小農水體制機制改革舉措探討*
——以重慶云陽為例

張涵宇，姜文來※，向 浩，何 仲，陶 斌

(1.中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081； 2.重慶市云陽縣水務局，重慶 404500)

0 引言

小型農田水利工程設施(簡稱小農水)是我國廣大農村地區(qū)，尤其是山區(qū)丘陵區(qū)重要的基礎設施，對保障農業(yè)生產和農民生活用水作用顯著。但是與具有完備管理機構的大中型灌區(qū)不同，小農水由于受規(guī)模小、投資建設主體多元以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系不斷調整的影響，許多地區(qū)的小農水管理和運行存在產權不清晰、責任不明確、管護經費缺失等問題，出現(xiàn)“農民管不了、集體管不好、國家管不到”的困境。為了解決小農水面臨的建設管理困境，國家先后出臺了系列政策措施，試圖從產權制度和運行管護機制方面探索改革道路。

對于以往小農水體制機制改革研究，學者有3種視角：一是以產權制度改革為內容進行探究。如余艷歡[2]對小型農田水利工程產權制度改革歷程及階段特征做了淺析，宋保勝[3]對影響小農水工程產權制度改革的因素做了分析； 二是從小農水管理體制機制角度進行探究。如張文[4]對河南省67個縣小型農田水利工程管理體制改革做了淺析，穆賢清[5]基于用水者協(xié)會案例對農戶參與式管理進行了研究； 三是對各地區(qū)小農水重點縣建設實踐經驗的總結和探討。如牛宏偉[6]對泰安市小農水重點縣建設的做法與啟示的總結。分析已有研究，很少有學者從實證角度對小農水在不同管護方式下進行效率對比，并依此分析體制機制改革。文章以探討云陽縣的小農水運行效率為切入點，分析云陽縣小農水管護模式及與工程規(guī)模、工程運行效率的關系，分析改革具體措施，淺析小農水體制機制改革在西南山區(qū)的實現(xiàn)路徑。

調研地云陽縣位于重慶市東北部，地處三峽庫區(qū)腹心地帶，全縣皆為崛起的低山丘陵。獨特的自然地理條件與水資源稟賦狀況導致云陽縣水利工程建設難度較大，骨干水利工程缺乏。小農水作為全縣最主要的水利工程，對社會經濟發(fā)展極其重要。試點改革之前，云陽縣小農水管護模式主要分為3種模式，如表1所示。

表1 云陽縣小農水管護模式

管護主體管護責任資金來源形成原因存在問題集體及村委會日常維護、清淤以及修繕承包所收資金、政府補貼專項資金等小農水工程始于集體經濟時代,產權在集體,由集體管理2004年開始試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,村組合并出現(xiàn)并發(fā)問題,山坪塘產權混亂尤其嚴重,嚴重影響集體管護的效果,甚至出現(xiàn)無人管理局面,造成大量山坪塘因得不到維護被損毀承包人日常維護自有資金,并且支付一定承包費或以清淤為代價承包具備私人產品的排他性與競爭性功能:養(yǎng)魚或休閑農業(yè)功能。這些具備私有化條件的山坪塘,多數(shù)被個人或聯(lián)戶通過承包的形式管理如果堰塘因災害或人為因素出現(xiàn)較大程度破損,作為理性的承包人無力承擔修建重擔,承包合同沒有到期,堰塘便被其遺棄,同樣造成工程浪費局面農業(yè)合作社及種植大戶日常維護、清淤、修繕以及興建自有資金、政府補貼2010～2012年小農水項目基于“水利跟著產業(yè)走”原則,選擇柑橘、蔬菜等種植大戶及合作社進行結合,配套興建節(jié)水灌溉設施,由農業(yè)合作社及種植大戶進行管理和維護[7]該類工程的維護較其他要好,小農水工程利用效益高,也節(jié)約了水資源,合作社及農戶也能獲得更高效益,是有效的管理方式

表2 調查問卷

變量名稱含義及單位工程名稱照實填寫工程類別山坪塘工程地點照實填寫工程投入資金x1萬元(評估得出)工程占地面積x2hm2(評估得出)灌溉面積y1hm2(評估得出)蓄水量y2萬m3(評估得出)當前管護模式z1=村集體,2=小組集體,3=多戶共管,4=承包,5=農業(yè)合作社或種植大戶主要功能1=灌溉,2=人畜飲水,3=經營活動權屬單位1=村組,2=多戶共有工程屬性1=公益性,2=經營性,3=綜合性管理員/承包人照實填寫

1 數(shù)據(jù)說明

1.1 數(shù)據(jù)來源

根據(jù)典型調查的原則，課題組于2016年4月12～28日走訪了云陽縣鳳鳴鎮(zhèn)與巴陽鎮(zhèn)(鳳鳴鎮(zhèn)為經濟較發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 巴陽鎮(zhèn)為貧困鎮(zhèn)，小農水缺乏管理現(xiàn)象都較為嚴重)進行為期16天的實地調研，調查以村干部、組長、承包堰塘村民以及堰塘為對象，重點涉及集體管護與承包所面臨問題，堰塘的工程信息以及權屬信息，經收集整理共得到50個山坪塘的相關信息,問卷如表2。

1.2 數(shù)據(jù)選取

因所調研工程皆有灌溉用途或經營用途，無人畜飲水用途，該文僅強調基礎灌溉的功能，強調工程在灌溉方面的運行效率。僅有兩個堰塘流轉到種植大戶管理，所以分析省去該方式，又因村集體與小組集體管護方式一樣，所以所選樣本最終管護模式分為兩類：承包和集體管護。從中選取40個樣本，包括20個承包管理和20個集體管理，指標主要分為管護模式z、工程投資(萬元)x1、工程占地面積(hm2)x2、灌溉面積(hm2)y1、蓄水量(萬m3)y2。樣本如表3。

表3 堰塘概況

工程名稱管護模式z工程投資x1(萬元)工程占地面積x2(hm2)灌溉面積y1(hm2)蓄水量y2(萬m3)公堰塘承包150.1471.6000.30后門堰塘承包12.50.1131.3330.25欄桿堰塘承包90.1200.9330.18黃嶺樹堰塘承包150.1131.6000.30長堰塘承包300.2333.2000.60德碧側邊堰塘集體17.50.2130.2000.37二登坪堰塘承包6.50.0730.9330.13水井包堰塘集體7.50.0730.8000.15巴山堰塘集體2.50.0530.2670.05付家堰塘集體6.50.0800.6670.13大堰塘承包90.1200.8000.15陳云貴側邊堰塘集體80.1000.8530.16石灰堰塘集體7.50.0730.6670.15劉其六后門堰塘承包60.0670.6670.12關山堰塘承包250.2002.0000.50熊道宣堰塘集體40.0530.4000.08劉純海屋后堰塘集體60.0800.6670.12打竹堰塘承包50.0870.5330.10燕窩堰塘承包60.0870.6670.12獨瓦屋堰塘承包350.3334.0000.70藕堰塘承包12.50.1471.3330.25何維奇?zhèn)冗呇咛脸邪?.50.0670.5330.15熊術國堰塘承包50.0600.5330.10千堰塘承包100.1201.0670.20長堰塘承包12.50.1601.3330.25鍋底堰塘集體6.50.1070.7330.13李家大堰塘集體80.1070.9330.16小堰塘集體50.0730.5330.10碾盤堰塘集體7.50.1130.8000.15茶盤堰塘集體3.750.0670.4000.075思才屋后堰塘集體80.1000.8000.16長瓦屋堰塘承包12.50.1671.3330.25學堂堰塘集體80.1070.8000.16蓮花堰塘承包7.50.0870.8000.15何吉安丫口堰塘集體30.0470.3330.06過路堰塘集體30.0330.3200.06干堰集體3.50.0330.3330.07大坪丫口堰塘集體50.0470.5330.10新瓦屋堰塘承包承包7.50.0800.8000.15生基坪堰塘集體集體2.50.0470.2670.05

從表中可以明顯看到工程占地面積、投入資金與管護模式的關系：工程面積占地大于0.12hm2，投資大于9萬元時，管護方式都是承包管理。小于0.08hm2，投資小于6萬元時，管護方式大都屬集體管理。0.08～0.12hm2之間，有承包管理，也有集體管理，管護方式與工程投入和規(guī)模有明顯關系。表明農戶偏向承包相比規(guī)模大的堰塘，結合實地訪談農戶可知：規(guī)模較大的堰塘，有養(yǎng)魚的條件，同時該類規(guī)模能很好地防止別人偷魚等搭便車行為，具備部分私人物品特性(排他性與競爭性)，所以能夠私有化(廣義私有化)。但堰塘規(guī)模大到超過一定范圍，因管理難度加大，難以內部化外部性，因此樣本仍處于集體管護狀態(tài)，如樣本德碧側邊堰塘為集體管護。至于集體管護和承包管護的管護效果，需進一步分析。而對于多指標投入產出效率分析，DEA分析是簡單又客觀的方法。

2 模型選擇

2.1 模型方法

DEA(Data Envelopment Analysis)方法，即數(shù)據(jù)包絡分析方法，其中包絡來自包絡定理，意為企業(yè)生產成本曲線中最優(yōu)解點所組成的曲線，而數(shù)據(jù)包絡分析的核心意思是判斷樣本數(shù)據(jù)是否處于最優(yōu)的解點曲線上，即包絡線上。DEA是一種線性規(guī)劃模型，表示為產出對投入的比率，其使用數(shù)學規(guī)劃模型評價具有多個輸入及輸出的“部門”或“單位”，對多個樣本變量進行線性規(guī)劃計算，將在投產比較低樣本中選取最佳樣本組成決策前沿，來評價其他決策單元間是否100%有效(稱為DEA有效)，進一步分析計算效率較差的 DMU 的效率優(yōu)化空間。DEA方法的特點是：因模型自身原因，樣本的投入產出指標無需考慮單位不一致問題，無需做無量綱化處理； 模型自身會給出一個最佳投產指標權重，無需自設權重，有很強的客觀性； 與SFA方法需考慮生產函數(shù)不同，其不需要知道參數(shù)方程。因此，DEA方法廣泛用于企業(yè)管理中業(yè)績評價、生產力評估、運行效率評估等方面。

設有n個樣本(DMU)，設每個樣本(DMU)對比其中m項投入指標以及s項產出指標(樣本個數(shù)應保持在投入產出指標之和的兩倍以上)。對于要測算其效率的決策樣本Dk，其綜合效率θ可表示為以下形式。

(1)

式(1)中，xik和yrk分別為Dk的第i個投入量和第r個產出量；vr和ur分別代表第m項投入與第s項產出的權重，具體權重并不需要主觀設置，皆由計算機給出。因每個樣本的產出比投入肯定都小于1，于是換算得如下公式。

(2)

式(2)是C2R模型的標準形式，用來評價綜合效率θ的效率。為了更加清晰的分析投入指標的技術效率，再利用BC2模型進行甄別，評價各DMU技術效率以及規(guī)模效率情況。

(3)

圖1 pearson相關性檢驗

式(3)中，若δ=1，技術有效，代表投產處于生產成本曲線最優(yōu)解點上；δ<1，非技術有效，代表投產在生產成本曲線最優(yōu)解點下方。BC2模型下的 DEA 有效，δ僅代表技術有效，但不一定是規(guī)模有效。想測定規(guī)模是否有效，還需令γ=θ/δ，則γ為規(guī)模效率。γ=1，規(guī)模有效；γ<1，則規(guī)模無效。

2.2 指標選擇

隨機選取15個樣本做DEA分析，包含8個承包管護和7個集體管護。對產出項做pearson相關性檢驗如圖1所示。

表4 農田水利工程運行效率

工程名稱管護模式綜合效率技術效率規(guī)模效率規(guī)模情況公堰塘承包0.8290.8940.972遞增后門堰塘承包0.8770.8820.995遞增欄桿堰塘承包0.7220.7221不變黃嶺樹堰塘承包111不變長堰塘承包0.98010.980遞增德碧側邊堰塘集體0.0800.2500.318遞減二登坪堰塘承包111不變水井包堰塘集體0.8290.9450.877遞減巴山堰塘集體0.74310.743遞減付家堰塘集體0.7140.8170.875遞減大堰塘承包0.6190.6330.977遞減陳云貴側邊堰塘集體0.7430.7520.987遞減石灰堰塘集體0.6910.8910.775遞減劉其六后門堰塘承包0.7830.9800.799遞減關山堰塘集體0.7200.7290.989遞增均值0.7550.8330.883

檢驗發(fā)現(xiàn)pearson相關性兩項產出指標相關系數(shù)為0.814，相關性小于0.01，極其相關，所以根據(jù)經驗與具體用途去掉蓄水量y2指標，僅保留灌溉面積y1。

因為投入指標可以根據(jù)管理情況改變，所以選取投入導向模型，運用DEAP2.1軟件所算結果如表4所示。

2.3 結果分析

從中可得到3個結論：(1)僅從灌溉角度考量通過DEA分析得到的結果，承包的堰塘投入產出效率高于集體20個百分點，集體評價綜合效率為0.65，承包投產效率為0.85，說明該類私有化管護效率確實高于集體管理。如再考慮其他經營功能屬性，有養(yǎng)魚收入的承包效率會更高； (2)承包的技術效率均值0.89高于集體管護下的技術效率均值0.77，說明承包得到了管理人更有效的管理，而集體出現(xiàn)了更多管理不善或缺失的情況； (3)承包大多處于規(guī)模效應遞增階段，說明部分承包人在管理較好的基礎上還應加大資金投入，而集體需加大管理力度。

雖承包管護下堰塘的運行效率比集體高，根據(jù)調研情況顯示，部分集體管護的堰塘因為地理因素無人愿意承包。堰塘規(guī)模由占地面積決定，而堰塘規(guī)模、蓄水量與地理位置決定了該堰塘是否能夠更好的私有化。規(guī)模過大表明受益面積過大，難以內化外部性； 規(guī)模過小不具備私有化條件，皆不易實施承包管理，只有規(guī)模適中的工程符合承包條件。

因此綜合以上結果可以推斷出：(1)承包管護效果好于集體管護，來源于私有化管理方式效果好于集體管理，改革需深入堰塘私有化與市場化(該文私有化全部意為廣義私有化方式)； (2)對于工程規(guī)模小于0.080hm2或規(guī)模大于0.233hm2的處于集體管護的堰塘，其管護效果并不理想，但因其非排他性與競爭性又難以進一步私有化，需找尋其他管護方式。

3 云陽縣小農水工程產權與管護機制改革

因投資建設主體多元化以及我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系不斷調整的影響，導致小農水集體管理和運行存在產權不清晰、責任不明確、管護經費缺失等問題，出現(xiàn)“農民管不了、集體管不好、國家管不到”的困境。云陽縣水務局基于“先建機制再建工程”的基本思路，成立小型水利工程管理體制改革領導組，進行體制機制改革試點工作。

3.1 清產核資，量化確權

要解決小農水產權不清晰問題，改革必須首先對其進行清晰界定。云陽縣水務局于2014年對全縣所有的農村水利集體資產開展了清查核資和量化確權工作，對小型水利工程底數(shù)做了核查，對資產權屬、資產價值、規(guī)模與效益情況進行摸底調查與評估。權屬關系不明、或發(fā)生變化的設施難以確定權屬時，將所有權確定為受益對象共有，最后由縣政府審核登記頒發(fā)產權證。

3.2 界定工程屬性

為進一步提升小農水工程的管護效率，必須對其進行深度私有化改革。只有將小農水工程功能與需求深度挖掘與深化，才能出現(xiàn)具有私人物品性質的服務功能，使小農水工程的私有化成為可能[8]。將工程按功能屬性分為公益性、經營性以及綜合性工程。對處于0.080hm2以下、以防洪和農田灌溉功能為主的工程，因其非排他性與弱競爭性類似于純公共物品，將其劃分為公益性屬性工程； 設施條件較好，規(guī)模大于0.1hm2的堰塘，除了灌溉與防洪外，兼具養(yǎng)魚功能，能分離出私人物品屬性，具備私有化特征，將其歸為經營性工程； 具有非排他性、競爭性，規(guī)模處于0.08～0.1hm2之間，屬性介于公益性與經營性之間的工程稱為綜合性工程。

3.3 細分完善管護模式

在界定產權與工程屬性基礎上，結合云陽實際情況，采用4種管護模式：農民用水者協(xié)會、承包、隨土地流轉、拍賣。每種管護模式的主體負責管護工程的日常維護工作及維護經費的籌集。

(1)農民用水者協(xié)會

符合奧斯特羅姆的治理“公共池塘資源”理論的4個條件：緊缺資源、小范圍、可再生、資源使用者能互相傷害，但不參與者能從外部傷害他人[9]。對該類堰塘，奧斯特羅姆指出可以建立農戶自助合作組織解決管理問題。對公益性小型水利工程、規(guī)模大于0.233hm2的經營性工程，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元建立用水者協(xié)會及分會，下轄村一級用水者協(xié)會分會，由產權所有者(村組和集體)與用水者協(xié)會簽訂委托協(xié)議，將工程委托與用水者協(xié)會代為管理。其管理經費由3部分組成：堰塘受益會員的水費、政府購買服務的經費和經營性工程獲利收益，將來還會有市場的投資等多元性收入。

(2)承包

對綜合性工程，鼓勵個人通過承包的方式獲得工程的經營權，且承包方式可多元化。以巴陽村為例，承包所占山坪塘占總量50%，承包協(xié)議規(guī)定的承包方式多元化特征明顯：有以一次性清淤作為承包山坪塘的條件的，有以負責修繕已損毀工程的方式免費承包山坪塘的，有每年20～300元的價格的承包方式，年限為5、10和20年，村委所得經費補貼用水者協(xié)會。

(3)拍賣

對具有較強經營能力的經營性工程，通過公開拍賣的方式，在所有競價人或企業(yè)中選取最高出價者，將工程經營權拍賣出去，并且同樣簽訂承包協(xié)議，因其本質仍屬于承包，只是私有化程度更高，對經營者運作堰塘方式更包容。同承包一樣，拍賣經費補貼屬于用水者協(xié)會。

(4)隨土地流轉

對位于流轉土地范圍內，且承擔該片土地灌溉任務的小型水利工程，簽訂流轉合同按照流轉方式將工程經營權流轉給土地流入人，并通過合同規(guī)定工程流入方對該流轉工程的管理和維護責任。流轉經費補貼給用水者協(xié)會。

該措施是試點工作的核心與主體部分，真正系統(tǒng)、條理并清晰地解決了缺少管護主體的問題，規(guī)范了小農水管護流程，強化各主體對工程的責任和權利。

3.4 探索政府財政資金購買水利公共服務

原本政府承擔向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層單位劃撥?？罟茏o公益性工程的形式逐漸轉變?yōu)檎徺I公共服務，政府購買服務的目的在于改善原有官僚體制的運轉低效率，降低服務成本，并提高服務質量與效率，解決因村委和集體并非工程直接受益者而造成低效以及資金用途不透明，使工程得不到有效管護的問題?？h財政每年拿出不低于240萬的經費用于面向社會購買水利公共服務(現(xiàn)階段主要為用水者協(xié)會)，有效地解決了全縣公益性小型水利工程的管理運行費用。后期政府可采取招標方式購買服務，不僅可與用水者協(xié)會對接，直接向最了解小農水情況的當?shù)赜盟邊f(xié)會購買服務，也可將社會多元主體引入小農水管理市場，加強市場競爭性，提升服務質量和效率。

4 討論與不足

4.1 討論

對堰塘樣本進行的分析為改革舉措提供了良好的數(shù)據(jù)支撐，從改革實施的效果來看也說明分析切實可靠。根據(jù)后期在云陽縣所做的改革效果的調研情況提出建議。

(1)私有化后的灌溉水資源供給問題。無論承包還是拍賣，都要以保證堰塘的公益性功能不改變?yōu)榍疤幔簿褪歉珊灯诘幕A灌溉與汛期的排洪防澇功能。杜絕因私有化產生旱期承包人減少基礎灌溉水量的現(xiàn)象，可以通過政府委派用水者協(xié)會進行監(jiān)督。

(2)用水者協(xié)會管理要以有效激勵機制做支撐。王金霞等[10]指出，農民用水者協(xié)會從提出到今，讓農民參與管理大多流于形式，原因在于缺乏有效的激勵性制度改革，建立和完善激勵制度是用水者協(xié)會能否成功的關鍵。對于可測度的管理，政策上的傾斜補貼與優(yōu)惠能夠激勵管理者或用水者協(xié)會，對于非可測度的管理，不宜進行激勵，或者說激勵無效。

4.2 不足

關于用水者協(xié)會的探究沒有展開，對實際中遇到的如何真正實現(xiàn)自治、協(xié)會注冊登記難、協(xié)會規(guī)章不完善、人員素質不高等問題，需要進一步探討。

對DEA分析來說，由于樣本數(shù)據(jù)有限，篩選出的3個指標不全面，沒有考慮到生態(tài)效益與社會效益指標，對結果的說服性有一定影響，未來需加入生態(tài)效益指標與社會效益指標做進一步深入研究。

[1] 龔睿. 農村土地“三權分置”的制約因素及路徑研究.中國農業(yè)資源與區(qū)劃， 2016, 37(5): 143～147

[2] 余艷歡， 劉小勇，王健宇.小型農田水利工程產權制度改革歷程及階段特征淺析.水利發(fā)展研究， 2014， 14(12)： 12～14， 33

[3] 宋保勝.“小農水”工程產權制度改革影響因素分析.合作經濟與科技, 2011，(11)： 8～9

[4] 張文. 淺析加快小型農田水利工程管理體制改革.河南水利與南水北調, 2012，(3)： 32～33

[5] 穆賢清. 農戶參與灌溉管理的制度保障研究.杭州：浙江大學， 2005

[6] 牛宏偉， 曹文凱，湯磊.泰安市小農水重點縣建設的做法與啟示.山東水利, 2011，(7)： 36～38

[7] 云陽縣小型農田水利建設紀實， 重慶云陽縣政府信息網，http：//zfxx1.yunyang.gov.cn/

[8] 林萬龍. 中國農村社區(qū)公共產品供給制度變遷研究.北京：中國財政經濟出版社， 2003.148

[9] 邁克·麥金尼斯. 多中心體制與地方公共經濟.上海：三聯(lián)書店， 2000.101

[10]王金霞， 黃季焜，Scott Rozelle.激勵機制、農民參與和節(jié)水效應：黃河流域灌區(qū)水管理制度改革的實證研究.中國軟科學, 2004，(11)： 8～14