城市開放社區(qū)管理模式創(chuàng)新問題研究

于 禮

（中共朝陽市委黨校，遼寧 朝陽 122000）

隨著我國社會(huì)形態(tài)的不斷轉(zhuǎn)變，社區(qū)在社會(huì)生活中的重要性不斷凸顯，并日漸成為與廣大群眾關(guān)系密切的群眾性自治組織。但現(xiàn)行社會(huì)管理體制與機(jī)制之中存在諸多不合理的地方。近年來，社會(huì)管理創(chuàng)新一再在中央政府工作報(bào)告中被提及，表明對社會(huì)管理體制和機(jī)制進(jìn)行改革既是人民群眾的迫切需求。在這一社會(huì)背景下，本文將以近年來社會(huì)管理中的熱點(diǎn)——“開放式社區(qū)”的管理作為研究對象，在研究分析開放式社區(qū)的特點(diǎn)及其管理困境的基礎(chǔ)上，結(jié)合遼寧朝陽市西街小區(qū)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出開放式社區(qū)管理模式創(chuàng)新的建議，以豐富社區(qū)管理的理論研究與實(shí)踐應(yīng)用。

一、當(dāng)下開放社區(qū)的管理困境

目前，針對國內(nèi)開放式社區(qū)的管理研究還未形成完整的體系，同時(shí)又受到經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，開放式社區(qū)的管理注定還需要經(jīng)歷較長一段時(shí)間的實(shí)踐與發(fā)展。從目前國內(nèi)開放式社區(qū)管理的情況，并結(jié)合筆者問卷調(diào)查、實(shí)地走訪的情況來看，主要存在以下幾方面的問題：

（一）管理定位不準(zhǔn)

目前，大部分開放小區(qū)的管理主體雖然是以社區(qū)居委會(huì)為主，但是部分政府部門特別是街道辦事處會(huì)因權(quán)力與利益等因素的考慮，將職能延伸到社區(qū)管理當(dāng)中。同時(shí)，也有部分開放式小區(qū)依然習(xí)慣用行政化的方式來進(jìn)行管理，過多地干預(yù)社區(qū)的管理，導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)角色錯(cuò)位，進(jìn)一步導(dǎo)致政府行政性工作落到社區(qū)居委會(huì)，而居委會(huì)的管理權(quán)責(zé)保留在了街道辦事處當(dāng)中，管理形勢十分混亂。

（二）管理機(jī)制單一

目前，政府倡導(dǎo)的是居民小區(qū)對外開放，并且以企事業(yè)單位小區(qū)先行，但是并沒有提出明確的“開放式社區(qū)”的定義及界定。因此，在管理主體的認(rèn)定上仍與普通社區(qū)類似，以社區(qū)居委會(huì)為主，物業(yè)委會(huì)為輔，但是物業(yè)與業(yè)委會(huì)的輔助管理只能在小區(qū)環(huán)境、文化氛圍營造等方面發(fā)揮作用，而對于組織關(guān)系證明的開具、政治面貌審核、計(jì)生管理等方面卻難以發(fā)揮作用，因而服務(wù)水平難以得到根本性提升，也不符合全面發(fā)展的基本需求。

（三）財(cái)政資金不足

這一困境主要是由兩個(gè)方面的原因造成的：一方面是政府撥款來源單一，并且政府財(cái)政撥款中的大部分都要用于支付工作人員的工資，因而限制了社區(qū)發(fā)展，也限制了社區(qū)管理水平的提升；另一方面是使用者付費(fèi)的方式多是通過物業(yè)對小區(qū)進(jìn)行管理，用途比較單一。

（四）設(shè)施建設(shè)與管理缺乏對接與協(xié)同

開放式小區(qū)設(shè)施陳舊是既定事實(shí)，而市政部門僅負(fù)責(zé)大型道路的維護(hù)與管理，較少參與社區(qū)內(nèi)部非基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與管理。同時(shí)，由于開放式社區(qū)在規(guī)劃與設(shè)計(jì)方面與現(xiàn)代社區(qū)存在較大的差距，因此在樓間道路、綠化、污水管道的管理方面存在較大的問題。

（五）專業(yè)社會(huì)組織與居民參與管理的積極性不高

在專業(yè)社會(huì)組織方面，由于有社區(qū)居委會(huì)的存在，對于開放式社區(qū)的管理，街道辦事處多屬意社區(qū)居委會(huì)，因而社會(huì)組織的發(fā)展長期受到制約，服務(wù)水平尚受質(zhì)疑。而在居民參與管理方面，由于居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜等因素導(dǎo)致大部分居民自身認(rèn)知與意識都無法跟上社區(qū)管理的需求，因而較少參與到社區(qū)管理當(dāng)中。

（六）社區(qū)管理與服務(wù)項(xiàng)目不夠全面

隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對社區(qū)服務(wù)的需求也在不斷增加，目前大部分開放式社區(qū)雖然在打掃衛(wèi)生、防電防火的基礎(chǔ)上逐步增加了維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定，改善社區(qū)環(huán)境等服務(wù)，但依然缺少大部分實(shí)踐性較強(qiáng)的的服務(wù)，如幫助和引導(dǎo)下崗人員再就業(yè)、未成年人思想道德教育等。

（七）工作隊(duì)伍綜合素質(zhì)有待提升。

早期開放式社區(qū)的工作人員多是以自愿為主，而隨著社區(qū)的發(fā)展以及社區(qū)居民的需求，社區(qū)工作人員隊(duì)伍逐步建立起來，但組建的權(quán)利依然在街道辦事處或其他類似政府部門當(dāng)中。因此，部分具備社工專業(yè)證書的專業(yè)人員并不能正式地進(jìn)入管理隊(duì)伍。

二、開放式社區(qū)管理實(shí)踐分析——以遼寧朝陽西街小區(qū)為例

（一）遼寧朝陽西街小區(qū)基本情況

遼寧朝陽市西街小區(qū)是朝陽市首批經(jīng)改造后的開放式小區(qū)，整個(gè)小區(qū)分為南區(qū)與北區(qū)兩個(gè)部分。小區(qū)南方是朝陽市政府所在，建成早期是稅務(wù)局及其他政府部門和少數(shù)企事業(yè)單位的家屬小區(qū)，總面積約0.48平方千米，居民1500多戶，常駐人口達(dá)到了4000人，流動(dòng)人口也有2000多人。轄區(qū)內(nèi)由于街道眾多，商鋪林立。小區(qū)在建成初期是封閉式小區(qū)，拆掉圍墻后成為了開放式小區(qū)。

（二）遼寧朝陽西街小區(qū)管理實(shí)踐

為了更深入地了解當(dāng)前開放式社區(qū)的管理模式，筆者通過實(shí)地走訪的形式對遼寧朝陽市西街小區(qū)進(jìn)行了實(shí)地走訪，并結(jié)合問卷調(diào)查的形式來對該開放式小區(qū)的管理情況與居民評價(jià)進(jìn)行了訪談和調(diào)查。具體情況如下：

1.建立了橫向與縱向相結(jié)合的組織結(jié)構(gòu)

目前，西街小區(qū)的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“橫向聯(lián)建，縱向擴(kuò)建”的基本態(tài)勢。在橫向聯(lián)建方面，西街小區(qū)雖然仍以社區(qū)居委會(huì)為管理主體，但是社區(qū)居委會(huì)并沒有過度獨(dú)立管理，而是主體帶頭作用，與轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、物業(yè)公司溝通協(xié)調(diào)，成立了社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)，共同探討轄區(qū)內(nèi)的基本管理事項(xiàng)與其他重大事項(xiàng)；在縱向擴(kuò)建方面，西街小區(qū)以即有街道作為依據(jù)，將整個(gè)小區(qū)劃分為不同的責(zé)任片區(qū)，并成立了相應(yīng)的居民小組，部分適宜可通過小組內(nèi)部商討決定。

2.建立了社區(qū)服務(wù)點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)

西街小區(qū)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際需求，建立了社區(qū)服務(wù)點(diǎn)，并派有專業(yè)的服務(wù)人員輪班服務(wù)，工作人員均持有社工工作證。同時(shí)，西街小區(qū)還開設(shè)了微信群、服務(wù)電話等，通過多種渠道來加強(qiáng)溝通、提供服務(wù)。所提供的服務(wù)包括矛盾糾紛、居民應(yīng)急求助、家政服務(wù)、教育培訓(xùn)、心理咨詢、就業(yè)咨詢、老幼托管。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了與街道辦事處及其他政府部門的協(xié)調(diào)工作，能夠出具殘疾、計(jì)生、失業(yè)等證明。

3.形成了上下一體的管理延伸體系

西街小區(qū)在自上到下的管理模式的基礎(chǔ)上，積極打造社區(qū)志愿者隊(duì)伍，使整個(gè)社區(qū)服務(wù)更顯社情民意。同時(shí)，社區(qū)自治隊(duì)伍與志愿服務(wù)隊(duì)伍相結(jié)合的服務(wù)模式還能夠有效地使社區(qū)服務(wù)推進(jìn)到“百家民”，真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)到每家每戶。同時(shí)，社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)的成立還增強(qiáng)了社區(qū)居民參與社區(qū)管理的積極性，對于社區(qū)文化氣氛的營造也起到了十分積極的作用。

4.多途徑維護(hù)社區(qū)安定

西街小區(qū)社區(qū)服務(wù)站除了提供便民服務(wù)之外，還與轄區(qū)派出所建有直接的溝通方式和渠道，通過在各樓門牌添加“二維碼”的方式向居民宣傳警務(wù)信息和安全知識，同時(shí)，西街小區(qū)服務(wù)站還建立了人口信息化管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)采集了轄區(qū)內(nèi)每家每戶的房源信息、租戶信息。同時(shí)，系統(tǒng)對轄區(qū)內(nèi)殘患病人、老人都予以特殊標(biāo)明，實(shí)現(xiàn)對流動(dòng)人口的安全防范以及對特殊住戶的跟蹤服務(wù)。

（三）西街小區(qū)管理效果評價(jià)

通過對該小區(qū)內(nèi)居民實(shí)地走訪與問卷調(diào)查的情況來看，小區(qū)居民對當(dāng)前社區(qū)管理模式與效果基本滿意。在具體數(shù)據(jù)方面，群眾安全感為97.21%，對社區(qū)服務(wù)的滿意度為97.73%。顯然，當(dāng)前西街小區(qū)管理情況良好，能夠獲得轄區(qū)內(nèi)居民的認(rèn)同。

但即便如此，西街小區(qū)的管理依然存在大部分開放式小區(qū)管理的通病，如資金支撐力度不夠、管理結(jié)構(gòu)單一、社區(qū)服務(wù)體系不健全、管理人員專業(yè)水平欠缺等問題。這些社區(qū)管理的通病在社區(qū)進(jìn)一步發(fā)展，尤其是隨著社區(qū)新生代人口的出現(xiàn)和開放式社區(qū)的進(jìn)一步擴(kuò)大化，對社區(qū)的管理會(huì)造成潛在的短板效應(yīng)，影響社區(qū)的秩序和社員的安居。因此，在西街小區(qū)管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合開放式社區(qū)管理的通病對城市開放式社區(qū)的創(chuàng)新管理勢在必行。

三、城市開放式社區(qū)管理創(chuàng)新的建議

從當(dāng)下中國開放式社區(qū)面臨的普遍問題和筆者對西街小區(qū)社區(qū)的調(diào)查情況來看，城市開放式社區(qū)管理模式的創(chuàng)新可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）建立多元協(xié)同的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

在社會(huì)服務(wù)與管理當(dāng)中，政府應(yīng)當(dāng)以主體身份存在。而在開放式社區(qū)管理當(dāng)中，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了大部分政府職能，這就導(dǎo)致本該不屬于行政管理機(jī)構(gòu)的組織帶有強(qiáng)烈的“行政性”色彩，難以真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自我管理。因此，有必要通過以下措施來構(gòu)建多元治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市開放式社區(qū)的自我管理。首先，應(yīng)當(dāng)引入社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)民主管理，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)與業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司溝通協(xié)調(diào)，共同組建聯(lián)合管理委員會(huì)，明確業(yè)主委員會(huì)、居委會(huì)、物業(yè)公司的責(zé)任，形成相互配合、相互監(jiān)督的管理模式；其次，培育和引入社會(huì)組織，從西街小區(qū)的管理情況來看，社會(huì)組織對開放式小區(qū)的管理是有重要意義的，不僅能提高社區(qū)服務(wù)的全面性，也使社區(qū)服務(wù)更具社區(qū)化，能夠極大地增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。因此，能夠在社區(qū)開放的情況下增強(qiáng)社區(qū)居民的主人翁意識，有效地減少居民混亂無序的狀態(tài)，拉近居民與居委會(huì)之間的心理距離，促進(jìn)平等民主自治氛圍的形成。

（二）健全開放式社區(qū)服務(wù)體系

從實(shí)踐角度來講，社區(qū)的服務(wù)主要是根據(jù)實(shí)際需求來實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，有必要進(jìn)一步完善當(dāng)前開放式社區(qū)服務(wù)體系。首先，在現(xiàn)有社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“三位一體”的網(wǎng)絡(luò)化管理模式，社區(qū)居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)合理的規(guī)則將社區(qū)住戶劃分為居民自治小組，明確責(zé)任片區(qū)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的全面覆蓋。其次，完善和創(chuàng)新開放式社區(qū)服務(wù)機(jī)制，建立管線包片的責(zé)任分解機(jī)制、以合作為導(dǎo)向的工作協(xié)調(diào)機(jī)制等，也可以多種服務(wù)機(jī)制相結(jié)合。最后，開放式社區(qū)在促進(jìn)民主自治與市場機(jī)制的基礎(chǔ)上，還可以引入績效考核機(jī)制，監(jiān)督物業(yè)、業(yè)委會(huì)的服務(wù)與管理，激勵(lì)各組織服務(wù)水平的提升。

（三）建立合理的財(cái)政保障機(jī)制

開放式社區(qū)缺少財(cái)政資金的投入，而當(dāng)前社區(qū)管理對資金的需求越來越強(qiáng)烈。因此，有必要通過以下措施來建立適合開放式社區(qū)發(fā)展的財(cái)政保障機(jī)制：

第一，優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。政府及街道辦事處應(yīng)建立針對開放式社區(qū)管理的經(jīng)常性項(xiàng)目財(cái)政支出，根據(jù)開放式小區(qū)的特殊需求，建立特殊項(xiàng)目財(cái)政支出基金，或?qū)嵭袇^(qū)政府內(nèi)部協(xié)調(diào)推行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

第二，加強(qiáng)對開放式社區(qū)財(cái)政資金使用的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)資金從審批、撥付到使用的全程透明化處理，同時(shí)，加強(qiáng)社區(qū)黨委會(huì)、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)對財(cái)政資金的監(jiān)督管理，擴(kuò)大居民監(jiān)督范圍。

（四）拓展專業(yè)性社會(huì)組織的功能空間

開放式社區(qū)必然強(qiáng)調(diào)社區(qū)與社會(huì)的和諧關(guān)系。因此，引導(dǎo)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)是十分有必要的。具體可以從以下幾個(gè)方面入手：

第一，政府應(yīng)加強(qiáng)對社會(huì)組織的引導(dǎo)，結(jié)合本社區(qū)的實(shí)際需求，如空巢家庭多的，可引導(dǎo)社會(huì)家政服務(wù)組織，老年人陪護(hù)組織等參與社區(qū)服務(wù)。只有政府機(jī)構(gòu)打破封閉式的管理結(jié)構(gòu)，積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與實(shí)踐服務(wù)，才能在培育社會(huì)組織服務(wù)能力與水平的基礎(chǔ)上，為開放式社區(qū)提供更多的公共事務(wù)服務(wù)和治理。

第二，注重分類引導(dǎo)，社會(huì)服務(wù)組織的類型多種多樣，目的性也有所區(qū)別。因此，區(qū)政府和社區(qū)居委會(huì)在引入社會(huì)組織時(shí)，除了進(jìn)行必要的專業(yè)分類之外，還需對這些社會(huì)組織的資質(zhì)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膶徍伺c篩選。

（五）建立社區(qū)工作人員準(zhǔn)入培養(yǎng)制度

目前，大部分開放式社區(qū)的工作人員的綜合素質(zhì)并不高。因此，在城市開放社區(qū)管理隊(duì)伍專業(yè)化發(fā)展的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整準(zhǔn)入制度和組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)來提高開放式社區(qū)工作隊(duì)伍的專業(yè)服務(wù)水平。在準(zhǔn)入制度方面，應(yīng)當(dāng)區(qū)委會(huì)、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)與勞動(dòng)保障部門協(xié)同合作，兼顧知識考核、解決實(shí)際問題、道德品質(zhì)等多方面素質(zhì)的考核；在組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)方面，可以與保險(xiǎn)、醫(yī)療等部門合作，以全面提高社區(qū)工作人員的服務(wù)能力。

四、結(jié)論

在政府加強(qiáng)社區(qū)管理、倡導(dǎo)小區(qū)開放的政策引導(dǎo)下，未來城市開放式社區(qū)將會(huì)越來越多，因而針對城市開放式社區(qū)管理模式的研究與探討是十分有必要的。本文通過梳理城市開放式社區(qū)的相關(guān)概念、形成背景、基本特點(diǎn)，結(jié)合大量的實(shí)地走訪與問卷調(diào)查，認(rèn)為當(dāng)前城市開放式社區(qū)主要存在管理定位不準(zhǔn)、管理機(jī)制單一、財(cái)政資金支持不足、設(shè)施建設(shè)與管理缺乏對接協(xié)同、專業(yè)社會(huì)組織與居民參與社區(qū)管理服務(wù)的積極性不高、社區(qū)管理與服務(wù)項(xiàng)目不夠全面、工作隊(duì)伍的綜合素質(zhì)有待提升等問題，結(jié)合遼寧朝陽西街小區(qū)的管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從建立多元協(xié)同的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、健全開放式社區(qū)服務(wù)體系、建立合理的財(cái)政保障機(jī)制、拓展專業(yè)性社會(huì)組織的功能空間、建立社區(qū)工作人員準(zhǔn)入培養(yǎng)制度等方面提出了促進(jìn)城市開放式社區(qū)管理模式創(chuàng)新的建議。