深度貧困地區(qū)農民財產性增收問題研究

陳蘭 信桂新

摘要：指出了當前深度貧困地區(qū)農民財產性增收渠道不暢的主要障礙是財產權虛置、產權交易市場淺層化、財產性資源增值力度弱、基礎設施建設不足、人才人力資源短缺等問題。提出了應通過深化農村產權制度改革與探索，完善農村產權交易市場，拓寬農民財產性資源增值空間，大力發(fā)展特色產業(yè)促進農村財產性資源增值，優(yōu)化農村基礎設施供給結構和供給質量，創(chuàng)新農村人力資源開發(fā)與培養(yǎng)模式等措施加以解決。

關鍵詞：深度貧困地區(qū);財產性收入;障礙;政策供給

中圖分類號：F320.2

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）6-0240-03

1引言

消除貧困是當今世界面臨的最大全球性挑戰(zhàn)。目前，全世界仍有8億多人生活在極端貧困線以下，減貧之路任重道遠。中國經過實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1993--2000年）》、《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001 -2010年）》、《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》等多輪扶貧開發(fā)，截至2015年，已讓6億多人擺脫貧困。在全面建成小康社會的宏偉目標引領下，“十三五”期間通過實施精準扶貧方略，脫貧攻堅進一步取得決定性進展，又使6000多萬人穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%降至4%以下，扶貧攻堅逐步邁向深度性貧困的治理，集中表現為深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅。這些地區(qū)多集中在西部地區(qū)，特別是山地丘陵地區(qū)、偏遠地區(qū)或生態(tài)脆弱地區(qū);這些地方同時也是少數民族聚居區(qū)，各類不利因素和相對孤立的狀態(tài)相互作用，導致深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅任務極為艱巨。

秦巴山區(qū)和武陵山區(qū)是兩個全國集中連片特困地區(qū)，在地域空間上覆蓋了重慶14個國家扶貧開發(fā)工作重點區(qū)縣和18個深度貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），不利的自然地理環(huán)境和落后的社會經濟條件累積形成山區(qū)的特困問題，集中表現為人口多、底子薄、生態(tài)壓力大、貧困程度深、脫貧攻堅難度大。破解特困山區(qū)貧困，尤其是深度貧困問題，成為關乎重慶市脫貧攻堅能否取得根本性勝利的關鍵。深入解讀深度性貧困問題，不難發(fā)現，主要的根由在于長期以來持續(xù)提供的扶貧支持尚不足以為當地農戶創(chuàng)造越過收入性貧困陷阱的條件，而受其地域及其他因素制約，這些地區(qū)農戶難以像發(fā)達地區(qū)的群體那樣將自己的資源有效地轉化為增加收入的資產，而其資源收益的大多數都被外部市場力量所捕獲，以及被各種新型消費所消解 。因此，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的核心在于，能否突破貧困人口的收入瓶頸，創(chuàng)造產生高強度收入增長的機會，穩(wěn)定持續(xù)地增加貧困人口的可支配收入。但是，依據2015～2016年重慶市脫貧農民收入數據，務工收入、生產經營性收入、轉移性收入比重分別占46.0%、33.4%和19.9%，財產性收入僅占0.7%，表明貧困農戶增收脫貧的主要動力來自外出務工和農業(yè)經營，依靠其資源的財產性轉化所獲取的收入幾乎為零，可見財產性增收問題是深度貧困地區(qū)農戶收入增長的“軟肋”和“短板”。因此，依托對重慶秦巴山區(qū)和武陵山區(qū)的調研，深入分析深度貧困地區(qū)農民財產性增收的障礙，針對問題進行精細化的扶貧政策創(chuàng)新，不僅對重慶打贏最后的脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要意義，也能夠為全國層面深度性貧困的治理提供借鑒。

2深度貧困地區(qū)農民財產性增收的基本路徑

財產性收入，又稱資產性收入，即家庭憑借擁有的動產（如銀行存款、有價證券）和不動產（如土地、房屋、車輛、收藏品等）所獲得的利息、租金、專利收入、紅利收入、財產增值收益等。經過農村土地確權登記頒證和“三權分置”改革，農民依靠土地、房屋、資金和林權獲取財產性收入的渠道日益多元化。目前，重慶農民的財產性收入主要包括四條路徑：一是土地財產性收入。即農民依靠土地經營權流轉或土地征用補償以及地票交易獲得租金、入股分紅、征地補償和地票價款;二是房屋財產性收入。即農民依靠房屋出租或出售、拆遷補償及宅基地復墾獲得租金、房屋交易價款、拆遷補償和農房拆除建材殘值變現收益;三是資金財產性收入。即農民通過將資金用于儲蓄或股票、證券、債券等獲得的利息收益或各類投資收益;四是林權財產性收入。即農民依靠林權流轉或收購、贖買、征用及其他方式獲得租金、入股分紅、林權交易價款、林地征用補償、信貸融資等。

不過，上述四條財產性收入路徑并不都適用于深度貧困地區(qū)。由于貧困農戶家庭初始財富水平極低，故通過儲蓄或投資獲取資金財產性收入的可能性幾乎為零。因此，深度貧困地區(qū)農民財產性增收的現實依靠只能是土地、房屋和林權。而在不利的制約因素和現實狀況面前，這些財產性收入路徑依然面臨著各類無形和有形的障礙，導致其財產性增收渠道受阻。

3深度貧困地區(qū)農民財產性增收的主要障礙

通過調查分析，重慶秦巴山區(qū)和武陵山區(qū)貧困農戶財產性增收的主要障礙包括以下5個方面。

3.1農村產權軟環(huán)境建設滯后致使財產權虛置

通過農村土地確權登記頒證和“三權分置”改革，讓農民能夠更有保障、更加靈活高效的獲取財產性收入。但相對于農民實現土地財產權的迫切愿望，特困山區(qū)農村產權的軟環(huán)境建設卻相對滯后。突出表現為，在落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權的基礎上，對如何“放活土地經營權”的解讀各異，導致實踐層面積極穩(wěn)妥的創(chuàng)新性探索不多，甚至個別貧困戶抱有“拿到證也沒什么用”的消極心態(tài)。尤其在林權的財產權實現和資產化經營上表現更為突出。調查發(fā)現，農戶自留山的林木資源分為商品林和（非國有）公益林，商品林可以采伐交易，但須先取得林木采伐指標;公益林禁止采伐，按每畝每年10元左右的標準補貼農戶，僅相當于流轉收益的10%-15%，難抵農戶幾十年的經營管理投入。受制于林地性質、采伐指標的分解和獲取限制（如采伐指標“進村入戶”：采伐指標分配嚴格執(zhí)行商品林主伐指標入村到戶，陽光操作，最大限度地實現農戶財產處置權、林木收益權，充分調動農戶造林護林積極性，促進森林資源科學經營、合理利用。僅針對以林為主的林業(yè)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn) ），以及有限的補償，農戶的林權交易變現十分困難。

3.2財產性資源交易平臺邊緣化導致產權交易市場淺層化

在重慶農村土地交易所的強勢帶動下，截至2016年末，全市又相繼建立了31個區(qū)縣農村產權流轉交易平臺，形成了市 區(qū)縣兩級市場服務體系，特困山區(qū)的開州、石柱等區(qū)縣還將市場體系延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是，從區(qū)域分布來看，近60%的成交量來自一小時經濟圈，廣大特困山區(qū)的成交量僅占40%左右。調研發(fā)現，受白然和土地利用條件、區(qū)域經濟發(fā)展水平，以及家庭背景、親疏遠近等影響，特困山區(qū)的土地、林權等的流轉，仍然以農戶間的白發(fā)型流轉為主，流轉交易價格普遍低于各級交易平臺的最低成交價格（耕地300元/畝·年，林地72元/畝·年，四荒地52元/畝·年），其中30%左右的土地是零價格流轉（代營代管），并且實現相對集中、適度連片的土地十分有限。而希望擴大經營規(guī)模的業(yè)主或農戶需與外出務工農戶一一洽談，溝通協商難度大，交易成本高。由于財產性資源交易平臺的邊緣化，在交易價格和交易機會的雙重制約下，流轉交易市場淺層化發(fā)育，農戶土地流轉增收難度大。

3.3產業(yè)扶貧促進財產性資源增值力度弱

產業(yè)扶貧中，建立了由區(qū)縣至鄉(xiāng)村較為系統(tǒng)的農業(yè)特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展方案。但受山區(qū)耕作條件和家庭勞動力制約，以及考慮到自給保障，農戶往往在傳統(tǒng)產業(yè)和特色優(yōu)勢產業(yè)間選3～5種作物組合搭配，插花式地種植在小塊土地上，形成“小而全、散而弱”的產業(yè)格局.導致特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展后勁不足，無力壯大為主導產業(yè)支撐農戶獲取穩(wěn)定的土地流轉收益和雇工工資收入。而在鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展中，農民住房等財產性資源獲得性強，但農村住房改造與建設受到村鎮(zhèn)規(guī)劃、旅游規(guī)劃局限和制約，加之融資困難，導致有創(chuàng)意的民宿、農家樂發(fā)展乏力，獲利性受阻。

3.4 基礎設施提升細節(jié)不足拖累農民財產性收入增加

一是農村道路供給“最后一公里”、“最后一步路”問題仍然存在。與村級公路（路面寬3--4m）連接的大量硬化人行/生產便道設計規(guī)格偏低，0.8～1.2m寬的生產便道上不能通行大多數農用車輛，農資和農產品進出的“最后一公里”仍然依賴人力完成。農村道路體系中斷頭路、入戶路、人行便橋等細節(jié)問題較多，給農戶居住生產生活中“最后一步路”的通行造成諸多不便。二是水、電、氣等能源供給設施建沒滯后影響農村發(fā)展質量，一定數量的村社還存在著飲水困難、時常斷電和沒有通天然氣等情況，特別是一些發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的村社，水、電、氣等供給水平低影響多數游客選擇，導致客源流失。三是信息基礎設施建設發(fā)展滯后，不利于“互聯網+”交易模式的發(fā)展。

3.5人才、人力資源極其短缺束縛農民財產性增收活力

一是農村人口老齡化現象明顯，調查統(tǒng)計顯示，農村常住人口僅占其戶籍總人口的25%-30%，其中常住人口中老、弱、病、殘者占80% -85%。多數特困山區(qū)農村從事家庭種養(yǎng)業(yè)的勞動力平均年齡已接近65歲，在氣力、腦力、心力方面已不能適應農業(yè)發(fā)展的新趨勢、新業(yè)態(tài)。二是本土人才流動性大。一些返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員受市場、經濟水平以及政策影響，難以平衡收入與付出，多選擇外出與在家創(chuàng)業(yè)兼顧模式，形成人才的候鳥式流動，而對農村經濟發(fā)展的貢獻較少。三是農村人力資源培訓是以村社干部為主體，不利于多元化農村經營性人才、代表性人才的成長。在這樣的約束下，農村農業(yè)很難實現包括財產性增收在內的經營規(guī)模擴大和經營技術革新。

4深度貧困地區(qū)創(chuàng)新扶貧政策供給的建議

4.1環(huán)境優(yōu)化：深化農村產權制度改革與探索

一是“堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損的底線”，依據“三權分置”辦法，對未明晰產權的農村土地和集體資產實施清產核資和量化確權。二是以賦予農民更多財產權利為出發(fā)點，借鑒市內農村集體產權改革試點經驗，在貧困山區(qū)實施農村集體產權改革，推進農村集體資產量化確權，創(chuàng)新農村集體產權改革增收路徑。三是建立農戶林權、林地、林木與收益分享的掛鉤機制，激勵林權的流轉交易和抵押融資，“進村入戶”采伐指標向深度性貧困農戶傾斜，提高（非國有）公益林補貼標準，著手探索適于重慶市情的集體林地林權收儲機制，鼓勵通過贖買和創(chuàng)新林業(yè)產業(yè)新業(yè)態(tài).真正讓貧困農戶的“青山綠水”變成手中的“真金白銀”。

4.2價格發(fā)現：積極完善農村產權交易市場

一是加強市 區(qū)縣兩級農村產權流轉交易平臺的銜接，將市場服務體系逐級向深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村延伸，形成市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村統(tǒng)一聯網、四級聯動的農村產權流轉交易市場體系，并明確各級交易平臺的職能定位。二是搭建農村產權交易和信息服務網絡平臺，面向需求方、供給方和基層群眾提供交易新聞、政策、公告、交易信息查詢、監(jiān)督投訴等功能;依托農村產權交易后臺處理系統(tǒng)，實現對交易行為的后臺支撐、服務、管理和監(jiān)督。三是創(chuàng)新財產性資源經營模式。支持和引導貧困山區(qū)農民以土地經營權、房屋、資金等人股組建農村股份合作組織，開展股份合作經營;鼓勵農村集體組織與工商資本合作，整合閑置集體土地、閑置農房，發(fā)展旅游、民宿等新型商業(yè)模式，壯大新型農村集體經濟。

4.3資源整合：拓寬農民財產性資源增值空間

一是開展適度規(guī)?；洜I，增加對土地等農村資源的市場需求，有效激活農村資產、資源和生產要素，促進城鄉(xiāng)要素雙向自由流動。建立貧困山區(qū)土地流轉“以獎代補”基金，鼓勵種田能手、經營大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社在貧困村流轉土地，并依據流轉經營規(guī)模和農業(yè)產業(yè)類型，制定相應的管理辦法和獎補標準。二是強化農村財產性資源保護與涵養(yǎng)。統(tǒng)籌規(guī)劃，對歷史文化名村、特色村社、消落村進行保護性開發(fā)。三是依托鄉(xiāng)村旅游、民宿經濟，優(yōu)先在貧困山區(qū)探索論證集體建設用地轉租賃的辦法，提升農村集體土地和資產的財產性收益。四是積極引導農民自主調整林業(yè)結構，實現傳統(tǒng)劣勢林木品種的淘汰與更新。

4.4產業(yè)融合：大力發(fā)展特色產業(yè)促進農村財產性資源增值

一是加快鄉(xiāng)村旅游與農業(yè)、林業(yè)、文化、康養(yǎng)等產業(yè)深度融合，鼓勵農民以閑置資產入股等方式參與特色產業(yè)發(fā)展，提高農民閑置財產性資源的使用率。二是以村域特色優(yōu)勢產業(yè)為基礎，整合市場資源，借助龍頭企業(yè)、大型超市、互聯網等的技術和平臺優(yōu)勢，建立“訂單生產加工倉儲配送銷售”的三產融合模式，推動主導產業(yè)發(fā)展壯大。三是通過專業(yè)合作社以“生態(tài)旅游十扶貧”等模式開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，推動土地流轉規(guī)模經營建立特色產業(yè)基地。

4.5設施配套：優(yōu)化農村基礎設施供給結構和供給質量

完善鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，努力滿足產業(yè)發(fā)展中交通運輸、商業(yè)物流、日常生活等公共服務需求。一是適應農業(yè)規(guī)?；?、機械化生產要求，結合宜機化田塊整治，將農村道路設計規(guī)格提升至村級公路路面寬度≥4m。實施“最后一步路”工程，切實解決與農戶居住生產生活息息相關的斷頭路、入戶路及人行便橋問題。二是強化水、電、氣等日常生活所需能源供應設施建設。三是加強鄉(xiāng)村信息服務設施建設，確保電視、網絡、移動終端信號暢通。

4.6人才回引：創(chuàng)新農村人力資源開發(fā)與培養(yǎng)模式

一是實施本土人才重點培育計劃，關懷支持返鄉(xiāng)農民工、返鄉(xiāng)青年的能力提升，有針對性地為代表性人才提供培訓、教育和技術指導服務。二是著力培育和引進具有“開闊視野”的新型農業(yè)經營主體，鼓勵種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、返鄉(xiāng)農民工、大學生等開展農村特色產業(yè)經營。三是注意農村義務教育階段的教育教學導向，強化農村學生對新農村、現代農業(yè)和新型農民的認同感和歸屬感。四是探索建立“社區(qū)教育”機制，走進鄉(xiāng)村為不同產業(yè)和年齡層次的農民開展常態(tài)化、流動式的勞動技能提升服務。