我國網(wǎng)絡(luò)慈善法律監(jiān)管制度探析

宋 平

(華僑大學(xué)法學(xué)院，福建 泉州 362021)

與發(fā)達國家相比，我國的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展及普及相對較晚。但進入21世紀(jì)以來，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的日新月異使民眾的生活空間拓展出了新的領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)慈善也隨之應(yīng)運而生。它是指隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展形成的新的慈善模式，利用網(wǎng)絡(luò)提供的技術(shù)和平臺，推進慈善事業(yè)的新發(fā)展。近年來，網(wǎng)絡(luò)慈善的形式和平臺不斷增多，網(wǎng)絡(luò)慈善迅速膨脹的同時卻沒有相應(yīng)的制度約束，因此時常出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為，引發(fā)社會爭議。如何規(guī)范和調(diào)整網(wǎng)絡(luò)慈善行為，成了解決網(wǎng)絡(luò)慈善可持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。

一、我國網(wǎng)絡(luò)慈善的發(fā)展現(xiàn)狀

在我國貧富差距較大、區(qū)域發(fā)展不平衡、社會制度不健全的前提下，慈善作為一種基于道德與習(xí)慣調(diào)節(jié)的倫理分配方式，在當(dāng)下的中國仍有必要大力推行。網(wǎng)絡(luò)慈善是傳統(tǒng)慈善在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的擴展，但又與傳統(tǒng)慈善存在諸多不同。首先，網(wǎng)絡(luò)慈善平臺便利多樣。手機、平板電腦等移動終端的普及，使得大部分的國民都能參與到網(wǎng)絡(luò)活動中。第三方支付的開發(fā)應(yīng)用下，快捷支付更是降低了網(wǎng)絡(luò)慈善的成本。網(wǎng)絡(luò)慈善平臺種類多樣，阿里巴巴、新浪、騰訊等幾大網(wǎng)絡(luò)平臺推出的眾籌、輕松籌和多種公益項目，使人們可以迅速關(guān)注和幫助需要救助的對象。其次，網(wǎng)絡(luò)慈善的參與門檻較低、主體廣泛。發(fā)起網(wǎng)絡(luò)募捐和進行網(wǎng)絡(luò)捐贈對網(wǎng)民沒有嚴(yán)苛的要求。因此，網(wǎng)絡(luò)慈善吸引著越來越多人參與。最后，網(wǎng)絡(luò)慈善傳播速度較快，影響力大。傳統(tǒng)慈善因為地域、形式、受眾等因素的影響，能夠調(diào)節(jié)和配置的慈善資源較少。網(wǎng)絡(luò)慈善打破了傳統(tǒng)慈善的壁壘，通過快速的網(wǎng)絡(luò)傳播擴大影響力，增加了募捐者受到救助的機會和保障。

網(wǎng)絡(luò)慈善還在經(jīng)歷著從公益到私益的轉(zhuǎn)變。最初，民眾參與到網(wǎng)絡(luò)捐贈大多是因為一些如“5·12汶川地震”這樣的重大社會事件。但近年來，財富社會本位思想的傳播和社會對個人關(guān)注的加強，網(wǎng)絡(luò)私益募捐被人們廣泛接受并伸以援手。募捐組織或個人因特定或不特定個體遭受重大疾病、重大事故、重大災(zāi)難而在網(wǎng)絡(luò)發(fā)起救助的事件經(jīng)常出現(xiàn)。但因募捐主體的不特定性和隱蔽性，網(wǎng)民捐贈時分辨真假的難度加大。信息不透明導(dǎo)致的詐捐騙捐、善款被挪作他用的現(xiàn)象時常見諸報端，網(wǎng)絡(luò)慈善不斷發(fā)展的同時又受到諸多質(zhì)疑。

二、我國網(wǎng)絡(luò)慈善法律監(jiān)管制度困境

同傳統(tǒng)慈善事業(yè)所遭遇的困境一樣，現(xiàn)階段慈善領(lǐng)域中存在的問題幾乎均與相關(guān)法律制度建設(shè)滯后有關(guān)。網(wǎng)絡(luò)慈善基于公眾的道德，利用公眾的資源做公益，在制度不成熟、法治不健全的環(huán)境中，衍生出了諸多的社會問題。

（一）募捐主體和程序缺少規(guī)范

目前，我國關(guān)于慈善發(fā)展的立法整體呈現(xiàn)滯后的特點。首先，法律對民間募捐主體的資格沒有明確的合法性確認(rèn)。1999年9月1日起施行的《公益事業(yè)捐贈法》中規(guī)定，只有“公益性社會團體”才能接受捐贈的行為。2016年9月1日起施行的《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）中再次明確規(guī)定，“慈善組織”基于慈善宗旨才能發(fā)起募捐活動，且慈善組織要經(jīng)依法成立并登記注冊等條件。兩部主要調(diào)節(jié)我國慈善活動的立法中均未對“網(wǎng)絡(luò)慈善”作出任何規(guī)定。但在現(xiàn)實生活中，網(wǎng)絡(luò)生活早已成為民眾日常司空見慣的活動。網(wǎng)絡(luò)慈善是由網(wǎng)民自發(fā)組織展開，《慈善法》對募捐主體的嚴(yán)苛規(guī)定使得網(wǎng)絡(luò)的便利性、快捷性無法發(fā)揮?，F(xiàn)有的案例中，需要救助的主體個人通過網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)起募捐的現(xiàn)象司空見慣。因此在網(wǎng)絡(luò)慈善領(lǐng)域，《慈善法》并沒有較強可操作性和實踐性。由于沒有法律上的限制，因此，在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)起募捐也不需要經(jīng)過任何的申請、核實或者審查程序。這種主體和程序的隨意性降低了網(wǎng)絡(luò)慈善的成本，卻也帶來了網(wǎng)絡(luò)慈善秩序的混亂。

（二）信息公開程度較低

慈善的宗旨、功能和財產(chǎn)的公共性，決定了發(fā)展慈善事業(yè)必須進行必要的信息公開。根據(jù)中民慈善捐助信息中心的年度慈善報告來看，我國的慈善透明指數(shù)逐年改善。但對于剛剛起步的網(wǎng)絡(luò)慈善來說，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管和評估機構(gòu)，財務(wù)信息和使用情況的公開嚴(yán)重不足。網(wǎng)絡(luò)慈善組織不僅僅要處理大量的捐贈者的捐贈信息，還需要針對不同受助人的具體情況進行分析，以便為他們的求助給出建議。除此之外，對求助者的信息審核與后續(xù)監(jiān)督管理也不是一項容易的工作。如何處理好這一系列大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)慈善數(shù)據(jù)和信息，已成為慈善發(fā)展過程中亟需解決的問題。目前，涉及慈善的法律、行政法規(guī)普遍存在約束力不大的問題，而且其中對信息公開的主體、信息公開的界限、信息公開的期限和渠道沒有明確規(guī)定，問題的解決就顯得更為困難。

網(wǎng)絡(luò)慈善中，民眾對信息真實性的審查較為困難，法律應(yīng)該提供相應(yīng)的制度出路，采取多種多樣、便于知曉的方式完善慈善信息的公開。除募捐信息的公開，也要注重募捐財產(chǎn)的管理、使用、效果等信息的公開。網(wǎng)絡(luò)慈善中，民眾最關(guān)心的就是善款的流向與使用情況。要解決這些問題，必須最大程度地實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)慈善信息公開的真實性和透明化。

（三）網(wǎng)絡(luò)慈善剩余善款善物支配、管理不到位

捐贈者捐獻財產(chǎn)是要達到幫助符合其捐贈意愿的主體的目的。因此，慈善活動中財產(chǎn)的管理和使用是決定慈善公信力和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素?！洞壬品ā分幸?guī)定慈善組織對募集的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)怯浽靸裕?guī)范管理，?？顚Ｓ谩€人募捐的情況下，法律法規(guī)并未對財產(chǎn)管理人的選任進行規(guī)范，一般情況下，受益人的近親屬、法定代理人代為管理的情況較為普遍。這種管理缺乏有效的監(jiān)督，而且網(wǎng)絡(luò)慈善與社會傳統(tǒng)慈善不同，捐贈者對所捐財產(chǎn)的后續(xù)跟蹤較為困難，容易發(fā)生管理者將財產(chǎn)據(jù)為己有或者私自挪作他用的現(xiàn)象，無法保障捐贈者目的和受益人權(quán)利的實現(xiàn)。

慈善不同于買賣關(guān)系中的等價交換，求助者大多數(shù)情況下募集到的財產(chǎn)與自身需求并不完全對等。對于募捐組織來說，就某一特定受益人募集到的財產(chǎn)余額應(yīng)轉(zhuǎn)移給該特定受益人，還是由募捐組織管理用來幫助其他利益主體？就求助者來說，其所收到的善款善物充分解決了困難仍有剩余的情況下，余額應(yīng)歸募捐者或受益人所有，或是應(yīng)該退還給捐贈人，還是應(yīng)交給第三方慈善組織另作他用？對于這些問題的處理，現(xiàn)有的法律無法給出明確性的解決方法。學(xué)理上的分析也要根據(jù)對網(wǎng)絡(luò)慈善性質(zhì)的理解而做不同的討論。司法實務(wù)中，或以受益人是否為真正受贈人判斷其是否享有余額所有權(quán)；或者在糾紛處理中回避余額所有權(quán)問題，以占有公示的方法確定余額所有權(quán)歸屬；或以誠實信用原則作為依據(jù)認(rèn)定善款余額應(yīng)挪作他用。對個案的討論，或許能夠給我們帶來啟示，但不能形成一種解決爭議的法治規(guī)則。傳統(tǒng)慈善中，此類問題往往放在道德層面討論或者約束。但在網(wǎng)絡(luò)慈善中，因為捐贈主體的廣泛性和不確定性，對這一問題的處理關(guān)乎了多數(shù)不特定網(wǎng)民的利益和網(wǎng)絡(luò)秩序的良好運行，我們必須在制度層面上將個案的啟示上升到法律規(guī)則來解決此類爭議。

三、我國網(wǎng)絡(luò)慈善法律監(jiān)管制度的完善

經(jīng)歷了利用“天津大爆炸”詐捐事件、用善款余額出國旅游、“羅爾事件”等一些極具爭議的事件，伴隨著一些誹謗和謠言，網(wǎng)絡(luò)慈善面臨著遭受猜疑與不信任的困境。網(wǎng)絡(luò)慈善要取得進一步快速發(fā)展，需要相關(guān)政策和法律規(guī)范的及時回應(yīng)。

（一）立法提供制度保障

其一，通過立法或修改現(xiàn)有法律，將網(wǎng)絡(luò)慈善納入法律法規(guī)的調(diào)整范圍。在我國法律日益完善的今天，尚沒有規(guī)范完整地調(diào)整網(wǎng)絡(luò)慈善。《公益事業(yè)捐贈法》僅僅對捐贈、受贈行為進行了規(guī)范，但缺乏對募捐行為的規(guī)范。調(diào)整對象排除了網(wǎng)絡(luò)慈善的適用?！洞壬品ā纷鳛槲覈谝徊繉ｉT調(diào)整慈善活動的法律，卻對網(wǎng)絡(luò)慈善只字未提，網(wǎng)絡(luò)慈善成了法治監(jiān)管的真空地帶。有觀點認(rèn)為，對于網(wǎng)絡(luò)慈善中出現(xiàn)的問題，完全可以參照適用《合同法》關(guān)于贈與合同的規(guī)定。但慈善中的捐贈與贈與合同中的贈與存在區(qū)別。贈與合同中受贈人無償取得財產(chǎn)后，有充分的權(quán)利自由決定如何使用；而在慈善中，受益人對財產(chǎn)的利用要符合慈善宗旨。況且依《合同法》也無法確定捐款余額的所有權(quán)歸屬問題。2017年3月15日通過的《民法總則》中，也未涉及網(wǎng)絡(luò)慈善的規(guī)制問題。完善慈善立法，才能更快地讓網(wǎng)絡(luò)慈善擺脫困境，促進持續(xù)發(fā)展。

其二，要在法律上承認(rèn)個人募捐主體的合法地位，將網(wǎng)絡(luò)慈善的實施程序作出明確性規(guī)定。相較傳統(tǒng)慈善，網(wǎng)絡(luò)慈善具有傳播迅速、成本較低、易操作等優(yōu)點，更多的人更愿意參與到網(wǎng)絡(luò)慈善中來?，F(xiàn)有制度下，發(fā)起募捐只能通過“公益性社會團體”，但“郭美美事件”等類似事件掀起了公眾對于慈善組織或慈善團體的不信任。雖然網(wǎng)絡(luò)慈善沒有法律上的明確合法地位，但具有極強的社會基礎(chǔ)和社會認(rèn)可度。網(wǎng)絡(luò)上個人發(fā)起緊急社會捐贈的情況也已經(jīng)司空見慣。因此，法律應(yīng)為慈善組織之外的組織和個人提供制度“出口”，確認(rèn)陷入困境的個人求助權(quán)利，規(guī)范社會組織網(wǎng)絡(luò)慈善募捐的活動規(guī)范，即保障網(wǎng)絡(luò)慈善秩序良好運行的情況下，要保護慈善組織之外的組織和個人求助、助人的意愿和權(quán)利。

不盡快改變現(xiàn)有法制滯后的現(xiàn)狀，將會繼續(xù)加重公眾對于慈善事業(yè)的猜疑和不信任。慈善搭上網(wǎng)絡(luò)的便捷快車，便獲得了高參與度和高關(guān)注度，能否得到理性治理，將直接關(guān)乎網(wǎng)絡(luò)慈善的持續(xù)、健康發(fā)展。因此，亟需通過立法為網(wǎng)絡(luò)慈善提供制度上的保障，讓網(wǎng)絡(luò)慈善的每一個環(huán)節(jié)都有規(guī)可循，才能給網(wǎng)絡(luò)慈善健康、持續(xù)發(fā)展提供統(tǒng)一的、規(guī)范的方向指引和依據(jù)。

（二）完善信息公開制度

建立完備的信息公開制度既能使網(wǎng)絡(luò)慈善接受社會監(jiān)督，促進慈善信息透明，提供公信力，也能有效規(guī)避違法違規(guī)的不法分子網(wǎng)絡(luò)詐騙行為。但在制定法規(guī)時，要充分考慮網(wǎng)絡(luò)慈善的特殊規(guī)律，把握信息公開和保護利益相關(guān)人的隱私權(quán)之間的平衡。

首先，要在法律上明確信息公開的監(jiān)管主體和信息披露主體。網(wǎng)絡(luò)捐贈作為慈善活動的新方式，應(yīng)該明確相關(guān)活動的主體，更加有效地對當(dāng)事人的活動進行監(jiān)管。其次，要規(guī)范信息公開的內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)慈善具有匿名性、廣泛性等特征，慈善的捐助人很難核實募捐信息的真實性，因此，規(guī)范信息公開的內(nèi)容就成了監(jiān)管的較好方式。信息公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括發(fā)起慈善活動的獲準(zhǔn)程序；發(fā)起人、受益人的具體情況以及募捐的目的；最后實際收到的善款的數(shù)額、善物的數(shù)量以及后續(xù)使用情況；剩余善款、善物的流向等。各信息公開的主體應(yīng)當(dāng)及時且詳細(xì)地向捐助人以及社會公眾公布信息。最后，要明確信息公開平臺。建立專門的信息公開平臺有助于關(guān)心慈善的社會公眾隨時隨地進行查詢、監(jiān)督、建議或者投訴活動。慈善事業(yè)只有做好信息公開活動，才能更好地提高慈善事業(yè)的公信力，助力慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)加強政府的引導(dǎo)、管理、監(jiān)管職能

佛里蒙特·史密斯在16世紀(jì)的普通法中就曾提出政府應(yīng)對慈善組織的信用度出臺相應(yīng)的監(jiān)督機制，這從政治學(xué)的角度明確了政府在慈善事業(yè)發(fā)展中的政府責(zé)任?；ヂ?lián)網(wǎng)的匿名性、隱蔽性以及主體不特定的廣泛性，使得網(wǎng)絡(luò)慈善這種行為比較復(fù)雜。一旦出現(xiàn)利用網(wǎng)絡(luò)慈善的幌子進行違法犯罪的行為，證據(jù)收集和打擊犯罪存在較大困難，僅憑私力很難維護受害者的合法權(quán)益。網(wǎng)絡(luò)募捐作為一種方便快捷的公共援助方式，是我國慈善事業(yè)的重要組成部分，是我國尚不成熟的社會保障制度、社會救助機制的有益補充。政府作為公共秩序維護者，對網(wǎng)絡(luò)募捐進行監(jiān)管是其職能的充分體現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)慈善只有在有效監(jiān)管的情況下，才能避免失范，減少甚至杜絕假借慈善之名謀一己之私的現(xiàn)象。

政府在網(wǎng)絡(luò)慈善中的作用主要體現(xiàn)在：在財政上支持，在制度、政策上促進、保障、規(guī)范和監(jiān)督，在輿論上，加強宣傳教育，引導(dǎo)公眾對慈善事業(yè)的支持。政府在慈善事業(yè)中充當(dāng)?shù)慕巧褪浅珜?dǎo)者、法律保障者，是服務(wù)員、引導(dǎo)員、協(xié)調(diào)員和監(jiān)督員，而不是指揮員、管理員、操縱員、運營員。

我國的傳統(tǒng)慈善發(fā)展中，政府的引導(dǎo)、管理、監(jiān)管一直是十分必要且重要的手段。政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其角色優(yōu)勢，通過信息管理工具，合理利用信息公開平臺，打造網(wǎng)絡(luò)慈善事業(yè)發(fā)展體系。結(jié)合網(wǎng)絡(luò)慈善活動的前期備案、中期管理、后期監(jiān)督的過程，督促慈善的落實。在我國自我監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等機制還未成熟的情況下，有必要讓政府承擔(dān)較多的監(jiān)管責(zé)任。因此，必須在法律上明確政府監(jiān)管的職責(zé)，利用政府的公權(quán)力引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的慈善秩序，并有效制裁違法違規(guī)現(xiàn)象。

(四)完善剩余善款善物的監(jiān)督管理

對于網(wǎng)絡(luò)慈善中募集到的善款善物的使用情況和余額流向的監(jiān)督管理，是網(wǎng)絡(luò)慈善應(yīng)當(dāng)監(jiān)管的重要內(nèi)容。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)慈善信息公開平臺的優(yōu)勢，隨時掌握剩余善款善物的使用情況以及余額流向，對其進行規(guī)范的監(jiān)督管理。對于剩余善款善物，監(jiān)督機構(gòu)可以號召受益人交給自己管理，或者交給監(jiān)督機構(gòu)授權(quán)的公益性社會團體或者非營利的公益性事業(yè)單位管理。這一措施既有利于監(jiān)督機構(gòu)及時公布善款善物的使用情況及去向，提高信息的透明度，又能提高網(wǎng)絡(luò)慈善的效率，最大程度地實現(xiàn)剩余善款善物的再利用，也可以最大程度地實現(xiàn)慈善的意義和初衷。

四、結(jié)語

《慈善法》的制定，對于我國慈善事業(yè)的發(fā)展具有劃時代的意義。但對于網(wǎng)絡(luò)慈善面臨的困境，僅靠《慈善法》的規(guī)制無法解決根本問題。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)慈善面臨的問題越來越復(fù)雜，解決的難度也越來越大，不斷探索制度層面的創(chuàng)新，加強完善監(jiān)管體系，明確相關(guān)主體的責(zé)任，不斷改進現(xiàn)行相關(guān)法律制度存在的缺陷和不足，才是解決網(wǎng)絡(luò)慈善可持續(xù)發(fā)展的核心問題。要在法律上為網(wǎng)絡(luò)慈善的監(jiān)督管理做出規(guī)范，則整個網(wǎng)絡(luò)慈善的運行就有了法律依據(jù)，現(xiàn)實中的許多失范行為也會得到矯治。

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