關(guān)于完善我國行政處理聽證程序的幾點(diǎn)思考

唐睿智

(天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津 300387)

聽證程序是正當(dāng)法律程序的核心，是集中體現(xiàn)行政法意義上正當(dāng)程序原則的重要內(nèi)容。我國于1996年頒布的《行政處罰法》中明確規(guī)定了關(guān)于聽證程序的內(nèi)容，自此涌現(xiàn)出了我國學(xué)界對(duì)聽證制度深入研究的熱潮。我們所講的行政處理聽證程序，是指行政主體在做出行政決定的過程中，與行政相對(duì)人或者其他行政程序參加人就行政決定的內(nèi)容、事實(shí)證據(jù)、法律依據(jù)等進(jìn)行說明、申明意見、辯論等一系列活動(dòng)。行政主體做出行政處理這一行為的整個(gè)過程中，聽證不僅僅是其中一項(xiàng)法定制度、具體行政活動(dòng)程序，更是行政程序法律關(guān)系中相對(duì)人方當(dāng)事人的一項(xiàng)重要權(quán)利。

一、正當(dāng)程序與聽證制度的淵源

正當(dāng)程序原則與聽證制度具有緊密相連的關(guān)系，正是在正當(dāng)程序原則的指引下，聽證制度在法治國家蓬勃發(fā)展，并且擁有了“兩個(gè)拳頭”。一拳作用于行政主體，促使行政主體依法行政；另一拳交由行政相對(duì)方以充分保障自身的合法權(quán)益。

17、18世紀(jì)的歐洲大陸，封建主義呈現(xiàn)出“風(fēng)雨飄搖”之頹勢(shì)，君權(quán)神授的虛偽面紗被資產(chǎn)階級(jí)撕裂。資產(chǎn)階級(jí)革命勝利以后，人權(quán)意識(shí)覺醒，資產(chǎn)階級(jí)倡導(dǎo)“天賦人權(quán)”“人生來自由而平等”等新式思想。資產(chǎn)階級(jí)革命帶來的這種深刻而劇烈的社會(huì)變革影響了國家的立法模式。人民通過一紙契約而交付部分權(quán)力以形成國家，國家在社會(huì)管理中必然應(yīng)當(dāng)充分保障人民的合法權(quán)益，并且應(yīng)當(dāng)對(duì)政府權(quán)力的設(shè)立和行使給予嚴(yán)格的限制，以防止政府權(quán)力的恣意行使侵犯人民的利益。

在這種社會(huì)背景下，正當(dāng)程序原則在最先完成資產(chǎn)階級(jí)革命的英國而萌芽。英國《大憲章》中最為著名的第三十九條就蘊(yùn)含了早期正當(dāng)程序的理念，其規(guī)定“除非經(jīng)過由普通法官進(jìn)行的法律審判，或是根據(jù)法律行事；否則任何自由的人，不應(yīng)被拘留或囚禁、被奪去財(cái)產(chǎn)、被放逐或被殺害?！?/p>

隨著時(shí)代的變遷，行政機(jī)關(guān)為了提供更優(yōu)質(zhì)和更全面的服務(wù)，需要不斷擴(kuò)大行政權(quán)力，而又為了防止這種膨脹的權(quán)力成為脫韁野馬，我們必須對(duì)其加以嚴(yán)格的限制。出于限制政府權(quán)力無限擴(kuò)展的現(xiàn)實(shí)需要和人民對(duì)強(qiáng)大的政府權(quán)力的恐慌，原本用于司法審判領(lǐng)域的早期正當(dāng)程序原則，也逐步運(yùn)用到行政領(lǐng)域，并且成為了當(dāng)代各國行政法不可或缺的基本原則之一。

20世紀(jì)以來，政府和人民之間的關(guān)系，更多的可以視為一種服務(wù)和合作的關(guān)系。在這種背景下，我們較多地去關(guān)注相對(duì)方的權(quán)益保障。在我國向法治國家進(jìn)軍的戰(zhàn)途中，“官本位”思想、職權(quán)主義等因素成為羈絆法治建設(shè)腳步的頑石，人民群眾在這種思維方式的影響下而容易欠缺平等意識(shí)。如此一來，我們更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)行政主體在做出影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政決定時(shí)，要遵循正當(dāng)程序原則。聽證程序之所以成為正當(dāng)程序內(nèi)容的核心，也正是因?yàn)槠淠軌蚣蟹从诚鄬?duì)人的需求和申辯意見，形成兩方對(duì)抗式，利于相對(duì)方直面行政主體，及時(shí)表述自身對(duì)權(quán)益保護(hù)的需求。

二、聽證程序的實(shí)踐意義

“法令行則國治，法令弛則國亂?！蔽覈L期以來以實(shí)體規(guī)范為法律體系的中流砥柱，而往往忽視程序在整個(gè)行政運(yùn)作系統(tǒng)中的作用。如今，無論是行政主體還是審判機(jī)關(guān)都對(duì)程序法的適用高度重視。

聽證程序的存在可以說承載了尊重相對(duì)方價(jià)值理念和保護(hù)其基本權(quán)利的重要意義。所以，從我國引進(jìn)聽證法律制度的重要影響來看，個(gè)人認(rèn)為最重要的一個(gè)方面在于平衡行政主體各方面的力量對(duì)比，盡可能去消弭雙方之間的不平等地位，扭轉(zhuǎn)普通群眾畏官怯懦的處世思維，盡可能地去維護(hù)自身合法權(quán)益。在行政處理行為作出的整個(gè)過程中，聽證這一環(huán)節(jié)為行政相對(duì)人充分發(fā)表自己對(duì)行政處理的意見、勇于抗辯、直面行政機(jī)關(guān)的處理決定提供了一個(gè)良好的平臺(tái)。

另外，聽證程序的存在也可以有效地鞭策行政主體依法行政，并且對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，這一程序的適用也可以有效地監(jiān)督行政權(quán)力的行使，賦予司法機(jī)關(guān)裁定行政行為違法以抽釘拔楔之信心。以田永訴北京科技大學(xué)案為例，這次案件已經(jīng)成為最高人民法院的指導(dǎo)案例之一，可以說這次案例開啟人民法院利用正當(dāng)程序原則來撤銷被訴行政行為之先河，可謂跨越了以法律規(guī)范為唯一審判依據(jù)之雷池。

在該案中，原告田永因考試過程中存在作弊行為而被退學(xué)和取消學(xué)籍，被告雖然填發(fā)了學(xué)籍變動(dòng)通知，但該通知和退學(xué)處理決定未直接向田永宣布、送達(dá)，也未給田永辦理退學(xué)手續(xù)。田永繼續(xù)以該校大學(xué)生的身份交納學(xué)費(fèi)、參加正常學(xué)習(xí)及學(xué)校組織的活動(dòng)，甚至通過了畢業(yè)實(shí)習(xí)和論文答辯，然而最終被告拒絕向其頒發(fā)畢業(yè)證書。

該案的裁判理由寫到，“退學(xué)處理決定涉及原告的受教育權(quán)利，為充分保障當(dāng)事人權(quán)益，從正當(dāng)程序原則出發(fā)，被告應(yīng)將此決定向當(dāng)事人送達(dá)、宣布，允許當(dāng)事人提出申辯意見。而被告既未依此原則處理，也未實(shí)際給原告辦理注銷學(xué)籍、遷移戶籍、檔案等手續(xù)。”另外，最高人民法院的裁判要點(diǎn)中寫到“高等學(xué)校對(duì)因違反校規(guī)、校紀(jì)的受教育者做出影響其基本權(quán)利的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許其申辯并在決定作出后及時(shí)送達(dá)，否則視為違反法定程序”?？梢姡?dāng)程序原則和聽證環(huán)節(jié)深刻影響到了行政行為的司法審查。

三、美國聽證制度的啟示

上文中提到正當(dāng)程序原則萌芽于英國，美國承繼了英國法的法律傳統(tǒng)，并且將正當(dāng)程序理念予以發(fā)揚(yáng)，學(xué)界也普遍認(rèn)為美國的正當(dāng)程序制度足夠發(fā)達(dá)并且較為完善。自1996年我國通過《行政處罰法》正式確立聽證程序這20多年以來，聽證制度在我國得到了快速且蓬勃的發(fā)展，但是相比較法治發(fā)達(dá)的國家而言，我國的聽證制度相關(guān)規(guī)定和理論研究仍然存在很多疏漏。下文通過介紹美國聽證制度的有關(guān)內(nèi)容以提出幾點(diǎn)完善我國聽證程序的建議：

（一）行政處理聽證程序適用范圍

聽證程序的適用范圍應(yīng)當(dāng)和相對(duì)人尋求保障的權(quán)益息息相關(guān)，確定適用范圍應(yīng)當(dāng)明確聽證程序能夠保護(hù)的利益，或者說當(dāng)事人的哪些利益值得通過聽證程序來維護(hù)。大陸法系國家通常以行政處理行為的種類為基礎(chǔ)確定聽證適用范圍，英美法系則通?；诳貦?quán)思維而按照行政處理行為影響的權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn)來確定聽證適用范圍。個(gè)人認(rèn)為，無論是大陸法系還是英美法系的聽證適用范圍確定方式，其出發(fā)點(diǎn)都應(yīng)當(dāng)是保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，給予當(dāng)事人一次救濟(jì)和申辯的機(jī)會(huì)。原則上講，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)只要受到行政行為的影響，就應(yīng)該賦予其進(jìn)行聽證的權(quán)利。

從聽證制度權(quán)益保護(hù)的廣度上來看，美國憲法規(guī)定未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由或者財(cái)產(chǎn)。一項(xiàng)行政處理行為很難去剝奪某一個(gè)人的生命權(quán)，所以在行政處理聽證程序中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)。美國的聽證程序發(fā)展主要經(jīng)歷了傳統(tǒng)保護(hù)理論到特權(quán)保護(hù)爆發(fā)性噴涌的兩個(gè)階段，這是一個(gè)伴隨著權(quán)利對(duì)權(quán)力抗?fàn)?、政府管理和服?wù)職能轉(zhuǎn)變、司法審判和公民權(quán)利意識(shí)崛起等現(xiàn)象的漫長且曲折的轉(zhuǎn)變過程，也正是一個(gè)對(duì)相對(duì)人權(quán)益保護(hù)范圍不斷擴(kuò)大的過程。

我國諸多法律法規(guī)都明確規(guī)定了關(guān)于聽證程序的內(nèi)容，例如《行政處罰法》第五章第三節(jié)、《行政許可法》第四章第四節(jié)都專門規(guī)定了聽證程序，《治安管理處罰法》《價(jià)格法》等都提及了聽證內(nèi)容。但是從適用范圍的廣度上看，仍有許多行政處理行為做出過程未能引入聽證環(huán)節(jié)，最典型的一例就是限制公民人身自由的行政處罰行為未能采用聽證程序來保障被處罰人的權(quán)利。我國尚未出臺(tái)《行政程序法》，但是關(guān)于程序法內(nèi)容的討論和架構(gòu)已經(jīng)相對(duì)成熟，可以說我國這部專門法已是“萬事俱備，只欠東風(fēng)”。學(xué)者提出的專家建議稿中，設(shè)想構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的、最低限度公正行政程序制度，這其中當(dāng)然包括聽證制度，只要屬于行政行為就應(yīng)當(dāng)遵循這一最低公正標(biāo)準(zhǔn)，“不管是制定公共決策，還是做出具體決定，都應(yīng)當(dāng)聽取公眾或者當(dāng)事人的意見，行政機(jī)關(guān)不能未經(jīng)征求意見就自行做出最終決定”。如若我國這部行政程序法能夠順利出臺(tái)，相信聽證程序的適用能夠在如今的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)一個(gè)跨越式發(fā)展，尤其是將新型行政方式如行政合同、行政指導(dǎo)等納入法律調(diào)整范圍。

當(dāng)然，聽證程序并不必然適用于所有的行政行為，為了保障行政效率，各國普遍將以下幾項(xiàng)內(nèi)容排除聽證的適用：（1）對(duì)當(dāng)事人有利以及對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響較小而無聽證必要的；（2）緊急情況；（3）涉及國家安全的決定；（4）可以通過計(jì)算、實(shí)驗(yàn)等方法解決事實(shí)爭議的；（5）涉及人數(shù)眾多或作出大量同類行政行為的；（6）行政執(zhí)行行為；（7）其他法律文書已確定的事實(shí)；（8）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的事項(xiàng)。

（二）行政處理聽證程序適用形式

從聽證程序所涉獵的權(quán)益保護(hù)的深度來看，我們就需要討論行政相對(duì)方需要被保護(hù)權(quán)益適用何種聽證方式。在美國，采用何種聽證形式主要從三個(gè)方面考慮：一是相對(duì)方受損的私人利益；二是由于行政機(jī)關(guān)所使用的程序或者采取的其他增加、代替程序可能帶來的效益；三是政府利益和財(cái)政、行政負(fù)擔(dān)。說到底，就是在尋求一個(gè)平衡政府效率和公平正義之間關(guān)系的臨界點(diǎn)。聽證程序固然能夠保護(hù)當(dāng)事人的私人利益，但是我們也應(yīng)當(dāng)注意到組織一場(chǎng)聽證會(huì)所消耗的政府成本以及政府作為理性人所分享到的利益，所以我們要辯證地看待聽證程序的作用。美國法院曾經(jīng)給出這樣的意見：“受益人在程序上享受正當(dāng)法律程序保護(hù)的程度，取決于他的利益可能受到損害的程度，也取決于受益人避免損害的利益是否超過政府迅速裁決的利益”。案件涉及的個(gè)人利益輕微的，法院只要求給予最低程度的聽證。

各國普遍認(rèn)為，對(duì)相對(duì)方影響重大的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)舉行正式聽證?！爸卮蟆边@一標(biāo)準(zhǔn)難以確定其準(zhǔn)確的內(nèi)涵，而且靈活性較大，個(gè)案差異性也較大。一般來講，凡是涉及到人身自由的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)舉行正式聽證；對(duì)于嚴(yán)重影響當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)性利益的事項(xiàng)，例如房屋拆遷、土地征收征用這類涉及到相對(duì)人基本生活保障的內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)舉行正式聽證，而不管當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)法規(guī)或者政策有無舉行聽證的要求。但是，如果存在采取正式聽證形式給政府機(jī)構(gòu)帶來的壓力和成本過高，或者其效果并不會(huì)使當(dāng)事人得到更多的“好處”等情形，行政主體就可以行使自由裁量權(quán)，采用非正式的聽證形式，只要保障當(dāng)事人的基本陳述和意見表達(dá)即可。

我們并不應(yīng)該把正式和非正式聽證的適用標(biāo)準(zhǔn)教條化，更不能在今后的相關(guān)法律法規(guī)修改中明文規(guī)定哪些情形適用正式聽證或者非正式聽證。因?yàn)闄?quán)益之間的衡量存在諸多可變量的因素，聽證形式的采用應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)事人的意見、行政主體的承受能力、工作效率以及聽證對(duì)公共利益的影響等內(nèi)容，做到成本效益綜合分析，而不能夠以偏概全。聽證的核心無非在于行政主體作出處理決定時(shí)，必須聽取當(dāng)事人的意見，只要能夠有效保證相對(duì)人的意見表達(dá)和利益訴求，也可以采用混合式的聽證模式，使得書面評(píng)論和當(dāng)面辯論相結(jié)合。

（三）聽證主持人和案卷排他原則

職能分離是目前保證聽證程序公平公正的重要原則之一。美國現(xiàn)行的職能分離制度來源于1941年的司法部長行政程序委員會(huì)的多數(shù)派的報(bào)告書中提出的內(nèi)部職能分離方案。根據(jù)這種方案，行政機(jī)關(guān)仍然同時(shí)具有調(diào)查、追訴和裁決三種職能，但是由不同的實(shí)際工作人員行使，在最終的決策階段不實(shí)行職能分離。

在此基礎(chǔ)上，美國又規(guī)定了聽證主持人的相關(guān)內(nèi)容并且設(shè)立了行政法官。行政法官雖然屬于所在工作機(jī)關(guān)的職員，但其任命、工資、任職等均不受行政機(jī)關(guān)的控制，而由文官事務(wù)委員會(huì)控制。在選拔行政法官時(shí)，文官事務(wù)委員會(huì)只對(duì)具有律師資格和從事法律行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，并且通過競爭考試的人認(rèn)為合格，同時(shí)還會(huì)青睞于那些具有一定行政工作經(jīng)驗(yàn)的人。行政法官擁有對(duì)案件的初步?jīng)Q定權(quán)或者建議權(quán)，案件最終的決策交由行政機(jī)關(guān)長官。

公正具有相對(duì)性而不是絕對(duì)性，世界上沒有絕對(duì)的公平和公正，所以我們只能盡力去追求聽證程序中的最大化的公正。人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)交織的國情下，群眾很難愿意去相信行政機(jī)關(guān)的聽證會(huì)能夠維護(hù)公正，故而對(duì)聽證主持人的確立應(yīng)當(dāng)慎之重之。在選拔聽證主持人時(shí)，我們可以借鑒美國方面的做法，挑選具備相應(yīng)資格條件的律師、法官和專家組成一支頗具實(shí)力的后備軍，盡力去避免這些人員與行政機(jī)關(guān)之間的密切聯(lián)系。另外，要增強(qiáng)主持人對(duì)最終決策的影響權(quán)力，賦予其初步的決定權(quán)力，如果雙方均對(duì)該初步?jīng)Q定沒有異議，那么這個(gè)初步?jīng)Q定就應(yīng)當(dāng)成為最終裁定，這樣才能盡力避免聽證流于形式。行政首長可以擁有對(duì)聽證建議性裁決的最終決策權(quán)，但是其應(yīng)當(dāng)充分尊重主持人的意見，如若未采納該意見，應(yīng)當(dāng)說明理由并公示，接受公眾和輿論的監(jiān)督。

另外，聽證主持人參與了完整的聽證活動(dòng)，在其主持下而形成的聽證筆錄可以說是整個(gè)聽證程序匯集公正意義之所在。“行政機(jī)關(guān)的裁決職能以案卷作為根據(jù)，不能在案卷之外，以當(dāng)事人所未知悉和未論證的事實(shí)作為依據(jù)，這個(gè)原則稱為案卷排他原則”。然而，我國對(duì)案卷排他原則的應(yīng)用甚少，目前只有《行政許可法》中規(guī)定了具有案卷排他原則意味的內(nèi)容，即第四十八條中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，做出行政許可決定”。案卷排他原則的應(yīng)用，不僅維護(hù)當(dāng)事人陳情和反駁行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，更可以成為對(duì)行政處理行為進(jìn)行司法審查的重要依據(jù)。

美國依據(jù)正式聽證程序裁決行政爭議時(shí)，實(shí)質(zhì)上就是一次行政爭議庭審活動(dòng)。從這個(gè)角度來講，聽證程序的意義重大，通過正式聽證程序可以產(chǎn)生一套完整的行政檔案，甚至可以跳過地區(qū)法院的司法審查而直接由上訴法院進(jìn)行審查，既可以節(jié)省司法資源又可以提高審查的質(zhì)量。由此而言，聽證筆錄的重要性可見一斑以及適用案卷排他性原則的意義亦已凸顯。我國如果能夠嚴(yán)格規(guī)范聽證筆錄的格式和內(nèi)容以及貫徹案卷排他性原則，就可以減少相當(dāng)數(shù)量的行政案件并提高行政處理的效率和質(zhì)量。

四、警惕程序虛無主義

大陸法系國家大多重視實(shí)體法規(guī)范，認(rèn)為實(shí)體法調(diào)整主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是法律體系的根基，我國的法律體系深受大陸法系的影響，也存在重實(shí)體、輕程序的立法思維。但是，隨著我國建設(shè)社會(huì)主義法治國家和法治政府進(jìn)程的加快，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需求和對(duì)提高政府服務(wù)水平和管理能力的群眾需要與日俱增，程序所承載的意義和精神得到越來越多的關(guān)注。

中國行政法學(xué)界目前對(duì)行政程序功能的基本主張是控制和規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使、賦予公民以程序權(quán)利與行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)力相抗衡。無論是從哪個(gè)角度來考慮，我們都賦予了諸多的希冀于《行政程序法》之中。但是，當(dāng)我們終于發(fā)現(xiàn)程序的實(shí)踐意義之后，容易陷入盲目地吹捧程序功能的情境之中，為了遷就時(shí)代變遷而不得不走“程序”這一環(huán)節(jié)的過場(chǎng)。

依程序行事往往被行政主體理解為形式主義，我國聽證制度遲遲得不到質(zhì)變意義上的突破與這種盲目追求形式程序的思維不無關(guān)系。舉行聽證一方面消耗了行政資源，另一方面當(dāng)事人又得不到其所追求的利益，如此就使得聽證程序?qū)嶋H被架空，成為一場(chǎng)哄騙大眾的走秀戲碼。故而，我們既要看到行政程序的積極意義，也要警惕程序虛無主義帶來的影響。聽證程序應(yīng)當(dāng)能夠起到實(shí)際影響當(dāng)事人權(quán)益的效果，以法院做出撤銷行政行為的判決為例，如若在某一行政決定作出的過程中應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人意見、賦予當(dāng)事人申辯的權(quán)利而行政機(jī)關(guān)置若罔聞，法院判決撤銷這一違法行政行為的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)禁止行政機(jī)關(guān)依照合法聽證程序重新做出不利于當(dāng)事人的行政決定。

縱觀世界各國對(duì)于程序法典的制定和正當(dāng)程序的實(shí)施，無一不經(jīng)歷了艱難且曲折迂回的過程，我國對(duì)行政程序的研究尚待深入，雖然構(gòu)建現(xiàn)代程序制度困難重重，但也不應(yīng)該妄自菲薄。在時(shí)代發(fā)展的大潮流中，確立行政程序制度的必備條件會(huì)不斷成熟，未來出臺(tái)的《行政程序法》必然會(huì)引領(lǐng)我國行政法制建設(shè)踏上新的征途。