高校自治背景下貧困資助政策體系的問題研究

呂思菁

（上海立信會計金融學(xué)院，上海 201209）

一、背景

自國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系的意見》以來，教育改革的呼聲強烈，其目的是建立健全各高校、中職校貧困生資助政策體系?！兑庖姟穬?nèi)容涵蓋了“獎、助、貸”等多元資助手段，其中“獎”指國家獎學(xué)金與國家勵志獎學(xué)金，涉及的行為主體是行政機關(guān)、學(xué)生與學(xué)校，“貸”指的是國家助學(xué)貸款，另涉及銀行。近年來，各項改革文件表明政府簡政放權(quán)、大學(xué)自治、保障學(xué)生權(quán)利的內(nèi)容達(dá)到空前的高度。在校府關(guān)系轉(zhuǎn)型的背景下，如何規(guī)范貧困資助政策及其落實有待解決。由于在資助過程中涉及多方主體，相關(guān)文件繁雜又多為概括性規(guī)定，導(dǎo)致各主體的權(quán)利與義務(wù)紊亂，在實施過程中產(chǎn)生諸多問題——如高校權(quán)責(zé)比例不當(dāng)、貧困生權(quán)利得不到救濟。從理論層面界定該體系中各方主體的法律關(guān)系變得尤為重要。

因此，本文就貧困資助政策體系的若干問題，基于高校法律地位的變化，結(jié)合法理與法律文本，以法益、法律關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)的實施為邏輯脈絡(luò)展開論述。

二、高校貧困資助的立法現(xiàn)狀

首先，從憲法上來看，高校貧困生受助的權(quán)利是一項綜合性的基本權(quán)利。《憲法》第十四條、四十六條規(guī)定確定了貧困生受教育權(quán)、物質(zhì)生活與文化生活應(yīng)予保障?；緳?quán)利是公民應(yīng)該享有的對生活的最低限度的保障，其內(nèi)涵隨時代的發(fā)展也在不斷變化。近代資產(chǎn)階級革命時期，基本權(quán)利被認(rèn)為是對自由權(quán)的保障，20世紀(jì)初期向平等權(quán)、社會權(quán)發(fā)展。因而，貫穿始終的該種法益的背后是對人之所以為人的尊嚴(yán)的恪守，越過歷史發(fā)展之初對人類物質(zhì)生存的保障，貧困資助應(yīng)是現(xiàn)階段實現(xiàn)基本權(quán)利核心價值的必要保障之一。

其次，從立法現(xiàn)狀來看，上位法精神難以落實。在法律方面，法律僅作出了原則性規(guī)定，各級政府無法依照具體法律規(guī)定予以落實，如《教育法》第三十八條：“國家、社會對符合入學(xué)條件、家庭經(jīng)濟困難的兒童、少年、青年，提供各種形式的資助?！痹谛姓ㄒ?guī)方面，2014年《社會救助暫行辦法》的頒布屬立法上的進(jìn)步。然而單獨一章的“教育救助”未對貧困生救濟途徑予以規(guī)定，也未明確各方權(quán)責(zé)。在政府部門規(guī)章方面，2017年9月實施的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》為規(guī)范學(xué)生與高校權(quán)利、義務(wù)方面做出了重大貢獻(xiàn)，該規(guī)定明確賦予貧困生受助的權(quán)利與救濟的權(quán)利。然而從“管理法”向“控權(quán)法”轉(zhuǎn)型的過程中，規(guī)定存在一些局限性，諸如部分指導(dǎo)性條款缺乏法律強制力，權(quán)利救濟方面渠道狹窄、難實施等問題有待解決。在行政規(guī)范性文件方面，也存在同樣問題。

最后，值得注意的是，隨著高校職權(quán)的擴大，高校依照學(xué)校章程治校，大學(xué)章程法律效力之變化產(chǎn)生爭議?；诖髮W(xué)自治的立場，有學(xué)者認(rèn)為，由于高校章程具有法的權(quán)威性與法的可訴訟，因而具有“法”的屬性。由于章程并非法律淵源的一種，雖然以學(xué)校為范圍具有普遍的約束力，仍不能被認(rèn)為有法律地位。只有當(dāng)高校獨立的自治地位被確立，章程負(fù)有法律效力才成為可能。目前來看，能夠在一定程度上保證章程合法合理的途徑是學(xué)生申請對學(xué)校具體行政行為予以救濟的同時做一定的審查。

綜上所述，高校貧困資助作為基本權(quán)利的保障與國家重要政策，體現(xiàn)了貧困生資助立法健全的必要性。由于目前沒有單獨的部門法，貧困資助又分散在各位階不同的法律規(guī)范當(dāng)中，存在高位法沒有規(guī)定權(quán)利如何救濟、低位法中各主體權(quán)責(zé)不協(xié)調(diào)的問題，須建立健全憲法與司法上的救濟途徑。從憲法層面來說，應(yīng)當(dāng)積極建立以法律為主的制度體系，并設(shè)立專門的違憲審查機構(gòu)。從法律層面來說，貧困生資助的行政立法、行政給付行為與行政救濟應(yīng)正當(dāng)化、制度化。

三、資助政策中各方法律關(guān)系與權(quán)責(zé)

（一）高校、政府與學(xué)生之間的基本法律關(guān)系

1.高校與政府間貧困資助法律關(guān)系

校府關(guān)系的演進(jìn)從計劃經(jīng)濟背景下的校府一體化，至改革開放后的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，至“十三五規(guī)劃”以來，政府簡政放權(quán)，高校依法自治。

根據(jù)《財政部、教育部、中國人民銀行、銀監(jiān)會關(guān)于進(jìn)一步落實高等教育學(xué)生資助政策的通知》及相關(guān)文件，政府為高校完善校內(nèi)配套政策措施提供了指導(dǎo)性的意見。雖然政府要求建立校內(nèi)的教師監(jiān)管與問責(zé)制度，但是具體落實的自由裁量權(quán)已交由高校，政府僅在該過程中起到引導(dǎo)與監(jiān)督的作用。以學(xué)生申訴委員會為例，根據(jù)2017年《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，學(xué)校就助學(xué)貸款與獎助學(xué)金申請糾紛可以經(jīng)由這種途徑解決，而行政復(fù)議與訴訟不予受理。且不論這種處理的適當(dāng)性，事實上，法律已賦予了高校依法自治的權(quán)利。

由此，在基本的受教育權(quán)乃至教育資助問題上，國家對高校授權(quán)的傳統(tǒng)理論無法適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)狀，“自治性行政主體”的概念應(yīng)被確立?！白灾文Ｊ健毕碌母咝Ｋ碛械臋?quán)力來源于一定范圍內(nèi)成員的讓渡，這種讓渡的權(quán)力通過學(xué)校的章程體現(xiàn)，因而從本質(zhì)上不同于國家權(quán)力。在各項資助政策中，基于高校自治的理念，政府與學(xué)校間的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,學(xué)校也應(yīng)當(dāng)享有獨立承擔(dān)行政責(zé)任的地位。

2.高校與學(xué)生間貧困資助法律關(guān)系

沒有救濟便沒有權(quán)利，通過貧困生權(quán)利救濟的視角，能夠發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行高校的法律地位。從法律法規(guī)方面，法律及司法解釋沒有對受教育權(quán)的救濟途徑作明確的規(guī)定。如《行政復(fù)議法》第六條第九款：“申請行政機關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議。”另外，《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》將“教育行政管理”列為行政案件案由的一種，但在受教育權(quán)上并未作進(jìn)一步的規(guī)定，貧困生受助權(quán)方面的界線更加含糊。從司法實踐方面，法院將學(xué)校作為行政主體的情況集中在“決定錄取、決定退學(xué)、開除、學(xué)歷與學(xué)位證書”。在與學(xué)生受教育權(quán)有直接聯(lián)系的問題上，高校與學(xué)生之間就受教育權(quán)的核心問題當(dāng)屬教育行政關(guān)系。目前就“獎、助、貸”方面的糾紛，學(xué)生可以通過向?qū)W校申訴的途徑，或向?qū)W校所在省地級教育行政部門投訴，但不得行政復(fù)議和行政訴訟。如：2012年，中國政法大學(xué)學(xué)生就獎學(xué)金糾紛向法院提起行政訴訟被駁回。因此，高校與學(xué)生實際的法律關(guān)系有待完善，從應(yīng)然的角度，高校與學(xué)生間貧困資助法律關(guān)系當(dāng)屬行政法律關(guān)系。這種行政法律關(guān)系是一種特殊的行政法律關(guān)系，在高校自治的范圍內(nèi)，如何使校內(nèi)救濟公正化、司法化是接下來的現(xiàn)實問題，在校內(nèi)救濟無法完全保障學(xué)生權(quán)益的情況下，仍應(yīng)給予學(xué)生行政訴訟的權(quán)利。

3.政府與學(xué)生間貧困資助法律關(guān)系

政府與學(xué)生之間的關(guān)系與高校、學(xué)校之間的關(guān)系發(fā)展?fàn)顩r恰恰相反，傳統(tǒng)的政府完全掌握教育行政權(quán)，而今起引導(dǎo)、監(jiān)督的作用，教育行政機關(guān)僅處理核心的受教育權(quán)問題，對于貧困資助，行政給付法律關(guān)系被淡化，一般不與學(xué)生產(chǎn)生直接的糾紛問題，更多是作為監(jiān)督行政法律關(guān)系的主導(dǎo)一方。

（二）具體制度中的各方權(quán)責(zé)

1.貧困生認(rèn)定制度

貧困生認(rèn)定是各項資助的前提，也是整個體系中的基礎(chǔ)。貧困生認(rèn)定制度中涉及學(xué)校、學(xué)生與民政部門。家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的認(rèn)定不同于貸款問題與資金發(fā)放問題，不涉及撥款問題，主體相對清晰。在認(rèn)定程序中，雖然各法律法規(guī)未明確學(xué)校對貧困生認(rèn)定的主體資格，但從規(guī)章的其他類兜底條款，以及學(xué)校實際享有并對后續(xù)的資助經(jīng)費管理與發(fā)放權(quán)來看，應(yīng)推定學(xué)校完全享有這項行政確認(rèn)權(quán)。在這一過程中，學(xué)生家庭經(jīng)濟情況證明由民政部門出具，民政部門的行政確認(rèn)是高校進(jìn)一步認(rèn)定的前提，兩者的職能緊密聯(lián)系。

因此，由于各地方學(xué)生資助管理中心已初步完成了高校與地方政府一體化逐級評級，貧困生認(rèn)定機制可以做如下優(yōu)化：民政部門與高校建立貧困生檔案信息共享平臺。可以進(jìn)一步納入各高校與民政部門關(guān)于貧困證明情況的網(wǎng)絡(luò)對接。在推動簡政放權(quán)的同時，一方面作為行政確認(rèn)主體的雙方能夠明確各自責(zé)任，另一方面操作透明化可以減少不公允現(xiàn)象。

2.獎助學(xué)金制度

這里的高校獎助學(xué)金主要是指由中央與地方政府共同承擔(dān)的國家獎學(xué)金、國家勵志獎學(xué)金與國家助學(xué)金。在獎助學(xué)金制度中應(yīng)厘清如下問題：（1）政府財政撥款是否屬于行政給付，高校是否受行政委托。（2）高校在自治過程中對學(xué)生的資格認(rèn)定是否界定為獨立的行政確認(rèn)。（3）高校如何承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即學(xué)生權(quán)利如何救濟。概言之，所有問題都指向高?！白灾螜?quán)”與責(zé)任的限度。

首先，政府為行政給付主體，高校受政府行政委托。傳統(tǒng)的獎助學(xué)金的行政給付權(quán)由政府持有，高校的獎助學(xué)金管理權(quán)由政府授予。實際情況是高校在學(xué)生篩選上有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，高?？梢栽诜煞ㄒ?guī)規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行認(rèn)定，法律法規(guī)又未作出明確的規(guī)定。如：國家助學(xué)金的基本申請條件為熱愛祖國、遵法守紀(jì)、誠實守信等。由于中央與地方政府部門自始決定獎助學(xué)金分配名額與預(yù)算，因而這種行政給付屬于政府部門，高校根據(jù)政府的指示向下評定與分配，是政府這方面職能的衍生，不具有行政給付的主體資格。

其次，高校應(yīng)為獨立的行政主體。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，國家勵志獎學(xué)金申請與評審工作由高校組織實施。高校要根據(jù)本辦法的規(guī)定，制定具體評審辦法，并報中央主管部門或省級教育行政部門備案。由于政府部門在這一過程中僅做備案，沒有任何實質(zhì)性的干預(yù)，監(jiān)督職能也體現(xiàn)在救濟方面，因此，認(rèn)定高校享有獨立的行政確認(rèn)權(quán)無異議。

最后，問題的爭議在于，在獎助學(xué)金糾紛中，學(xué)校應(yīng)作為行政確認(rèn)的獨立主體，還是行政給付行為的受委托對象。這種局面也使得立法不能對學(xué)校作出行政復(fù)議被申請人、行政訴訟被告的規(guī)定。學(xué)生目前只能通過校內(nèi)的學(xué)生申訴處理委員會以及所在省地級教育行政部門。更疑惑的是，學(xué)生申訴處理委員會僅有建議權(quán)，最終決定權(quán)在校長辦公室或?qū)ｉT會議處。

因此，應(yīng)當(dāng)明確的是，高校的“自治權(quán)”止于法律授權(quán)的部分，從政府撥款給高校起，至學(xué)生不服結(jié)果的處理。在這一過程中，學(xué)校權(quán)責(zé)一致是首要的目標(biāo)。目前正處于政府管理到高校自治的過渡期，理想的方式是確立高校獨立的行政地位。在過渡期中，完善學(xué)生申訴處理委員會是個可行性較高的選擇。作為學(xué)生救濟的主要途徑，申訴委員會應(yīng)負(fù)有一定的決定權(quán)；若保持校長的決定權(quán)，應(yīng)建立相應(yīng)的校長主導(dǎo)的負(fù)責(zé)制。教育行政部門在救濟中暫為學(xué)生申訴的最終決定部門，雖然法律效力不及復(fù)議與訴訟，但是其優(yōu)點在于能處理兩者所不能管轄之處。如前所述，高校章程作為校內(nèi)的“憲法”，在教育行政部門接受書面申訴時，可以就有爭議的高校章程的合法性、合理性予以審查。高校章程雖不具有法律效力，它仍是學(xué)校行政自治的執(zhí)行規(guī)則，應(yīng)根據(jù)行政法原則，若學(xué)校相關(guān)人員在執(zhí)行上明顯違反校內(nèi)章程，也應(yīng)責(zé)令其按照章程接受處罰。作為“被申請人”的學(xué)校，也應(yīng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任，證明具體行政行為的合“法”性與適當(dāng)性。

3.國家助學(xué)貸款制度

我國國家助學(xué)貸款政策變遷經(jīng)歷了四個階段：1999年到2000年的試點階段、2001年到2003年的探索階段、2004年到2006年的逐步完善階段、2007年以后的深化階段。伴隨一系列政策的出臺，主要變化有：政府對貸款學(xué)生的貼息從50%至全部貼息，經(jīng)辦銀行由國家指定至招標(biāo)確定，以及由商業(yè)銀行經(jīng)辦至商業(yè)與政策性銀行并舉，要求高校與銀行各負(fù)其責(zé)，完善高校與政府的監(jiān)督與救濟機制等。國家助學(xué)貸款制度涉及政府、高校、學(xué)生、銀行諸多主體，在高校法律地位演變過程中，需圍繞學(xué)校定位變化，探討現(xiàn)行國家助學(xué)貸款制度的問題與優(yōu)化。

首先，需明確各方主體在制度中的基本定位。根據(jù)貸款制度實施的過程來看，政府在這一過程中是各項政策發(fā)行的主體，起主導(dǎo)性作用。政府按照隸屬關(guān)系，委托中央與地方助學(xué)貸款管理中心以招標(biāo)方式確定貸款銀行，政府與銀行之間成立行政合同關(guān)系。據(jù)政策規(guī)定，學(xué)校負(fù)責(zé)認(rèn)定學(xué)生資格，銀行、學(xué)校、學(xué)生簽訂三方商業(yè)貸款合同，銀行與學(xué)生成立民事借貸關(guān)系，學(xué)校作為信用貸款的擔(dān)保人。在放貸還貸程序中，學(xué)校又負(fù)有監(jiān)督學(xué)生與告知銀行的義務(wù)，并受到政府監(jiān)督。因此，在履行這一系列職能的過程中，產(chǎn)生的主要問題可以分成以下兩個方面：（1）學(xué)生貸款申請至審批環(huán)節(jié)，涉及政府、高校在認(rèn)定學(xué)生資格中的主體地位與權(quán)責(zé)，高校與銀行是否建立單純的民事法律關(guān)系等。（2）學(xué)生貸后管理環(huán)節(jié)，涉及高校在國家助學(xué)貸款還款救助機制中的權(quán)責(zé)問題、權(quán)利保障問題等。

第一，在學(xué)生貸款申請至審批環(huán)節(jié)中，與獎助學(xué)金制度相似，高校應(yīng)被推定為認(rèn)定學(xué)生助學(xué)貸款資格的行政主體，而在與銀行訂立合同至合同消滅的過程中，沒有行政主體資格的衍生。

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，高校作為貸款合同中的介紹人，與學(xué)生、銀行地位平等。對于學(xué)生，高校負(fù)有民事?lián)Ｅc行政管理人的雙重身份；對于銀行，高校是否僅為民事法律關(guān)系值得推敲。從實際狀況來看，高校過多地負(fù)有義務(wù)。很多學(xué)者認(rèn)為，高校在審查和管理國家助學(xué)貸款方面已投入了較多的人力與物力，與銀行簽訂擔(dān)保協(xié)議并交納風(fēng)險補償金，更是與法相悖。根據(jù)《擔(dān)保法》，學(xué)校作為以公益為目的的事業(yè)單位，不得為保證人?；阢y行貸款風(fēng)險與貧困生群體得以受助的考慮，高校承擔(dān)了原先銀行與政府須承擔(dān)的義務(wù)：建立信用檔案、監(jiān)督貸款償還、壞賬補償。在這一過程中，受益方為學(xué)生與政府而非高校，應(yīng)由政府承擔(dān)相應(yīng)的信用風(fēng)險與補償金，并積極建立符合我國現(xiàn)狀的信用系統(tǒng)和擔(dān)保系統(tǒng)。在政府權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移的過程中，由于貸款問題涉及銀行商業(yè)利益、高校的公益性之根本性質(zhì)，不同于貧困生認(rèn)定、獎助學(xué)金管理上的問題，高校不應(yīng)承擔(dān)政府的擔(dān)保責(zé)任與信用責(zé)任，這種責(zé)任也不得授予。

因此，高校與銀行之間的關(guān)系目前涉及行政因素，但高校就其須承擔(dān)的民事責(zé)任應(yīng)被確定，該責(zé)任應(yīng)以過錯程度來確定，在認(rèn)定、審批過程中對學(xué)生監(jiān)督不力，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的補償責(zé)任，而這部分資金應(yīng)來源于高校的非公益性資金。但這種資金的渠道問題尚需政府解決，政府也應(yīng)在與銀行的行政合同中規(guī)定其經(jīng)濟責(zé)任。

第二，在學(xué)生貸后管理環(huán)節(jié)中，學(xué)校對學(xué)生有管理與監(jiān)督權(quán)、救濟義務(wù)，對銀行負(fù)有告知、監(jiān)督的義務(wù)。學(xué)生權(quán)利的救濟涉及高校在監(jiān)督管理過程中對學(xué)生權(quán)利侵害的救濟，學(xué)生因客觀原因無法償債的救濟。對于前者，主要問題在于高校監(jiān)管過程中的程序正當(dāng)性。如一些高校通過扣押學(xué)歷學(xué)位證書促使學(xué)生還款，屬于行政權(quán)的濫用。就高校的監(jiān)督義務(wù)，須符合正當(dāng)程序原則，高校應(yīng)建立健全校內(nèi)的合議制度，賦予學(xué)生聽證的權(quán)利，在合理范圍內(nèi)信息公開，最后對程序中的行政行為予以記錄備案。對于后者，建立助學(xué)貸款還款救助機制是近年政策中的新機制。根據(jù)2015年發(fā)布的關(guān)于完善國家助學(xué)貸款政策的若干意見，各省級學(xué)生資助管理部門、各高校要合理利用國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償金結(jié)余獎勵資金、社會捐資助學(xué)資金或?qū)W生獎助基金，建立國家助學(xué)貸款還款救助機制。符合情況的學(xué)生或代理人可以向地方學(xué)生資助管理部門或高校申請救濟。

由此可見，高校在合同中不負(fù)有行政主體資格，在后續(xù)協(xié)助過程中，高校獨立行使監(jiān)督權(quán)，由于政策本身的不完善，導(dǎo)致了高校與政府在貸款制度中的權(quán)責(zé)總和構(gòu)成了完整的行政權(quán)力的行使，而當(dāng)校府分離時難以界定高校的權(quán)責(zé)。在這一過程中，迫切需要相關(guān)法律法規(guī)的制定，否則將校府兩難。

三、總結(jié)

在貧困資助政策體系中仍有諸多法律問題有待解決，本文為政策體系問題的研究提供了新的視角，并大致厘清了學(xué)校與政府在職能轉(zhuǎn)型的過程中權(quán)責(zé)的現(xiàn)狀以及預(yù)期。

從政策的法律位階而言，主要問題集中在規(guī)范性法律文件極多并沖突，法律與行政法規(guī)稀少，這是在學(xué)校自治過程中出現(xiàn)無法可依、權(quán)責(zé)不明問題的首要原因，加快立法以及轉(zhuǎn)變高校章程的法律地位是可以考慮的路徑。從內(nèi)容上而言，該體系涉及獎助學(xué)金、助學(xué)貸款、勤工助學(xué)等多個方面，“獎、助、貸”是本文討論的對象，在獎助問題上，確立了高校自治權(quán)的行使范圍，行政給付的權(quán)利義務(wù)屬于政府，獎助學(xué)金管理權(quán)由高校獨立行使，因此，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善學(xué)生申訴制度是對高校行政權(quán)的約束以及對學(xué)生基本權(quán)利的保障。在貸款問題上，須經(jīng)政策改革解決高校行政權(quán)、主體資格與義務(wù)失調(diào)的問題。從法律關(guān)系主體上而言，涉及政府、高校、學(xué)生與銀行等，隨著政策變革，學(xué)生基本權(quán)利逐漸得到應(yīng)有的保障。在教育資助領(lǐng)域，明確政府不得轉(zhuǎn)移的核心職能與依法授予高校合理限度的權(quán)利是可以展望的未來。

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