李玉潔
(南京森林警察學(xué)院,江蘇 南京 210046)
同是考試信息公開的案件,不同的法官有不同的理解,判決結(jié)果大相徑庭或者判決結(jié)論基本相同,但是裁判思路迥異。來自社會各個層面的質(zhì)疑聲不絕于耳,由此引發(fā)了輿論的廣泛關(guān)注。而且隨著公眾關(guān)切度的加深,已經(jīng)掀起了漫天迷霧,到底考生作答過的試卷是否應(yīng)當(dāng)公開?高考試卷和評分標(biāo)準(zhǔn)是否屬于國家秘密?學(xué)生的權(quán)利能否通過申請政府信息公開的途徑得到有效保障?正是基于以上疑問,筆者嘗試對學(xué)生考試信息公開這一問題進(jìn)行探索,對司法審查路徑進(jìn)行考察,以期對該類學(xué)生考試信息公開問題的解決有所裨益。
我們圍繞著考生信息公開的行政訴訟案件進(jìn)行相關(guān)檢索。根據(jù)檢索結(jié)果顯示,目前關(guān)于考生申請公開考卷信息的案件判決公開的僅有一例,為“劉中峰訴河南省招生辦公室案”,此案在一審階段被駁回,在二審中,二審法官認(rèn)為劉中峰申請公開試卷的行為屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條規(guī)定的政府應(yīng)當(dāng)主動公開的信息,故判決河南省招生辦公室向劉中峰本人公開其2008年高考的考卷信息。與此同時,我們還檢索到兩例判決不予公開的案件,分別是“楊婷婷案”與“郭文圣案”,兩案均是在當(dāng)事人申請查看原卷被拒的情況下向法院提起行政訴訟,均是經(jīng)過兩審依然被駁回的判決,但兩案卻有著迥然不同的裁判思路。在“楊婷婷案”的終審判決書中,法院首先引用了《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條第二、第三款的規(guī)定,認(rèn)為“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前,應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時,應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定?!敝螅罁?jù)《教育工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》第五條:“教育工作中下列事項(xiàng)不屬于國家秘密,但只限一定范圍的人員掌握,不得擅自擴(kuò)散和公開:……試后不應(yīng)公開的試題和考生答卷以及考生的檔案材料……”最后,法院依據(jù)(《2013年福建省普通高等學(xué)校招生工作實(shí)施細(xì)則》(閩招委[2013]5號)第二十七條規(guī)定的“考試成績由考生本人登錄省教育考試院網(wǎng)站查詢,不公布、不查卷”的規(guī)定,認(rèn)為法院做出的不予公開的決定合法。從上述邏輯銜接混亂的判決中我們可以得知,在“楊婷婷案”中,法院明確表示了楊婷婷申請公開的試卷只限一定范圍的人員掌握,但并未在此基礎(chǔ)上做出進(jìn)一步的法律說明,并且引用了一份未經(jīng)任何審查且效力上僅僅屬于地方政府規(guī)范性文件的內(nèi)容來否決楊婷婷申請查卷的權(quán)利,這樣的裁判思路難免讓人心生疑惑。而在“郭文圣案”中,法院對于試卷的定性不同,裁判思路也與“楊婷婷案”迥然相異。“郭文圣”案的終審判決中,法官援引教育部、國家保密局制訂的《教育工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》第三條“(三)秘密級事項(xiàng)……國家教育全國、省級、地區(qū)(市)級統(tǒng)一考試在啟用之后的評分標(biāo)準(zhǔn)……”認(rèn)為郭文圣所要調(diào)閱的作文原文和語文答題卡屬于其參加的2014年天津市高級中等學(xué)校招生考試語文答卷的一部分,該答卷經(jīng)過評閱,其卷面反映出一定的評分標(biāo)準(zhǔn),評分標(biāo)準(zhǔn)涉及秘密級事項(xiàng),故該語文答卷已成為含有秘密級事項(xiàng)的載體,故理應(yīng)不予公開。法院針對高級中等學(xué)校試卷不予公開的說理部分簡單,論述蒼白無力,給人一種蜻蜓點(diǎn)水、隔靴搔癢之感。
法院裁判說理本應(yīng)論證充分、層次清晰、邏輯嚴(yán)密,而上述法院的裁判或者簡單地以高考試卷為國家秘密為由不予公開或者以“不屬于國家秘密,但只限一定范圍的人員掌握,不得擅自擴(kuò)散和公開”的事項(xiàng)為由豁免公開,又或者以試卷為涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息為由而予以公開。無論上述哪一種裁判思路,論證說理均蒼白無力,給人以缺乏司法理性的印象。判決分歧和說理粗疏均明白地顯示出法院在針對該類信息公開這一問題,缺乏清晰的裁判思路和具體的審理規(guī)則。
學(xué)生信息公開裁判存在的一系列問題引起我們進(jìn)一步思考,是否應(yīng)當(dāng)將考試信息公開這一問題置于《條例》所構(gòu)建的豁免公開的遞進(jìn)式的審查框架中。按照《條例》的有關(guān)規(guī)定,對于某項(xiàng)信息是否屬于不予公開的范圍,從以下三個方面進(jìn)行考慮:一是是否屬于政府信息?二是是否涉及“國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私”;三是“是否危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定?!本蜕鲜霭咐齺碚f,裁判均沒有以考試信息危及“三安全、一穩(wěn)定”為由拒絕公開??梢姡瑢τ诳荚囆畔⑹欠窨梢怨_事宜主要從前兩個方面進(jìn)行審查,如果認(rèn)定考試信息屬于政府信息,屬于國家秘密,那么某項(xiàng)考試信息理所應(yīng)當(dāng)不予公開。如果認(rèn)為考試信息不屬于國家秘密,法院依據(jù)什么將其認(rèn)定為只限一定人員掌握的工作秘密而豁免公開呢?基于此,我們嘗試在《條例》所設(shè)定的框架內(nèi)厘清不予公開的情形,建構(gòu)考試信息公開的審查判定路徑。
根據(jù)《條例》第2條的定義:“政府信息,是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。”法院在《條例》框架下對學(xué)生考試信息公開這一問題進(jìn)行審查的第一步就是明確考試信息是否屬于政府信息,如果不屬于政府信息,則沒有進(jìn)一步審查的必要。
在楊婷婷案中,被告福建省教育考試院口頭辯稱自己所從事的各類考務(wù)組織工作,屬于被告作為事業(yè)單位所從事的社會公共服務(wù)行為,被告是公共服務(wù)單位,而不是行政機(jī)關(guān)。而在殷學(xué)強(qiáng)與中國傳媒大學(xué)一審行政判決書中,同樣可見被告稱其屬于高等教育機(jī)構(gòu),并非行政機(jī)關(guān),被告信息公開是依法在法定范圍內(nèi)履行法定義務(wù),不屬于行政行為的答辯意見。法院雖然判決對此類信息不予公開,但對于被告的這一條答辯意見均未予以認(rèn)定。顯然,這種說法站不住腳。在《條例》中,信息主體除了行政機(jī)關(guān),還包括法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。根據(jù)《中華人民共和國教育法》第二十條的規(guī)定,教育考試院是經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)行政職能的組織。因此,這一類考試信息當(dāng)屬于政府信息確定無疑。
《條例》第14條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是,經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息,可以予以公開。”
上述郭文圣案件中,郭文圣認(rèn)為考試信息不屬于國家秘密,因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國保守國家秘密法實(shí)施條例》的規(guī)定,國家秘密的必要條件是解密期限和解密條件,無此必要條件就不是國家秘密。而考試信息既沒有解密期限,也缺乏解密條件,針對這一意見,法院只是以該語文答卷已成為含有秘密級事項(xiàng)的載體為由,認(rèn)為該考試信息屬于國家秘密,對于上訴人郭文圣所提出的關(guān)于國家秘密的認(rèn)定條件則未做回應(yīng)。而在楊婷婷案中,高考試卷信息則被限定為只限一定范圍的人員掌握的工作秘密,對于保密時限、解密期限和解密條件均沒有規(guī)定。這就意味著相較于國家秘密而言的此類工作秘密,卻可以無限期地不予公開,完全沒有解密條件的束縛。難怪有學(xué)者認(rèn)為,看似相較于國家秘密屬于更低層級的保護(hù)范疇,但事實(shí)上竟然從保密時限、事項(xiàng)和條件上都擁有著更甚于國家秘密的保密性。
既然此類工作秘密的保密性更甚于國家秘密,那么對于此類只限一定范圍人員掌握的秘密就應(yīng)當(dāng)在《條例》所設(shè)定的框架下進(jìn)行審查,詳細(xì)闡述不予公開的理由,避免認(rèn)定的隨意性,使社會公眾可以認(rèn)可和接受,體現(xiàn)法律的公正性。
筆者認(rèn)為,加拿大的做法值得借鑒。如加拿大在《安全政策——管理人手冊》規(guī)定:按照信息使用和隱私立法,如果該信息可能被合理地認(rèn)為符合豁免條件,則該信息必須被指定為敏感信息。同時,該法規(guī)還要求對指定敏感信息進(jìn)行分級并標(biāo)注“保護(hù)”字樣:(1)低度敏感的指定信息——保護(hù)A;(2)特別敏感的指定信息——保護(hù)B;(3)極其敏感的指定信息——保護(hù)C。另外,地方政府還制定了信息保護(hù)分類指南對此進(jìn)一步細(xì)化,如薩斯徹溫省政府在2005年3月制定了信息保護(hù)分類指南,對敏感信息的保護(hù)按類別列舉了詳細(xì)的清單。需要指出的是,加拿大的指定敏感信息涵蓋了與國家秘密緊密相關(guān)的事項(xiàng)、個人隱私、商業(yè)秘密和工作秘密等事項(xiàng)。雖然比較繁雜,但由于從中央政府到地方政府都制定了詳細(xì)具體的指導(dǎo)手冊或分類指南,所以加拿大對類似工作秘密的敏感信息的保護(hù)還比較規(guī)范有效。
因此,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在尊重現(xiàn)有《條例》所設(shè)定的框架下,根據(jù)教育實(shí)踐的需要,借鑒國外關(guān)于此類敏感信息的具體審查制度,建立明確化和規(guī)則化的考試信息公開制度,制定只限一定范圍人員掌握的工作秘密的具體審查原則和標(biāo)準(zhǔn)、解密條件和解密期限等,并在實(shí)踐中不斷完善、創(chuàng)新,為最終構(gòu)建考試信息公開的審查規(guī)則積累經(jīng)驗(yàn)。