法治中國(guó)語(yǔ)境下法治評(píng)估活動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)

李晶淼

（湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

黨的十九大報(bào)告中指出的“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政”再次將建設(shè)法治政府列為全面依法治國(guó)的重點(diǎn)和關(guān)鍵。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的法治建設(shè)手段呈現(xiàn)多元化發(fā)展，受西方社會(huì)指標(biāo)活動(dòng)之影響，中國(guó)的法治評(píng)估活動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。

法治評(píng)估的源頭是什么？法治評(píng)估活動(dòng)的正當(dāng)性何在？是以目標(biāo)為導(dǎo)向，還是要在主體上滿足一些實(shí)質(zhì)正當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)？在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治背景下，怎樣的法治評(píng)估模式能回應(yīng)自身的特殊性？這些構(gòu)成了在中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中，法治評(píng)估活動(dòng)良性運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)性問(wèn)題。伴隨政府職能的轉(zhuǎn)型，延續(xù)“治理現(xiàn)代化”之發(fā)展，這些問(wèn)題的討論進(jìn)一步走向深入。本文將就以上問(wèn)題，對(duì)相關(guān)研究成果進(jìn)行綜述和評(píng)論，明晰在中國(guó)語(yǔ)境下法治評(píng)估活動(dòng)的有效發(fā)展進(jìn)路，以期對(duì)法治中國(guó)的建設(shè)有所裨益。

一、“治理現(xiàn)代化”的新發(fā)展

我國(guó)已經(jīng)從國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理演變到國(guó)家治理的階段，傳統(tǒng)的權(quán)力-服從模式的行政管理逐步演變?yōu)閰f(xié)商-合作模式的公共治理。“治理”已經(jīng)成為了普遍認(rèn)同的概念，錢(qián)弘道教授由此提出：“現(xiàn)代國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)政府與民眾的友好互動(dòng)與合作”。法治評(píng)估就是中國(guó)治理觀念變革的直接產(chǎn)物，是治理現(xiàn)代化的邏輯延伸。吳佳惠認(rèn)為，相較于當(dāng)前階段的政府自我評(píng)估，第三方加入的法治評(píng)估程序，能夠有效避免自我評(píng)估的缺陷，打破政府權(quán)力尋租現(xiàn)象。付子堂認(rèn)為：“法治評(píng)估的產(chǎn)生基于法制精細(xì)化和良善化的新要求，社會(huì)效果和法治效果系其應(yīng)有之義”。

可見(jiàn)，“法治評(píng)估”一方面源自于法治國(guó)家建設(shè)目標(biāo)達(dá)成過(guò)程中需要“助推器”。法治評(píng)估的廣泛應(yīng)用，在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上能夠明晰法治內(nèi)涵；在評(píng)估內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)評(píng)估對(duì)象自身的查漏補(bǔ)缺；加之引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，其結(jié)果能夠促進(jìn)評(píng)估對(duì)象的法治意識(shí)，遏制“官本位”之慣性思維。另一方面，隨著法治評(píng)估的興起，其運(yùn)行模式也呈現(xiàn)多樣化發(fā)展，官方、半官方乃至純“民間”的主導(dǎo)模式，都為民主和公眾參與提供了話語(yǔ)平臺(tái)，為我國(guó)行政手段從“大政府”的管理模式到“大社會(huì)”共建共享模式的治理模式轉(zhuǎn)變提供了路徑。

二、法治評(píng)估正當(dāng)性之尋求

諸多實(shí)踐已經(jīng)充分證明了法治評(píng)估活動(dòng)是我國(guó)法治建設(shè)的手段，各地的嘗試各不相同，而這樣的手段的正當(dāng)性何在？這始終是法學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。

付子堂認(rèn)為：真正讓法治評(píng)估具有正當(dāng)性基礎(chǔ)的是中國(guó)的逐步理性化。錢(qián)弘道從國(guó)家治理績(jī)效實(shí)現(xiàn)的視角提出：法治評(píng)估作為參與倒逼機(jī)制能促進(jìn)公民參與監(jiān)督國(guó)家治理機(jī)制的形成,這樣的民主參與和監(jiān)督功能即為正當(dāng)性之源。吳建南和楊宇謙則認(rèn)為：缺少社會(huì)公眾參與或者由政府單方面形成和公布的評(píng)估結(jié)果,即使內(nèi)容再充實(shí)也不足以反映治理績(jī)效的真實(shí)情況，法治評(píng)估中的“民主”才能滿足正當(dāng)性。張伶認(rèn)為：法治評(píng)估的正當(dāng)性來(lái)自于程序中第三方主體的性質(zhì)與價(jià)值。通過(guò)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)來(lái)抑制公權(quán)力的濫用是第三方法治評(píng)估的重大價(jià)值之一。林鴻潮教授則再次強(qiáng)調(diào)了第三方主體在法治評(píng)估正當(dāng)性中的作用，認(rèn)為第三方系評(píng)估公信力之保障，同時(shí)促進(jìn)評(píng)估結(jié)果的可檢驗(yàn)和可比性，并向被評(píng)估者傳遞良性壓力。

“公眾參與”“第三方”“信息公開(kāi)”成為當(dāng)前法治評(píng)估尋求正當(dāng)性、最重要的詞匯。法治評(píng)估的核心在于評(píng)估程序，法治評(píng)估的形式和內(nèi)容多元化有利于法治建設(shè)之促進(jìn)，對(duì)于多元化的法治評(píng)估活動(dòng)，需要科學(xué)、統(tǒng)一的程序控制，從而避免其在運(yùn)行中有失偏頗。

在法治評(píng)估的主體和程序上，各學(xué)者都提出了提升“民主化”的要求。民主的內(nèi)涵包含中立、公平、正義，主導(dǎo)方由第三方擔(dān)任，評(píng)估過(guò)程中加入公眾參與環(huán)節(jié)等，都是法治評(píng)估活動(dòng)發(fā)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)逐漸受到重視的應(yīng)有之義。

三、法治中國(guó)：整體與地方法治建設(shè)之張力

付子堂認(rèn)為：國(guó)家法治化路徑依托于地方法治化，因此，對(duì)地方法治的探索評(píng)估可促進(jìn)地方治理的理性化。因此，首先進(jìn)行地方法治評(píng)估是符合我國(guó)治理思路的。劉愛(ài)龍?zhí)岢觯何覈?guó)區(qū)域法治發(fā)展的不平衡要求能夠回應(yīng)與展示區(qū)域之間差異性的區(qū)域法治評(píng)估指標(biāo)體系，這是地方法治評(píng)估先行的成因。林鴻潮提出：整體的評(píng)估需要跨區(qū)域，要求普適性的指標(biāo)。但當(dāng)前我們所經(jīng)歷的實(shí)踐證明，某些靈敏、有效的指標(biāo)可能并不具有普適性。

我國(guó)行政層級(jí)有五級(jí)，地方政府在我國(guó)政府系統(tǒng)中處于基層地位，是我國(guó)政府系統(tǒng)的基礎(chǔ)構(gòu)成部分，且始終位于政府系統(tǒng)工作的第一線，地方政府有更多機(jī)會(huì)面對(duì)廣大的人民群眾，直接關(guān)涉到人民的具體利益。因此，地方法治在很大程度上體現(xiàn)了我國(guó)法治整體水平以及建設(shè)進(jìn)程。同時(shí)，我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域發(fā)展的不均衡造成了法治的不平衡，統(tǒng)一的指標(biāo)構(gòu)建難以滿足各地法治發(fā)展的特殊性，從地方法治評(píng)估到整體法治評(píng)估的進(jìn)程才是中國(guó)語(yǔ)境下法治評(píng)估的應(yīng)有發(fā)展。

四、模式指標(biāo)構(gòu)建

付子堂認(rèn)為，地方法治評(píng)估作為地方法治現(xiàn)象，更多的是指對(duì)地方法治的整體評(píng)估,但局部評(píng)估也不可忽視。在某種意義上，整體評(píng)估是從局部評(píng)估中發(fā)展而來(lái)的。從地方對(duì)國(guó)家的法治貢獻(xiàn)而言，無(wú)論局部評(píng)估還是整體評(píng)估，都具有重要的探索性和推廣性意義。

五、法治建設(shè)中第三方主體研究的新視野

法治評(píng)估活動(dòng)是被實(shí)踐證明的法治建設(shè)的有效手段。但是，政府自身主導(dǎo)的法治評(píng)估或者政府主導(dǎo)引入公眾參與都無(wú)法回避對(duì)“自己做自己法官”的自然正義原理的違背，同時(shí)伴隨政府職能的轉(zhuǎn)型和治理手段的更新，合作治理開(kāi)始被強(qiáng)調(diào)，法治評(píng)估活動(dòng)也因其自身優(yōu)勢(shì)，而需要被納入新型的治理方式范圍。

無(wú)論是扮演合作治理的新型手段，還是作為促成法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力，只有強(qiáng)調(diào)民主價(jià)值在法治評(píng)估活動(dòng)中的加入，才能使我國(guó)的法治評(píng)估活動(dòng)擺脫形式化的困境，真正承擔(dān)起法治建設(shè)之責(zé)任。在法治評(píng)估活動(dòng)中，寬泛的參與顯然具有獨(dú)立的民主價(jià)值。在不同的環(huán)節(jié)，民主價(jià)值會(huì)表現(xiàn)為不同的形式。第一，第三方主導(dǎo)的法治評(píng)估應(yīng)當(dāng)逐漸成為我國(guó)法治評(píng)估的中流砥柱。一方面，它可以打破當(dāng)前法治評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展直接或者間接由政府部門(mén)主導(dǎo)的情況，突破由人民政府“自己擔(dān)任自己法官”的狀態(tài)；另一方面，它亦通過(guò)輿論促成的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，以社會(huì)評(píng)估為手段，以促成政府主體產(chǎn)生內(nèi)在法治動(dòng)力為目的，可以有效推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)，進(jìn)而促成法治中國(guó)的實(shí)現(xiàn)，為法治評(píng)估活動(dòng)的民主正當(dāng)性保駕護(hù)航。第二，在評(píng)估程序中引入公眾參與，提供公共話語(yǔ)平臺(tái)，也是民主價(jià)值之體現(xiàn)。

同時(shí)，基于我國(guó)特殊的地域差異，法治評(píng)估指標(biāo)的建設(shè)一時(shí)間難以普適到各地，適應(yīng)法治整體的方方面面。這些年提出的法治地方為我們提供了良好的思路，進(jìn)行法治評(píng)估，除了在一般的政府整體法治評(píng)價(jià)之外，深入到政府法治的具體方面，細(xì)化分類(lèi)和標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合地方實(shí)際先開(kāi)展地方法治評(píng)估，之后逐漸上升，不失為推動(dòng)有效實(shí)現(xiàn)整體法治建設(shè)、促進(jìn)法治評(píng)估活動(dòng)良性運(yùn)行的好機(jī)制。