(xié)議，承擔(dān)社會(huì)資本方的權(quán)利和義務(wù)，并在合作期限內(nèi)負(fù)責(zé)融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等全部工作內(nèi)容。其中，社會(huì)資本方持股90%，政府出資人持股10%。

3.設(shè)計(jì)合理的回報(bào)機(jī)制與運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核指標(biāo)，按效付費(fèi)

合理的回報(bào)機(jī)制與運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核指標(biāo)是PPP項(xiàng)目成功的先決條件。政府向項(xiàng)目公司購(gòu)買可用性服務(wù)和維持項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)，并以此約定按期支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效費(fèi)?？捎眯苑?wù)費(fèi)包括建設(shè)投資、稅費(fèi)、合理利潤(rùn)，運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)根據(jù)績(jī)效考核辦法浮動(dòng)。

政府自項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)第一年開始，即向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)，每年支付一次，共計(jì)15年。運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效費(fèi)根據(jù)政府對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)的績(jī)效監(jiān)測(cè)系數(shù)，自竣工驗(yàn)收通過之日，每季支付一次。運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核分?jǐn)?shù)滿分100分，90分以上全額支付，60～89分按比例支付，低于60分不再支付，并在60分的基礎(chǔ)上每低1分，按當(dāng)年額度可用性服務(wù)費(fèi)提取運(yùn)營(yíng)保函資金。

三、水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目普遍存在的問題及建議

1.法律和政策層面

無論是BOT、BT或BOOT模式，都必須建立健全法律體系以規(guī)范整個(gè)過程，并規(guī)定項(xiàng)目參與方的權(quán)利和義務(wù)。換言之，完善的結(jié)構(gòu)化法律制度對(duì)于促進(jìn)工程項(xiàng)目PPP模式的發(fā)展是至關(guān)重要的。目前我國(guó)發(fā)布了多項(xiàng)PPP模式相關(guān)規(guī)定，但仍需在國(guó)家層面上形成系統(tǒng)的法律和政策結(jié)構(gòu)，以規(guī)范PPP項(xiàng)目的管理。

2.項(xiàng)目管理公司團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力方面

臨沂市城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及城區(qū)6條河流，工程施工難度大，情況復(fù)雜，需要從全方位、多角度進(jìn)行考慮，不僅要加強(qiáng)整治的力度，使河道功能得到快速恢復(fù)，還要加強(qiáng)河道水面日常保潔和管理養(yǎng)護(hù)工作，確保工程實(shí)施后達(dá)到治標(biāo)又治本的效果，這對(duì)項(xiàng)目公司管理、技術(shù)能力都是一個(gè)很大的考驗(yàn)。

項(xiàng)目公司成立之初，就制定了嚴(yán)格的管理規(guī)章制度。團(tuán)隊(duì)成員素質(zhì)高、業(yè)務(wù)強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)足、專業(yè)搭配合理對(duì)PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)起到了至關(guān)重要的作用，在初設(shè)階段多次組織知名專家、學(xué)者以及法律界人士進(jìn)行項(xiàng)目研討，工程實(shí)施中積極參與工程建設(shè)管理與政府相關(guān)部門協(xié)商溝通，雖然有不同見解，但在不斷地論證中逐漸達(dá)成一致，因此配合默契是關(guān)鍵。

3.運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核方面

城區(qū)內(nèi)河水環(huán)境治理是一項(xiàng)綜合工程，既有功能要求，又有景觀要求，同時(shí)具有社會(huì)效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)。如果單純以水質(zhì)和水量等指標(biāo)進(jìn)行考核，很難體現(xiàn)工程建設(shè)的綜合效應(yīng)。

綜合運(yùn)用成本—效益法、BSC法、DEA法、傳統(tǒng)模式與LID比較法、生命周期評(píng)價(jià)法，構(gòu)建全面合理的評(píng)價(jià)體系，可實(shí)現(xiàn)PPP模式項(xiàng)目綜合效益的最大化。合理的PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)于政府而言，是判定財(cái)政資金的使用能否達(dá)到經(jīng)濟(jì)預(yù)期，運(yùn)營(yíng)過程是否符合法律法規(guī)，項(xiàng)目產(chǎn)品是否滿足公眾需求，環(huán)境污染程度是否達(dá)標(biāo)等?？?jī)效評(píng)價(jià)體系作為PPP項(xiàng)目監(jiān)管的重要渠道，對(duì)項(xiàng)目的順利完成和滿足社會(huì)效益需求具有重要影響，有必要對(duì)其進(jìn)行更為廣泛、更為深入的研究