我國農(nóng)業(yè)資源臺賬制度創(chuàng)設(shè)研究

尤 飛，王 歐 栗欣如※

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081； 2.農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810)

0 引言

十九大報告指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，中國已開啟生態(tài)文明建設(shè)新時代。農(nóng)業(yè)是各行業(yè)生存、人類生活的資料來源，生產(chǎn)過程離不開農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)和利用，但生態(tài)系統(tǒng)的資源供給能力有限，制約了農(nóng)業(yè)的平衡、充分發(fā)展。農(nóng)業(yè)資源臺賬制度在這樣的背景下啟動，摸清中國農(nóng)業(yè)資源的現(xiàn)狀，并對其進(jìn)行細(xì)致、動態(tài)管理是解決農(nóng)業(yè)不平衡、不充分發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》(2015年)要求開展自然資源管理體制、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制、生態(tài)紅線劃定等一系列自然資源領(lǐng)域的改革任務(wù)?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展實驗示范區(qū)建設(shè)方案》(2016年)要求建立農(nóng)業(yè)資源管理制度，實現(xiàn)對重要農(nóng)業(yè)資源的監(jiān)測評估?！度珖r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃》(2016年)指出要推進(jìn)信息化與農(nóng)業(yè)深度融合，建立集農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)監(jiān)測、分析、發(fā)布和服務(wù)于一體的國家數(shù)據(jù)云平臺，加強農(nóng)業(yè)遙感基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立重要農(nóng)業(yè)資源臺賬制度?？梢姡奄Y源環(huán)境因素納入到農(nóng)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中，是綠色、可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢，同時也對農(nóng)業(yè)資源監(jiān)測、管理提出了要求。農(nóng)業(yè)資源臺賬制度，是以資源清單的形式，詳細(xì)系統(tǒng)地記錄農(nóng)業(yè)資源存量及其增減明細(xì)，其本質(zhì)是農(nóng)業(yè)資源信息數(shù)據(jù)庫，是農(nóng)業(yè)資源核算的基礎(chǔ)。建立農(nóng)業(yè)資源臺賬制度對掌握農(nóng)業(yè)資源底數(shù)，分析評價農(nóng)業(yè)資源變化及利用效率，提高農(nóng)業(yè)資源管理水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)平衡發(fā)展意義重大。

鑒于此，文章在梳理國內(nèi)外農(nóng)業(yè)資源臺賬制度實踐基礎(chǔ)上，分析了中國農(nóng)業(yè)資源臺賬制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，提出適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)資源臺賬制度的設(shè)計路徑及相應(yīng)的政策建議。

1 農(nóng)業(yè)資源臺賬制度歷史演進(jìn)及國外實踐

1.1 農(nóng)業(yè)資源臺賬制度歷史演進(jìn)

從國際角度來看，與農(nóng)業(yè)資源臺賬緊密相關(guān)的是自然資源核算，自然資源核算經(jīng)歷了70多年的演進(jìn)：第一階段，思想萌芽時期(1946～1953年)。國際社會開始意識到經(jīng)濟繁榮和嚴(yán)重的環(huán)境與健康危害相伴隨[1]。1946年，英國經(jīng)濟學(xué)家約翰·?？怂乖诮?jīng)濟核算的同時考慮其對資源環(huán)境的影響，提出綠色 GDP，即現(xiàn)行GDP總量扣除環(huán)境資源成本和對環(huán)境資源的保護(hù)服務(wù)費用所剩下的部分； 西方于1953年提出了國民賬戶體系(SNA)，為環(huán)境經(jīng)濟核算提供了方法雛形。第二階段，理論探索時期(1953～1991年)。1960、1964和1968年對SNA進(jìn)行了3次修訂； 前蘇聯(lián)于1973年提出了物質(zhì)產(chǎn)品平衡表體系(System of Material Product Balances，MPS)； 西方國家及部分發(fā)展中國家也相繼開展資源環(huán)境核算研究工作，如芬蘭、歐盟、荷蘭、法國、印度尼西亞、墨西哥等[2]； 1991年，聯(lián)合國提出綜合環(huán)境和經(jīng)濟核算體系(System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SEEA)的思想，但當(dāng)時的影響力還比較有限。第三階段，核算實踐階段(1992年至今)。以1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會為新契機， 1993年聯(lián)合國統(tǒng)計司建立了與SNA 相一致、可系統(tǒng)地核算環(huán)境資源存量和資本流量的框架，即綜合環(huán)境與經(jīng)濟核算體系(System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SEEA-1993)。在SEEA-1993框架基礎(chǔ)上，聯(lián)合國分別在2003年及2012年發(fā)布了SEEA-2003框架和SEEA-2012中心框架，詳細(xì)說明了自然資源的物理量、混合環(huán)境—經(jīng)濟賬戶及其估價方法，并積極嘗試將其提升到國際統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)[1-2]，增加了環(huán)境退化及相關(guān)措施和評估方法的討論[3-5]。

1.2 國外農(nóng)業(yè)資源臺賬的實踐個案

目前自然資源核算已經(jīng)有國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但具體到各個國家的農(nóng)業(yè)資源調(diào)查和管理上，由于其經(jīng)濟發(fā)展水平不同，農(nóng)業(yè)資源條件差異較大，對農(nóng)業(yè)資源的調(diào)查有很大差異。

(1)美國資源清單調(diào)查。在農(nóng)業(yè)資源調(diào)查統(tǒng)計方面，美國已經(jīng)形成了一套系統(tǒng)的常規(guī)調(diào)查項目——國家資源清單調(diào)查項目(National Resources Inventory Survey Program，簡稱NRI Survey Program)。該項目對美國非聯(lián)邦用地(包括私人土地、部落、信托土地、州或地方政府持有的土地)的土地利用及土地上的自然資源(包括土壤、水等其他資源)情況、發(fā)展趨勢進(jìn)行調(diào)查。NRI調(diào)查由美國農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)服務(wù)局(Natural Resources Conservation Service，簡稱NRCS)負(fù)責(zé)，由愛荷華州立大學(xué)調(diào)查統(tǒng)計與方法研究中心提供技術(shù)支持，美國財政給予經(jīng)費支持。美國國家資源調(diào)查大致經(jīng)歷了3個階段。第一階段： 1976年以前，重點調(diào)查土壤資源。NRI 的前身是1956年實施的旨在研究小流域范圍內(nèi)土地利用和水土保持問題的土壤保持需求清單，并首次采用了統(tǒng)計學(xué)的取樣方法在全國尺度上搜集自然資源的現(xiàn)場勘測數(shù)據(jù)。第二階段： 1977～1999年，國家資源清單(NRI)調(diào)查正式開展， 5年一次，分別在1977、1982、1987、1992和1997年實施調(diào)查，專題調(diào)查同步展開。第三階段： 2000年至今，開始國家資源清單年度調(diào)查，提供了豐富有效的即時信息。NRI不僅記錄了自然資源變化趨勢，還提供了對實施資源保護(hù)措施后所獲成果的評價[6]。

美國國家資源清單調(diào)查有諸多優(yōu)點：第一，權(quán)責(zé)明確，農(nóng)業(yè)部主導(dǎo)，政府支持。第二，統(tǒng)計抽樣方法設(shè)計合理，技術(shù)手段比較先進(jìn)。遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)大大提高了調(diào)查效率和準(zhǔn)確程度，針對數(shù)據(jù)收集設(shè)計的網(wǎng)絡(luò)指導(dǎo)手冊和調(diào)查軟件簡化了數(shù)據(jù)收集流程。第三，國家資源清單調(diào)查數(shù)據(jù)有良好的數(shù)據(jù)特征：數(shù)據(jù)質(zhì)量高，數(shù)據(jù)最早可追溯到1982年，由自然資源數(shù)據(jù)收集專家收集； 數(shù)據(jù)共享程度高[7]，與農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)服務(wù)局的土壤調(diào)查數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，可以進(jìn)行有關(guān)土壤資源的研究分析； 完整性好、時效性強，提供國家層面口徑一致的數(shù)據(jù)庫，能夠?qū)Ψ锹?lián)邦所有土地上的相關(guān)資源進(jìn)行趨勢分析。美國國家資源清單調(diào)查在制定國家自然資源保護(hù)政策和項目方面，甚至在生態(tài)資源調(diào)查、氣候變化調(diào)查方面都發(fā)揮了關(guān)鍵作用，有助于公眾了解自然資源問題，并為研究人員提供了國家層面上全面一致的資源數(shù)據(jù)信息。

(2)英國鄉(xiāng)村調(diào)查。英國在農(nóng)業(yè)資源調(diào)查統(tǒng)計方面也做了大量的工作，其中有代表性的綜合性調(diào)查是鄉(xiāng)村調(diào)查(Countryside Survey,http：//www.countrysidesurvey.org.uk/)，其目的是統(tǒng)計英國鄉(xiāng)村的自然資源，用標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)方法和分析方案調(diào)查鄉(xiāng)村的棲息地、地貌、植被、河流、土壤和土地覆蓋等情況，展示鄉(xiāng)村變化及原因，并對外提供數(shù)據(jù)，為政府決策和學(xué)術(shù)研究服務(wù)。鄉(xiāng)村調(diào)查由自然環(huán)境研究理事會(Natural Environment Research Council)和環(huán)境、食物與農(nóng)村事務(wù)部(Department of Environment，F(xiàn)ood and Rural Affairs)等機構(gòu)資助，調(diào)查由生態(tài)與水文中心(Centre for Ecology & Hydrology)負(fù)責(zé)執(zhí)行。從1974～2008年共進(jìn)行了5次鄉(xiāng)村調(diào)查，調(diào)查區(qū)域不斷增大； 調(diào)查內(nèi)容從生態(tài)調(diào)查發(fā)展為全面資源調(diào)查； 繪制了英國土地覆被圖，并從聯(lián)邦整體和各國的角度分別給出了調(diào)查報告。英國鄉(xiāng)村調(diào)查的數(shù)據(jù)收集方案有兩種，一個是田野調(diào)查(Field Survey)，另一個是土地覆被圖(Land Cover Map)。田野調(diào)查是對英格蘭、蘇格蘭和威爾士等地樣本調(diào)查區(qū)域的詳細(xì)研究，樣本調(diào)查區(qū)域大小為1km2，搜集的信息包括地塊區(qū)位特征、河流池塘數(shù)據(jù)、土壤數(shù)據(jù)，信息等。土地覆被圖可以全面反映整個英國土地的植被覆蓋情況，用衛(wèi)星圖像生成。土地覆被圖在1990年和2000年已經(jīng)成功被英國政府部門、科研機構(gòu)采納，可用于氣候、水、生態(tài)系統(tǒng)、海洋、生態(tài)保護(hù)、影響評估、健康、農(nóng)業(yè)、景觀規(guī)劃、電訊、城市研究、教育宣傳、碳核算等領(lǐng)域的分析?？偟膩砜矗l(xiāng)村調(diào)查數(shù)據(jù)內(nèi)容豐富、可靠性強。調(diào)查的范圍和復(fù)雜程度在增加，數(shù)據(jù)內(nèi)容不斷豐富，價值不斷提高。過去鄉(xiāng)村調(diào)查的數(shù)據(jù)幫助跟蹤陸地、淡水和動植物棲息地的變化，在制定和評估農(nóng)業(yè)政策方面幫助較大。

(3)澳大利亞綜合資源調(diào)查。澳大利亞的農(nóng)業(yè)資源調(diào)查范圍廣泛，但缺乏一個有代表性的大范圍調(diào)研。澳大利亞農(nóng)業(yè)與水資源部下屬的農(nóng)業(yè)、資源經(jīng)濟與科學(xué)局(Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics and Sciences,http：//www.agriculture.gov.au/abares/)收集了大量農(nóng)業(yè)資源數(shù)據(jù)，建立了澳大利亞自然資源數(shù)據(jù)庫(Australian Natural Resources Data Library，http：//data.daff.gov.au/anrdl/php/anrdlSearch.html)，涵蓋土地、水資源、氣候、森林等農(nóng)業(yè)自然資源的詳細(xì)信息。

(4)日本土地調(diào)查。日本農(nóng)業(yè)資源調(diào)查的目的是收集可耕地、可耕但拋荒的土地、農(nóng)村道路的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析農(nóng)村土地是否能滿足食物需求和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需要。調(diào)查分為兩個部分，一是對耕地的調(diào)查，二是對鄉(xiāng)村道路維護(hù)狀況的調(diào)查。耕地調(diào)查的指標(biāo)包括耕地面積、拋荒耕地面積、放牧草場面積，每年12月開始調(diào)查。鄉(xiāng)村道路調(diào)查的指標(biāo)包括村道長度、硬化道路長度、村內(nèi)橋梁數(shù)量、村內(nèi)橋梁總長度等，每年12月調(diào)查。該調(diào)查由日本農(nóng)林水產(chǎn)省組織實施，當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。

1.3 國外農(nóng)業(yè)資源臺賬的經(jīng)驗啟示

實踐證明農(nóng)業(yè)資源調(diào)查能夠指導(dǎo)農(nóng)業(yè)政策制定、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)平衡發(fā)展，世界發(fā)達(dá)國家普遍重視農(nóng)業(yè)資源調(diào)查統(tǒng)計工作，其經(jīng)驗值得借鑒。一是單獨設(shè)立調(diào)查項目。獨立設(shè)立農(nóng)業(yè)資源調(diào)查項目，賦予農(nóng)業(yè)資源調(diào)查較高的地位，肯定農(nóng)業(yè)資源調(diào)查的重要性。國外農(nóng)業(yè)項目還有一個特征是，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密相關(guān)的土地、水、氣候等重要農(nóng)業(yè)資源基本都分配給農(nóng)業(yè)統(tǒng)計部門，減少了與其他部門協(xié)調(diào)的成本，維持了調(diào)查的獨立自主。二是采用先進(jìn)調(diào)查技術(shù)。美國國家資源清單調(diào)查使用了遙感技術(shù)和地理資訊信息系統(tǒng)，英國鄉(xiāng)村調(diào)查使用衛(wèi)星圖像分析系統(tǒng)，在先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)的幫助下，英美兩國農(nóng)業(yè)資源調(diào)查的區(qū)域范圍不斷擴大，調(diào)查時間也在縮短，調(diào)查的覆蓋面增加，顯著提高了數(shù)據(jù)質(zhì)量，降低了農(nóng)業(yè)調(diào)查成本，更好地反映了國家農(nóng)業(yè)資源分布情況。三是縮短調(diào)查周期。隨著調(diào)查技術(shù)進(jìn)步、數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)不斷完善，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)資源統(tǒng)計周期有變短的趨勢，極大地提高了數(shù)據(jù)的即時性。四是開發(fā)數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)和共享機制。發(fā)達(dá)國家都有專門的農(nóng)業(yè)資源數(shù)據(jù)庫，并且會將獲取的數(shù)據(jù)以信息圖或者統(tǒng)計圖表的形式定期公布，既有效保證了數(shù)據(jù)口徑的一致性，又提高了數(shù)據(jù)的共享性，更好地服務(wù)于決策者和研究者。

2 農(nóng)業(yè)資源臺賬制度的中國實踐

2.1 農(nóng)業(yè)資源統(tǒng)計歷史演進(jìn)

新中國成立以來，我國在農(nóng)業(yè)資源統(tǒng)計上做了大量的調(diào)查和統(tǒng)計工作，作為農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃工作的基礎(chǔ)。從農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃視角回顧農(nóng)業(yè)資源調(diào)查的實踐經(jīng)驗，能夠為目前農(nóng)業(yè)資源臺賬制度提供一些參考。

(1)關(guān)注農(nóng)業(yè)區(qū)域劃分階段(1949～1965年)。第一個五年計劃(1953～1957年)指出農(nóng)業(yè)區(qū)域劃分的重要性，隨后全國各級政府都建立了農(nóng)業(yè)區(qū)劃工作機構(gòu)，中國科學(xué)院專家團隊也對全國的地貌、氣候、水文、潛水、土壤、植被、動物、昆蟲和綜合自然區(qū)劃9個方面進(jìn)行了調(diào)查并出版了專著。1957年農(nóng)業(yè)部計劃經(jīng)濟局在統(tǒng)計資料基礎(chǔ)上編撰了《全國主要農(nóng)作物分布圖集》。

表1 農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃工作中農(nóng)業(yè)資源統(tǒng)計情況

資源類型統(tǒng)計工作土地資源重點地區(qū)土地資源調(diào)查與合理利用研究全國性耕地資源利用研究農(nóng)用后備土地資源調(diào)查第一次土地調(diào)查第二次土壤普查全國土地資源數(shù)量、質(zhì)量評價和資源圖編制水資源全國各地區(qū)水資源的綜合評價全國各地區(qū)水資源合理利用和供需平衡研究中國水資源及其開發(fā)利用調(diào)查評價氣候資源全國氣候資源調(diào)查亞熱帶東部丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)氣候資源及其合理利用研究熱帶亞熱帶西部丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)氣候資源及其合理利用研究農(nóng)業(yè)氣候資源評價與高效利用生物資源漁業(yè)資源調(diào)查長白山野生經(jīng)濟植物資源調(diào)查云南及周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)生物資源調(diào)查農(nóng)業(yè)生物種質(zhì)資源調(diào)查評價研究生物質(zhì)能源調(diào)查評價與綜合利用研究 注:根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃30年》整理

(2)農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃工作停滯階段(1966～1977年)。1966年3月召開了第二次全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃工作會議，農(nóng)業(yè)部土壤普查辦公室委托中科院地理所編制了一部以土地利用為中心內(nèi)容的著作《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀區(qū)劃》(草稿)； 國家大地圖集統(tǒng)籌委員會編輯出版的《中華人民共和國自然地圖集》，全面介紹了全國的自然環(huán)境、自然條件分布狀況及相關(guān)研究成果。當(dāng)年夏，第二次農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃工作因“文化大革命”被迫停止。

(3)全國性農(nóng)業(yè)資源調(diào)查階段(1978～1985年)。這個時期，農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃工作重新啟動，農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃委員會在農(nóng)業(yè)資源統(tǒng)計工作上功不可沒，以全國面上調(diào)查和專題調(diào)查相結(jié)合的形式，對土地資源、水資源、氣候資源、生物資源等(表1)進(jìn)行了全面統(tǒng)計，為農(nóng)業(yè)區(qū)域劃分奠定了基礎(chǔ)。到1985年底，全國2 108個縣(除西藏)完成了資源調(diào)查和農(nóng)業(yè)區(qū)劃，首次形成了國家、省、市、縣總相配套的農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃體系，全國性的農(nóng)業(yè)資源調(diào)查工作告一段落。

(4)初步建立農(nóng)業(yè)資源經(jīng)濟信息動態(tài)監(jiān)測體系階段(1986～1995年)。這一時期的農(nóng)業(yè)資源調(diào)查工作主要包括兩個方面：一是從重點地區(qū)沿海灘涂資源、坡地資源、山區(qū)氣候資源調(diào)查出發(fā)，逐漸擴大范圍和深度，至1994年6月全國28個省、自治區(qū)、直轄市(除海南、西藏和臺灣)都完成了農(nóng)業(yè)后備資源調(diào)查工作，最后編撰成《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)后備資源調(diào)查報告》。二是初步建立了農(nóng)業(yè)資源經(jīng)濟信息動態(tài)監(jiān)測體系，將航天遙感和地面網(wǎng)點縣相結(jié)合，統(tǒng)計了土地利用結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害、重點農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程和農(nóng)村經(jīng)濟5方面的數(shù)據(jù)。

(5)農(nóng)業(yè)資源數(shù)據(jù)更新階段(1996年至今)。1996年至今，對農(nóng)業(yè)資源信息采集以更新農(nóng)業(yè)資源數(shù)據(jù)。與此同時，加大了對農(nóng)業(yè)資源管理政策、農(nóng)業(yè)資源管理法規(guī)方面的研究。農(nóng)業(yè)資源動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)逐步完善，提升了農(nóng)業(yè)遙感監(jiān)測的業(yè)務(wù)化水平。2006年開始進(jìn)行全國五大作物(小麥、玉米、水稻、棉花、大豆)大比例尺作物空間分布及面積調(diào)查工作。

2.2 專項資源臺賬實踐情況

盡管臺賬在過去的農(nóng)業(yè)資源統(tǒng)計過程中使用不多，但臺賬在資源統(tǒng)計上的應(yīng)用卻非常廣泛，有一些已經(jīng)比較成熟，可以考慮把資源臺賬制度的思路和方法嫁接到農(nóng)業(yè)資源統(tǒng)計中，建立農(nóng)業(yè)資源臺賬。

(1)土地臺賬

土地利用臺賬、耕地保護(hù)臺賬管理辦法和土地流轉(zhuǎn)方面臺賬制度是臺賬手段在土地資源管理的重要實踐。土地利用臺賬是土地使用權(quán)審批的明細(xì)記錄表，是國土資源管理的重要手段，發(fā)揮了信息查詢、資源共享、管理監(jiān)測的功能。一般而言，國土資源部門的土地利用臺賬分為3個賬本：土地收儲臺賬，詳細(xì)記錄每宗土地的地理位置、面積大小、土地來源、收儲金額等基本情況； 土地出讓臺賬，除了反映每宗地的申請用地單位、地理位置、面積、容積率、出讓價款、合同簽訂日期、約定繳款時間等基本信息外，還記錄土地出讓款繳納的時間、次數(shù)、已繳數(shù)、未繳數(shù)，使得每筆出讓款都能在臺賬中得到動態(tài)反映； 土地使用證臺賬，反映土地具體位置、面積、土地使用類型、使用期限、土地用途、申請發(fā)證單位名稱和土地證編號[8]。耕地保護(hù)的臺賬管理辦法，規(guī)范了耕地使用和管理規(guī)范，其中，分類管理方法提高了耕地保護(hù)的管理效率。以江西省為例， 2008年江西省出臺政策提出實行嚴(yán)格的“紅、綠、藍(lán)”三色臺賬管理制度，對實際耕地和基本農(nóng)田面積高于保有量底線的，實行“綠色”臺賬管理，允許報批占用耕地項目； 對接近保有量底線的，實行“藍(lán)色”臺賬管理，控制報批占用耕地項目； 對達(dá)到保有量底線的，實行“紅色”管理，原則上不批準(zhǔn)重大占用耕地項目。在土地流轉(zhuǎn)方面，吉林省公主嶺市環(huán)嶺街道利用臺賬進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)管理工作，有效穩(wěn)定了土地承包關(guān)系。環(huán)嶺街道根據(jù)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)建立了《環(huán)嶺街道土地使用、流轉(zhuǎn)管理臺賬》。首先，做好農(nóng)戶現(xiàn)有土地登記工作。其次，對發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，根據(jù)流轉(zhuǎn)雙方是否為本村農(nóng)戶情況在土地管理臺賬上分別進(jìn)行登記。臺賬管理制度規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)方式，保障了流轉(zhuǎn)各方的權(quán)益，加強了村集體對本村土地管理的監(jiān)控力度，減少了土地承包糾紛[9]。

(2)水利臺賬

2010～2012年全國第一次進(jìn)行了水利普查，并首次明確使用臺賬制度，出臺了《第一次全國水利普查臺賬建設(shè)技術(shù)規(guī)定》，從臺賬的建立、組織分工、臺賬表建立、指標(biāo)設(shè)定和獲取、填表說明等方面進(jìn)行了詳細(xì)闡述。第一次水利普查對每一個臺賬的項目設(shè)置、調(diào)查方案都做了統(tǒng)一規(guī)定，共有3個主要臺賬，灌區(qū)用水量臺賬表、工業(yè)建筑業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)取用水量臺賬表和河湖取水口取水量臺賬表； 4個輔助臺賬，分別是灌區(qū)取水輔助臺賬表、灌區(qū)用水輔助臺賬表、有水表計量用水戶輔助臺賬表和無水表計量取水用戶輔助臺賬表。

總的來看，中國農(nóng)業(yè)資源調(diào)查和統(tǒng)計有悠久傳統(tǒng)和實踐經(jīng)驗，涵蓋全國面上調(diào)查和針對局部地區(qū)某類資源的專題調(diào)查，推動了遙感等信息技術(shù)的使用，收集了豐富的農(nóng)業(yè)資源數(shù)據(jù)。自然資源核算制度部分承接了自然資源調(diào)查統(tǒng)計的任務(wù)，探索實踐了自然資源實物賬戶的編制工作。

3 中國農(nóng)業(yè)資源臺賬制度的問題挑戰(zhàn)

我國在2016年明確提出建立重要農(nóng)業(yè)資源臺賬制度，從目前的情況和歷史經(jīng)驗來看，我國農(nóng)業(yè)資源臺賬制度存在以下問題和挑戰(zhàn)。

(1)缺乏統(tǒng)一細(xì)致的指導(dǎo)方案。目前涉及重要農(nóng)業(yè)資源臺賬制度建設(shè)的文件僅有3個：《我國重要農(nóng)業(yè)資源臺賬制度建設(shè)實施方案》、《國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)建設(shè)方案》(農(nóng)計發(fā)[2016]88號)、《第一次全國水利普查臺賬建設(shè)技術(shù)規(guī)定》。但目前的方案缺乏統(tǒng)一的臺賬表格設(shè)計、對相關(guān)指標(biāo)的界定和統(tǒng)一設(shè)置、對統(tǒng)計技術(shù)的統(tǒng)一規(guī)范，從而會造成臺賬制度實踐過程中的混亂，影響數(shù)據(jù)調(diào)查的準(zhǔn)確性，增加數(shù)據(jù)匯總的難度，阻礙農(nóng)業(yè)資源臺賬的建立。

(2)統(tǒng)計渠道多且口徑不一致。中國農(nóng)業(yè)資源調(diào)查統(tǒng)計工作雖一直在進(jìn)行，也積累了豐富的數(shù)據(jù)，但統(tǒng)計渠道較多，統(tǒng)計口徑不一致，不利于準(zhǔn)確把握中國農(nóng)業(yè)資源的特征。以耕地資源統(tǒng)計為例，耕地數(shù)據(jù)可以從國家統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部、國家土地管理局等多個部門獲取，但不同來源的數(shù)據(jù)差異很大[10]，無法判斷耕地資源的真實情況，也難以整合利用。同時，調(diào)查部門各自為政、重復(fù)統(tǒng)計[11]，也造成財政和社會資源的浪費。

(3)部門條塊分割共享性較差。農(nóng)業(yè)資源的范圍比較大，通常都由不同的部門分別進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計。但是，政府各部門職權(quán)界限不清、利益沖突，部門條塊分割明顯。加之國家統(tǒng)計職能部門受到統(tǒng)計制度約束，沒有將所有重要農(nóng)業(yè)資源項目都囊括進(jìn)來，導(dǎo)致部分農(nóng)業(yè)資源的數(shù)據(jù)沒有實現(xiàn)共享[11]。全國農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃委員會雖能夠在一定程度上進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，但農(nóng)業(yè)資源調(diào)查不僅涉及農(nóng)業(yè)內(nèi)部各部門，還需要農(nóng)業(yè)以外水利、國土、氣象等多部門的大力配合，目前外部組織協(xié)調(diào)的難度仍然很大，數(shù)據(jù)共享性不理想。

(4)基層統(tǒng)計工作落后于國家。在具體操作層面，基層農(nóng)業(yè)資源統(tǒng)計工作經(jīng)常落后于國家統(tǒng)計工作，難以滿足國家建立農(nóng)業(yè)資源臺賬的要求。主要原因在于，一方面，地方農(nóng)業(yè)資源統(tǒng)計項目的設(shè)置比較少，或只注重對耕地資源的調(diào)查和統(tǒng)計，難以全面統(tǒng)計當(dāng)?shù)馗鞣N農(nóng)業(yè)資源的分布和利用情況；另一方面，地方統(tǒng)計機構(gòu)缺乏規(guī)范的農(nóng)業(yè)資源動態(tài)觀測點和觀測網(wǎng)，技術(shù)落后，且缺乏連續(xù)性，難以提供真實可靠的統(tǒng)計信息。

(5)缺乏常規(guī)化調(diào)查的制度保障。中國在20世紀(jì)70～80年代進(jìn)行全國性農(nóng)業(yè)資源調(diào)查之后，大多以專題調(diào)查的方式進(jìn)行統(tǒng)計數(shù)據(jù)更新工作，導(dǎo)致部分農(nóng)業(yè)資源數(shù)據(jù)陳舊落后，難以滿足指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，常規(guī)化的農(nóng)業(yè)資源調(diào)查統(tǒng)計工作非常必要。

4 中國農(nóng)業(yè)資源臺賬制度建設(shè)的對策建議

借鑒國內(nèi)外資源調(diào)查、臺賬制度建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，我國新時期農(nóng)業(yè)資源臺賬制度建設(shè)，重點需要加強按照科學(xué)規(guī)劃、多方參與、資源共享、合作協(xié)調(diào)、管理高效原則，建設(shè)和完成農(nóng)業(yè)資源臺賬路徑設(shè)計，為農(nóng)業(yè)管理者、生產(chǎn)者和科研人員提供高效服務(wù)。

(1)構(gòu)建高效的管理體系。建立由理事會、管理委員會、戰(zhàn)略咨詢委員會、學(xué)術(shù)與技術(shù)委員會和業(yè)務(wù)部門組成的管理體系。理事會是農(nóng)業(yè)資源臺賬最高管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)平臺重大事項的決策，主要由政府主管部門代表、外聘專家代表、依托單位代表等組成。管理委員會是平臺運行的執(zhí)行機構(gòu)，受理事會領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)日常事務(wù)及業(yè)務(wù)開展，由政府主管部門和依托單位代表組成。戰(zhàn)略咨詢委員會是平臺運行的外部支撐智庫，主要負(fù)責(zé)臺賬發(fā)展戰(zhàn)略和重大事項的咨詢工作，主要由外聘行業(yè)和技術(shù)專家組成。學(xué)術(shù)與技術(shù)委員會是平臺具體業(yè)務(wù)開展的執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)臺賬制度具體內(nèi)容更新的決策以及業(yè)務(wù)發(fā)展的確定。業(yè)務(wù)部門主要由數(shù)據(jù)監(jiān)控部、方法培訓(xùn)部、軟件開發(fā)部等組成，主要負(fù)責(zé)平臺數(shù)據(jù)獲取、分析、技術(shù)咨詢、理論研究和軟件開發(fā)。

(2)科學(xué)制定管理規(guī)劃。農(nóng)業(yè)資源臺賬制度建設(shè)應(yīng)做好頂層設(shè)計，并對其進(jìn)行階段性修正。一是制定資源臺賬制度管理規(guī)劃，明確臺賬的發(fā)展目標(biāo)，確定臺賬的性質(zhì)與依托單位，根據(jù)不同主體需求建立面向不同領(lǐng)域的子平臺；二是在臺賬建設(shè)和運行的過程中，不斷完善服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容，階段性地修正臺賬制度發(fā)展方向，使臺賬為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供重要的作用。

(3)強化長效投入支持保障。充分發(fā)揮政府在公共服務(wù)平臺建設(shè)中的作用，建立政府為主導(dǎo)的多元化投入體系。一是在臺賬制度建設(shè)和運行初期，建立由農(nóng)業(yè)部門主導(dǎo)的投入體系，利用農(nóng)業(yè)資源調(diào)查等專項資金為平臺建設(shè)提供資金支持，完善臺賬的軟硬件運行條件；二是在臺賬運行中后期，建立專項資金，支持臺賬數(shù)據(jù)的獲取和長期管理。

(4)加快推進(jìn)建立部門資源共享平臺。涉及臺賬的有關(guān)部門，如農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保、氣象、林業(yè)等，應(yīng)在發(fā)改委的牽頭下，商建數(shù)據(jù)共享平臺。各部門有權(quán)根據(jù)履行職責(zé)需要向其他部門提出數(shù)據(jù)共享需求，同時有責(zé)任和義務(wù)提供給其他部門信息。非因法定事由，部門不得拒絕其他部門提出的信息共享需求。

(5)逐步建立農(nóng)業(yè)資源數(shù)據(jù)獲取網(wǎng)絡(luò)體系。賦予各省市農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃學(xué)會農(nóng)業(yè)資源調(diào)查及相關(guān)數(shù)據(jù)獲取的職責(zé)。初期以項目為紐帶試行，長期以行政為手段規(guī)范，促進(jìn)形成以區(qū)劃學(xué)會為主體，其他各級政府機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位配合的數(shù)據(jù)獲取網(wǎng)絡(luò)體系，確保農(nóng)業(yè)資源臺賬制度運行暢通高效。

(6)建立農(nóng)業(yè)資源聯(lián)合普查制度。根據(jù)農(nóng)業(yè)資源數(shù)據(jù)需求，定期或不定期舉行有國土資源、統(tǒng)計、水利、環(huán)保、林業(yè)等各部門參與的全國性農(nóng)業(yè)資源聯(lián)合普查，采用高分辨率航空拍攝、入戶調(diào)查、統(tǒng)計普查等手段，配合日常監(jiān)測數(shù)據(jù)，服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

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