應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策:上海市的經(jīng)驗(yàn)分析

和學(xué)新，郭文良

人口變動(dòng)指人口數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、遷移等方面的變動(dòng)。人口變動(dòng)與社會(huì)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程密切相連。社會(huì)工業(yè)化需要人口的發(fā)展與流動(dòng)，人口的發(fā)展和流動(dòng)又促進(jìn)著社會(huì)的工業(yè)化進(jìn)程。上海市作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心城市，其人口發(fā)展具有顯著的城市特點(diǎn)。從人口數(shù)量來看，目前上海市是我國人口總量最多的城市，且人口增長速度非?？?。2010年第六次人口普查結(jié)果顯示，上海市常住人口是2301.9萬人，與2000年“五普”時(shí)的1640.8萬人相比，10年共增加661.1萬人，增長40.29%。上海市人口數(shù)量的增加主要源于外來人口的增加。2010年上海市外來常住人口達(dá)到897.7萬人，占常住總?cè)丝诘谋戎赜伞拔迤铡睍r(shí)的23.59%增加到“六普”時(shí)的39.0%。從人口質(zhì)量來看，隨著上海市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口素質(zhì)得到顯著的提升。就文化程度而言，上海市常住人口中大專及以上人口規(guī)模較2000年的13.4%提高到22.82%，常住人口受教育程度也有較大的提升，人均受教育年限為10.5年。從人口結(jié)構(gòu)來看，上海市人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化。人口年齡上，上海市人口老齡化速度快，60歲及以上老年人口已經(jīng)從2000年的245.76萬人增加至2010年的346.97萬人。從職業(yè)結(jié)構(gòu)上看，2010年從事各類專業(yè)工作的外來人口比重為8.3%，與“五普”的3.2%相比，上升5.1個(gè)百分點(diǎn)；而從事農(nóng)林牧漁業(yè)的比重為2.2%，與“五普”的7.9% 相比，下降5.7個(gè)百分點(diǎn)。也就是說，外來人口中從事高端職業(yè)的人口比重在增加，而從事低端職業(yè)的人口比重在降低。[1]從人口遷移方面來看，上海市人口總量的持續(xù)增多主要源于外來人口的遷移。從人口分布情況來看，上海市人口呈現(xiàn)出由中心城區(qū)與周邊城區(qū)向近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)遷移的趨勢。[2]

上海市突出的人口變動(dòng)對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共建設(shè)等社會(huì)公共服務(wù)資源提出了更高的要求與挑戰(zhàn)。在教育領(lǐng)域，突出的人口變動(dòng)給教育服務(wù)體系增添了巨大的壓力。尤其是上海市流動(dòng)人口數(shù)量持續(xù)的增長，迫切需要與之相應(yīng)的教育資源和教育相關(guān)政策予以支持。為應(yīng)對(duì)人口的變動(dòng)，上海市也相應(yīng)出臺(tái)了一系列的教育政策，如《關(guān)于來滬人員隨遷子女就讀本市各級(jí)各類學(xué)校的實(shí)施意見》《進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在滬參加升學(xué)考試工作方案》等。這些教育政策的出臺(tái)對(duì)人口變動(dòng)下的上海市教育發(fā)展起到了規(guī)范、指引與保障的作用。上海市的做法具有示范和引領(lǐng)作用，研究上海市應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策，對(duì)于其他省市乃至我國優(yōu)化教育的區(qū)域資源配置，提升教育應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的相關(guān)問題具有十分重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、上海市應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策基本情況

(一)依照國家教育政策，結(jié)合本地人口變動(dòng)的特點(diǎn)出臺(tái)相關(guān)政策

人口數(shù)量、質(zhì)量、遷移等方面的變動(dòng)深深地影響了我國的現(xiàn)代化進(jìn)程。30多年來，國家相繼出臺(tái)了《關(guān)于教育體制改革的決定》《國家教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法 》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》等一系列教育政策。從其名稱、內(nèi)容等的大體沿革中我們可以看到，人口變動(dòng)越來越成為影響我國教育政策的重要變量，而且越來越突出，越來越受到重視。

作為我國人口數(shù)量最多的現(xiàn)代化大都市，上海市以國家層面的教育政策為指導(dǎo)，結(jié)合地方人口變動(dòng)的特點(diǎn)，制定了一系列的相關(guān)教育政策。這些教育政策主要表現(xiàn)在對(duì)人口素質(zhì)的整體規(guī)劃和提升、對(duì)外來人口隨遷子女在滬接受教育等方面。上海市頒發(fā)了《上海市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《上海市實(shí)施中華人民共和國義務(wù)教育法辦法》《上海市居住證積分評(píng)分規(guī)則》《上海市職業(yè)教育條例》《上海市未成年人保護(hù)法》《上海市教育督導(dǎo)條例》等與人口變動(dòng)相關(guān)的教育政策，這一系列教育政策的出臺(tái)都結(jié)合了上海市人口變動(dòng)的實(shí)際，在一定程度上促進(jìn)了人口變動(dòng)面臨的一些教育問題的解決。《上海市教育委員會(huì)關(guān)于2015年本市義務(wù)教育階段學(xué)校招生入學(xué)工作的實(shí)施意見》其指導(dǎo)思想及原則就是根據(jù)“十二五”期間區(qū)域教育布局調(diào)整和常住人口的變化，對(duì)本地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展作出的整體規(guī)劃。根據(jù)區(qū)域內(nèi)常住人口分布情況，按照公辦學(xué)?！懊庠嚲徒雽W(xué)”原則和本地區(qū)的實(shí)際情況制定招生計(jì)劃和相關(guān)政策，確定各校對(duì)口招生入學(xué)范圍等工作，確保符合規(guī)定的適齡兒童都有相應(yīng)的學(xué)校可上。2012年12月上海市制定了《進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在滬參加升學(xué)考試工作方案》，符合一定條件的隨遷子女可參加普通高等職業(yè)學(xué)校自主招生考試。為切實(shí)貫徹國家關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員子女的教育政策，2013年12月出臺(tái)《關(guān)于來滬人員隨遷子女就讀本市各級(jí)各類學(xué)校的實(shí)施意見》，結(jié)合上海市自身教育資源的人口承載能力，針對(duì)隨遷子女在上海市接受各類教育提出了具體的要求，并與上海市的人口戶籍制度密切配合。

(二)教育部門為主多部門配合制定與人口變動(dòng)相關(guān)的教育政策

人口變動(dòng)帶來的問題是復(fù)雜的，教育只是其中的一個(gè)方面，教育問題的解決需要與其他方面問題的解決協(xié)調(diào)配合才能真正落到實(shí)處。從上海市應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的相關(guān)教育政策的制定單位來看，主要包括市教委、市發(fā)展改革委、市人力資源和社會(huì)保障局、市公安局等四部門，如《進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在滬參加升學(xué)考試工作方案》 《關(guān)于來滬人員隨遷子女就讀本市各級(jí)各類學(xué)校的實(shí)施意見》等都是這幾個(gè)部門共同制定的。應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策由相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布或由市人大常委會(huì)發(fā)布，這對(duì)于教育政策的執(zhí)行起到了至關(guān)重要的作用，只有各個(gè)部門相互配合，相互協(xié)作，共同努力，才能將具體的教育政策落到實(shí)處。比如上海市居住證積分制度的制定，需要將居住證積分和隨遷子女就讀各類學(xué)校結(jié)合起來，需要明確隨遷子女就讀各類學(xué)校的具體條件，這樣才能成為可以落實(shí)的教育政策。而這樣一個(gè)教育政策的出臺(tái)僅靠教育行政一個(gè)部門是做不到的，需要市發(fā)展改革委、市人力資源和社會(huì)保障局、市公安局等多個(gè)部門的支持與配合。

(三)政策制定旨在服務(wù)于上海市人口的管理戰(zhàn)略，提升人口素質(zhì)

從上海市制定的教育相關(guān)政策來看，雖然不同的教育政策應(yīng)對(duì)的是不同的教育問題，其側(cè)重點(diǎn)也有一定的差異性，但其共同關(guān)注的核心都是要服務(wù)于本市人口的管理戰(zhàn)略，最終全面提升地區(qū)內(nèi)的人口素質(zhì)。在人口管理的戰(zhàn)略上，對(duì)擁有上海市戶籍的人口享有上海市各種福利待遇，包括子女接受各級(jí)各類教育及升學(xué)就業(yè)等；對(duì)外來人口，上海市出臺(tái)了居住證制度，根據(jù)來滬人員“合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住”及其實(shí)際貢獻(xiàn)情況，完善權(quán)責(zé)對(duì)等、梯度賦權(quán)的隨遷子女公共教育服務(wù)制度，將基于戶籍的公共教育服務(wù)政策逐步向符合條件的常住人口覆蓋。這無疑對(duì)具有一定條件的外來人口接受教育、享受一定的公共服務(wù)提供了機(jī)會(huì)和條件。上海市人口素質(zhì)的提升不僅僅包括上海市戶籍人口素質(zhì)，還包括外來人口素質(zhì)，只有上海市戶籍人口素質(zhì)與外來人口素質(zhì)的共同提高，才能使得上海市地區(qū)人口素質(zhì)得以全面提升。上海市居住證積分制度的出臺(tái)，對(duì)外來人口素質(zhì)的提升起到極大的推動(dòng)作用。

相關(guān)教育政策中，對(duì)人口素質(zhì)的提升與上海市教育發(fā)展的關(guān)系做過全面論述的是《上海市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，其中提出總體目標(biāo)是形成終身學(xué)習(xí)的教育新體系，形成激發(fā)受教育者潛能的教育新模式，形成多元化的教育新格局，形成均衡協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的教育新布局。教育發(fā)展與人口的總量、結(jié)構(gòu)變化相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整相銜接，與城市功能定位布局相匹配，教育資源配置向最需要的地方傾斜，促進(jìn)教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。人口素質(zhì)既是影響教育事業(yè)發(fā)展的重要因素，同時(shí)又是教育事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)所在?！蛾P(guān)于來滬人員隨遷子女就讀本市各級(jí)各類學(xué)校的實(shí)施意見》 《上海市教育委員會(huì)關(guān)于2015年本市義務(wù)教育階段學(xué)校招生入學(xué)工作的實(shí)施意見》等教育政策對(duì)外來人口子女在上海接受教育做了具體規(guī)定，既滿足了外來人口子女基本的義務(wù)教育需要，也讓外來人口看到了進(jìn)一步接受高層次教育的希望?？傊虾Ｊ腥丝谧儎?dòng)相關(guān)政策的制定主要是服務(wù)于本市人口的管理戰(zhàn)略，最終目的是提升全體上海市人口的素質(zhì)。

(四)相關(guān)政策對(duì)流動(dòng)人口子女在滬接受教育的限制

對(duì)于流動(dòng)人口，尤其是外來人口的教育問題，上海市出臺(tái)了一系列的教育政策，最具代表性的是《關(guān)于來滬人員隨遷子女就讀本市各級(jí)各類學(xué)校的實(shí)施意見》(以下簡稱《實(shí)施意見》)。其對(duì)外來人口就讀各級(jí)各類學(xué)校的條件作出了明確的規(guī)定。學(xué)前教育階段，區(qū)縣教育部門可依據(jù)持上海市居住證且積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值、持上海市居住證年限等條件，設(shè)定先后順序，在妥善安排本市戶籍適齡幼兒入園的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌安排隨遷子女進(jìn)入公辦幼兒園就讀。來滬人員也可選擇讓其隨遷子女進(jìn)入民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)就讀。義務(wù)教育階段，持上海市居住證人員，或連續(xù)3年在街鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心辦妥靈活就業(yè)登記(逐步過渡到3年)且持有上海市臨時(shí)居住證滿3年(逐步過渡到3年)人員，其隨遷子女在本市接受義務(wù)教育，可向上海市居住證或上海市臨時(shí)居住證登記居住地所在區(qū)縣教育主管部門申請(qǐng)。各區(qū)縣教育主管部門根據(jù)區(qū)域內(nèi)教育資源配置情況，統(tǒng)籌安排隨遷子女進(jìn)入義務(wù)教育階段學(xué)校就讀。高中階段教育，持上海市居住證且積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值人員隨遷子女，可在上海市居住證登記所在區(qū)縣或就讀學(xué)校所在區(qū)縣，參加本市中等學(xué)校高中階段招生考試。高等教育階段，持上海市居住證且積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值人員隨遷子女在本市參加中等學(xué)校高中階段招生考試并具有本市高中階段完整學(xué)習(xí)經(jīng)歷的，可在本市參加普通高等學(xué)校招生考試。持上海市居住證且積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值人員連續(xù)持有上海市居住證3年，其子女為本市高中階段畢業(yè)生的，可在本市參加普通高等學(xué)校招生考試。

從《實(shí)施意見》中可以發(fā)現(xiàn)，外來人口就讀上海市各級(jí)各類學(xué)校都有一定的條件限制，相對(duì)于非義務(wù)教育階段而言，接受義務(wù)教育階段的條件較為寬松。外來人口就讀各級(jí)各類學(xué)校與上海市居住證積分密切聯(lián)系起來，只有達(dá)到一定的積分標(biāo)準(zhǔn)，才能就讀或參加考試。2014年起，來滬人員持上海市居住證、積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值(120分)且滿足其他相關(guān)條件的，隨遷子女可在學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中階段招生考試方面，享受與本市戶籍居民同等的公共教育服務(wù)。[3]此外，居住證積分也規(guī)定了減分指標(biāo)和一票否決。減分指標(biāo)：持證人3年內(nèi)申請(qǐng)積分時(shí)有提供虛假材料的，每次扣減150分。持證人5年內(nèi)有行政拘留記錄的，每條扣減50分。持證人5年內(nèi)有一般刑事犯罪記錄的，每條扣減150分。一票否決指標(biāo)：持證人有違反國家及本市計(jì)劃生育政策規(guī)定行為記錄或嚴(yán)重刑事犯罪記錄的，取消申請(qǐng)積分資格。

從積分指標(biāo)來看，居住證積分更傾向于高學(xué)歷、技能型、實(shí)際貢獻(xiàn)的外來人口，這有利于進(jìn)一步吸引外來人才，提高上海市整體人口質(zhì)量。同時(shí)，與過去人才引進(jìn)相比，更突出了能力和貢獻(xiàn)的指標(biāo)，為普通勞動(dòng)者享有各級(jí)各類教育、參與升學(xué)考試提供了機(jī)會(huì)和可能。

二、上海市應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策存在的問題

(一)主動(dòng)全面應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策還不夠系統(tǒng)

為了應(yīng)對(duì)人口的變動(dòng)，上海市出臺(tái)了一系列的教育政策，有宏觀整體層面的政策，也有針對(duì)外來人口在滬接受教育的政策。但總體而言，針對(duì)人口變動(dòng)的專門性政策還不夠系統(tǒng)。在上海市這樣一個(gè)人口總量大、外來人口眾多、總體人口構(gòu)成復(fù)雜、人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)突出的城市，人口問題已經(jīng)成為了其教育發(fā)展必須關(guān)注的核心議題。一個(gè)問題之所以能夠成為教育政策問題，在一定程度上反映了該問題本身的廣泛性和影響力。同時(shí)，一個(gè)問題成為教育政策問題，也表明了該問題對(duì)社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、人民生活水平提高以及素質(zhì)提升等一系列問題的重要意義和價(jià)值。[4]因此，要成為率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的大都市，上海市應(yīng)出臺(tái)系統(tǒng)的專門應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策。人口變動(dòng)包括人口數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、遷移等方面的變動(dòng)。已出臺(tái)的相關(guān)政策主要是對(duì)國家相應(yīng)政策的執(zhí)行和落實(shí)，盡管也結(jié)合自身的實(shí)際情況，但主動(dòng)全面從人口數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、流動(dòng)等方面系統(tǒng)應(yīng)對(duì)的政策還不夠。另一方面，上海市的人口變動(dòng)也不僅僅是外來人口的變動(dòng)問題，也是上海市戶籍人口自身變動(dòng)所帶來的問題，如生育率低的問題、老齡化問題等。只有出臺(tái)專門應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策，才能切實(shí)解決這些問題。

(二)存在模糊性、難執(zhí)行等問題

上海市應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策的不足，還表現(xiàn)在某些政策規(guī)定上的模糊性、難執(zhí)行，以及某些政策精神、政策條款的矛盾性與沖突性上。如一方面相關(guān)教育政策強(qiáng)調(diào)教育要公平、平等，另一方面，外來人口接受教育卻存在一定的條件限制。誠然，人口流入壓力較大，各種教育移民問題嚴(yán)峻，教育資源和地區(qū)教育服務(wù)承受能力有限，采取居民證積分的政策，讓有條件的外來人口享有一定的教育服務(wù)，是目前實(shí)際條件使然，完全的理想的公平是不存在的。然而，對(duì)大多數(shù)外來人口而言，更為重要的是立足當(dāng)下的教育實(shí)際，切實(shí)提升其能接受教育的學(xué)校的質(zhì)量，并為義務(wù)教育后的教育出路提供幫助。既要考慮到讓外來人口子女有學(xué)上，還要進(jìn)一步考慮如何讓他們上好學(xué)。畢竟他們的未來素質(zhì)也是上海人口整體素質(zhì)的一部分。

(三)政策的社會(huì)共識(shí)度有待進(jìn)一步凝聚

教育政策的制定需要基于社會(huì)共識(shí)，最大限度地滿足各個(gè)社會(huì)主體的利益需求。所謂社會(huì)共識(shí)就是指全體社會(huì)成員對(duì)某個(gè)目標(biāo)、某種價(jià)值觀、某種判斷的認(rèn)同，它應(yīng)該是全體社會(huì)成員的共識(shí)，而不是社會(huì)的某些成員之間的共識(shí)。從宏觀上看社會(huì)共識(shí)是在各個(gè)階級(jí)、階層之間，政府與民眾之間，政黨與政黨之間達(dá)成的；從微觀上看是在每個(gè)社會(huì)成員之間達(dá)成的。[5]從上海市關(guān)于應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策文本及實(shí)施的狀況來看，社會(huì)并未對(duì)其形成廣泛的共識(shí)。尤其是對(duì)于外來人口的教育政策方面，上海市戶籍人口與外來人口之間還存在認(rèn)識(shí)上的顯著差異，這種差異主要源于社會(huì)主體的利益。上海市戶籍人口往往認(rèn)為，如果在滬接受教育及升學(xué)考試的條件設(shè)置過低，就會(huì)對(duì)其在教育、就業(yè)等方面造成更大的壓力，教育資源也會(huì)出現(xiàn)短缺。外來人口迫切希望降低接受教育及升學(xué)考試的條件限制，以期更好地融入社會(huì)，享受更優(yōu)質(zhì)的教育資源。這兩種利益主體如果不能理性地看待這一問題，出臺(tái)怎樣的教育政策都不能使得各方都滿意。只有最大限度地凝聚社會(huì)共識(shí)，彼此放棄一定的短期利益，才能實(shí)現(xiàn)教育政策的最終目標(biāo)。

缺乏必要的社會(huì)共識(shí)，不僅僅表現(xiàn)在各個(gè)社會(huì)主體基于利益沖突所作出的認(rèn)識(shí)上，還表現(xiàn)為在相關(guān)教育政策出臺(tái)的過程與實(shí)施的效果上。首先，從上海市相關(guān)教育政策出臺(tái)的過程來看，雖然上海市面向社會(huì)公開征求了意見，但未能就意見形成一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)或共識(shí)。在未形成一定的社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上出臺(tái)教育政策，就會(huì)造成社會(huì)主體對(duì)教育政策的不認(rèn)同和不滿意。其次，從上海市相關(guān)教育政策實(shí)施的效果來看，無論是對(duì)于外來人口的教育政策，還是對(duì)于提升上海市戶籍人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的教育政策，雖然取得了一定的成效，但這種成效并不顯著，而隨著人口問題的不斷加大，新矛盾、新任務(wù)、新問題又會(huì)出現(xiàn)，進(jìn)而阻礙了上海市教育的發(fā)展進(jìn)程。

(四)人口變動(dòng)帶來的關(guān)鍵性教育問題未能得到有效解決

人口變動(dòng)所帶來的關(guān)鍵性的教育問題表現(xiàn)為：一是人口數(shù)量多、構(gòu)成復(fù)雜所造成的教育問題；二是人口素質(zhì)差異大、提升人口整體素質(zhì)過程中所造成的教育問題；三是人口結(jié)構(gòu)問題，年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等所造成的教育問題；四是人口遷移包括遷入與遷出兩個(gè)方面所造成的教育問題。這些關(guān)于人口變動(dòng)的關(guān)鍵性教育問題并沒有得到有效的解決。就外來人口在滬接受義務(wù)教育而言，雖然《實(shí)施意見》對(duì)外來人口接受各級(jí)各類教育作出了規(guī)定，但這并沒有有效解決外來人口的教育問題。一方面，要在滬接受教育需要一定的條件限制，部分人口不滿足條件就不能接受教育；另一方面，即使能夠在滬接受教育，其教育的質(zhì)量也并不能得到充分的保障，接受優(yōu)質(zhì)教育資源的可能性更是微乎其微。外來人口在滬參加高考，其門檻過高，只有很少一部分人口能夠滿足條件參加考試，外來人口接受完義務(wù)教育后的出路也沒有得到有效的解決。就人口素質(zhì)而言，上海市相關(guān)教育政策也未能全面提升上海市人口的整體素質(zhì)。在人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，如老齡化問題、職業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題等，相關(guān)教育政策的關(guān)注度不高，更談不上切實(shí)解決這些問題。只有將人口變動(dòng)作為教育政策的核心議題，關(guān)注到人口變動(dòng)的方方面面，提出有針對(duì)性的解決方案，才能真正解決人口變動(dòng)所帶來的關(guān)鍵性的教育問題。

三、上海市應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策改進(jìn)和完善建議

(一)深入研究人口變動(dòng)產(chǎn)生的教育問題，出臺(tái)系統(tǒng)的專門教育政策

教育專項(xiàng)政策是為專門應(yīng)對(duì)某一類重大問題所制定的教育政策，其針對(duì)性強(qiáng)，在教育問題的解決上能夠發(fā)揮針對(duì)性。就人口變動(dòng)所帶來的教育問題而言，人口會(huì)發(fā)生怎樣的變動(dòng)，這樣的人口變動(dòng)會(huì)帶來怎樣的教育問題，這需要通過系統(tǒng)深入的研究，出臺(tái)專門的教育政策來加以解決。比如，針對(duì)上海市人口數(shù)量變化所引起的教育問題應(yīng)如何應(yīng)對(duì)，針對(duì)上海市人口結(jié)構(gòu)的變化所引起的教育問題應(yīng)如何應(yīng)對(duì)，人口流動(dòng)帶來的教育問題應(yīng)如何應(yīng)對(duì)，等等，通過系統(tǒng)研究，形成關(guān)于人口變動(dòng)的教育政策體系，才能切實(shí)解決好上海市教育所面臨的人口變動(dòng)問題。首先，要深入系統(tǒng)研究上海市人口發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，準(zhǔn)確把握上海市人口變動(dòng)的特點(diǎn)。其次，要緊緊圍繞著提升上海市全體人口質(zhì)量這一主題制定政策，要圍繞不斷提升上海市教育質(zhì)量來謀劃。最后，要指向教育公平。要優(yōu)化上海市教育資源的配置，平衡上海市區(qū)域性的教育發(fā)展需求，并向弱勢區(qū)域和弱勢人口提供一定的傾斜與幫扶。

(二)提升政策制定的社會(huì)參與度，構(gòu)建凝聚社會(huì)共識(shí)的教育政策

一項(xiàng)讓人滿意的教育政策往往會(huì)照顧到社會(huì)各主體的利益與需求，這就需要在教育政策的制定中充分提升政策的社會(huì)參與度，增進(jìn)人們之間對(duì)教育政策問題的交流與探討，深化不同社會(huì)主體的政策認(rèn)同。就上海市應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的相關(guān)教育政策的制定而言，要加大各方主體對(duì)教育政策的知情權(quán)，讓人們知道政策本身制定的背景、過程及預(yù)期達(dá)到的成果，同時(shí)，能夠讓各相關(guān)利益主體都參與到政策的制定過程中來。通過真正參與到政策制定的過程中，讓人們更深入理解、體會(huì)并最終認(rèn)同教育政策。提升政策的社會(huì)參與度目的就是要凝聚社會(huì)共識(shí)，構(gòu)建出具有社會(huì)共識(shí)的教育政策。社會(huì)共識(shí)的形成不是一蹴而就的，需要人們長期不懈的努力。在教育政策的制定中達(dá)成社會(huì)共識(shí)，需要各主體放棄自身的短期利益，從長遠(yuǎn)利益出發(fā)看待教育政策。以外來人口在滬接受教育及參加升學(xué)考試為例，對(duì)上海市戶籍人口而言，如果其提出的建議對(duì)外來人口在滬接受教育條件過于苛刻，勢必影響到上海市社會(huì)服務(wù)的穩(wěn)定，也就會(huì)影響到其自身的利益。同樣，外來人口對(duì)于其在滬接受教育如果提出過于寬松的要求，以至于超越了上海市教育資源能夠承受的上限，就會(huì)影響整體的教育秩序和質(zhì)量，這樣對(duì)其自身的發(fā)展也是不利的。所以，構(gòu)建凝聚社會(huì)共識(shí)的教育政策需要化解社會(huì)各主體的利益矛盾，滿足社會(huì)各主體的教育需求，實(shí)現(xiàn)上海市教育的和諧發(fā)展與進(jìn)步。

(三)抓住人口變動(dòng)產(chǎn)生的關(guān)鍵性教育問題，有針對(duì)性地制定政策

上海市戶籍人口與外來人口共同構(gòu)成了上海市人口的整體，抓住關(guān)于上海市人口變動(dòng)的關(guān)鍵性問題，就需要抓好關(guān)于上海市戶籍人口變動(dòng)的問題以及上海市外來人口變動(dòng)的問題。上海市戶籍人口面臨的主要問題不是子女能否入學(xué)的問題，而是對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的強(qiáng)烈需求。當(dāng)這種需求得不到滿足，部分家長會(huì)選擇送子女出國接受教育。為應(yīng)對(duì)上海市戶籍人口對(duì)于優(yōu)質(zhì)教育的需要，出臺(tái)提升上海市教育質(zhì)量的政策就尤為關(guān)鍵。盡管上海市出臺(tái)了一系列關(guān)于提升上海市教育質(zhì)量的政策，如《上海市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，但就如何具體落實(shí)教育質(zhì)量的提升還存在一定的不足。此外，針對(duì)上海市戶籍人口老齡化問題，逐步完善上海市各區(qū)域教育的服務(wù)，形成終身教育的體系，為老齡人口提供教育與學(xué)習(xí)的場所、資源與平臺(tái)，這都應(yīng)是教育政策關(guān)注的關(guān)鍵性問題，需要有針對(duì)性地加以解決。

對(duì)上海市外來人口而言，其關(guān)鍵性教育問題在于入學(xué)問題和升學(xué)考試的條件限制問題。關(guān)于義務(wù)教育階段外來人口的入學(xué)問題，基于國家的“兩為主政策”，即以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，需進(jìn)一步開放入學(xué)條件的限制，在外來人口居多的區(qū)域大力開辦公辦學(xué)校，以滿足外來人口對(duì)義務(wù)教育的需求。升學(xué)考試的條件限制問題，尤其是外來人口在滬參加高考的問題，應(yīng)進(jìn)一步放寬條件限制，讓更多的外來人口能夠參加高考。對(duì)于不符合條件的隨遷子女，流出地和流入地政府應(yīng)積極配合做好政策銜接，保障考生回流出地參加升學(xué)考試。[6]總之，對(duì)上海市外來人口放寬各種限制條件，讓其享有基本的教育權(quán)利，有更多能夠進(jìn)一步求學(xué)的機(jī)會(huì)，有利于其更好地融入社會(huì)，為上海市作出更多更大的貢獻(xiàn)。

(四)提升應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策執(zhí)行力，讓教育政策發(fā)揮出真正的效力

解決人口變動(dòng)所帶來的教育問題，不僅需要科學(xué)制定教育政策，更需要落實(shí)教育政策，提升教育政策的執(zhí)行力。政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種活動(dòng)，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程。[7]教育政策的執(zhí)行就是教育政策的執(zhí)行者將教育政策觀念形態(tài)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，實(shí)現(xiàn)教育政策目標(biāo)的過程。教育政策執(zhí)行具有重要的價(jià)值。正如美國政策學(xué)者艾利森所說：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效地執(zhí)行。”[8]由此，提升應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策的執(zhí)行力極為重要。提升應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策的執(zhí)行力，需要對(duì)影響政策執(zhí)行力的因素進(jìn)行科學(xué)分析。對(duì)政策執(zhí)行因素的分析和控制是決定政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵。[9]影響上海市應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)的教育政策執(zhí)行力的因素有很多，也很復(fù)雜，有教育政策文本自身的問題，也有社會(huì)制度的局限性問題，還有教育政策執(zhí)行部門的問題等?；谝陨蠁栴}，應(yīng)首先科學(xué)制定教育政策文本，增強(qiáng)政策文本對(duì)人口變動(dòng)問題的針對(duì)性、前瞻性、有效性。其次，提升教育政策執(zhí)行部門人員的素質(zhì)，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)政策文本的精神，制定規(guī)范的執(zhí)行計(jì)劃，完善各環(huán)節(jié)的銜接等。最后，優(yōu)化教育政策執(zhí)行的環(huán)境，營造和諧、有序的社會(huì)氛圍，共同為教育政策的落實(shí)作出貢獻(xiàn)。

[1]國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部課題組.上海市城市人口總量控制與結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[J].科學(xué)發(fā)展,2014(5):69-81.

[2]郭秀云.上海市人口時(shí)空演化與公共資源配置的區(qū)域差異研究[J].西北人口,2013(6)：44-48.

[3]上海公布2014年來滬人員隨遷子女就讀本地學(xué)校實(shí)施意見[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013-12/23/c_118675426.htm.2013-12-23.

[4]王平.文化視角下的教育政策問題形成過程分析[J].現(xiàn)代教育管理,2014(5):51-55.

[5]鄭廣永.社會(huì)共識(shí)與建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)[J].黨政干部學(xué)刊,2010(1):10-13.

[6]吳霓,朱富言.流動(dòng)人口隨遷子女在流入地升學(xué)考試政策分析[J].教育研究,2014(4):43-52.

[7]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論(第二版)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2003:50.

[8]丁煌.政策執(zhí)行[J].中國行政管理,1991(11):15-18.

[9]吳志宏,陳韶鋒,湯林春.教育政策與教育法規(guī)[M].上海:華東師范大學(xué)出版社,2003:75.