張掖市甘州區(qū)水權(quán)管控問題與對(duì)策

王　強(qiáng)

（甘肅省張掖市甘州區(qū)水務(wù)局，734000，張掖）

自2002年3月張掖市被水利部確定為全國(guó)首家節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)以來，甘州區(qū)以建立“總量控制、定額管理”兩套指標(biāo)體系、優(yōu)化水資源配置為目標(biāo)，在調(diào)整需水結(jié)構(gòu)、興建節(jié)水工程、推廣高新節(jié)水技術(shù)、深化水權(quán)水價(jià)改革、狠抓農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)建設(shè)等方面做了大量挖掘區(qū)域內(nèi)節(jié)水潛力的工作。自2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》和2013年《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》頒布實(shí)施后，甘州區(qū)在水權(quán)管控方面做了嘗試性的改革。

一、甘州區(qū)用水戶水權(quán)分配及管控現(xiàn)狀

用水戶初始水權(quán)的確權(quán)認(rèn)定，是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度中用水總量控制的基礎(chǔ)性工作之一。早在2004年，甘州區(qū)就首次對(duì)全區(qū)7.67萬農(nóng)業(yè)用水戶的96.3萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）耕地逐戶確權(quán)，將市政府下達(dá)甘州區(qū)的水資源總量指標(biāo)在預(yù)留出生態(tài)、城市工業(yè)、生活用水指標(biāo)后，把農(nóng)業(yè)用水戶的水權(quán)總量指標(biāo)逐戶核定到斗口和井口，建立了用水戶水權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)，并頒發(fā)了水權(quán)證。同時(shí)，按用水戶取水水源隸屬關(guān)系，分別確定了干、支、斗三級(jí)取水口和井口的水權(quán)總量，按用水戶行政隸屬關(guān)系，分別確定了鄉(xiāng)、村、社的水權(quán)總量。將各取水口和機(jī)井的水權(quán)總量作為控制鄉(xiāng)、村、社用水總量的指標(biāo)。

2015年，按國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》要求，甘肅省逐級(jí)下達(dá)了2015、2020、2030年水資源總量指標(biāo)，甘州區(qū)水資源總量指標(biāo)較2004年有所壓減。采取2004年水權(quán)確權(quán)方法，2016年甘州區(qū)完成了第二次農(nóng)業(yè)用水戶的水權(quán)確權(quán)發(fā)證工作，確定了39條干渠口、333條支渠口、1 870條斗渠口、3 126眼機(jī)井出水口的取水權(quán)總量指標(biāo)，用以管控8個(gè)灌區(qū)、18個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、245個(gè)村、2 008個(gè)社、7.76萬個(gè)用水戶的用水權(quán)總量。同時(shí)，加快了機(jī)電井計(jì)量設(shè)施的安裝和水價(jià)調(diào)整工作。截至2017年12月，完成機(jī)井水表安裝2037眼，占機(jī)井總眼數(shù)3126眼的65.1%。

目前，甘州區(qū)水權(quán)管控與交易市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則仍處于設(shè)計(jì)和完善階段，城市生活、工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)水權(quán)配置處于計(jì)量設(shè)施安裝和基礎(chǔ)調(diào)查摸底階段。

二、水權(quán)管控面臨的主要問題及成因分析

1.行業(yè)間、區(qū)域間水權(quán)不匹配、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象普遍存在

（1）新上項(xiàng)目無水權(quán)配給指標(biāo)

水權(quán)總量指標(biāo)全部配置給用水戶后，指標(biāo)內(nèi)水資源使用權(quán)歸用水戶所有，履行水權(quán)管理的水行政主管部門無水權(quán)余量指標(biāo)配置給新上的工業(yè)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目，阻礙了項(xiàng)目的立項(xiàng)、審查、論證和批建。

（2）節(jié)余和閑置水權(quán)得不到再利用

一方面，國(guó)家對(duì)水利工程、高效節(jié)水、土地平整等節(jié)水項(xiàng)目的投資力度逐年加大，需水結(jié)構(gòu)、用水方式的變化節(jié)奏加快，已配置給用水戶的靜態(tài)水權(quán)與實(shí)際需水結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)的矛盾急劇上升?！笆濉逼陂g，甘州區(qū)高效節(jié)水灌溉面積建設(shè)任務(wù)26.5萬畝（微灌13.1萬畝、低壓管道灌溉13.4萬畝），目前正通過水利、發(fā)改、土管等部門的國(guó)投資金渠道建設(shè)。依據(jù)《甘肅省行業(yè)用水定額》計(jì)算，項(xiàng)目建成后，微灌每畝年節(jié)余水權(quán)160 m3，低壓管道灌溉每畝年節(jié)余水權(quán)110 m3，這部分水權(quán)分散存儲(chǔ)在項(xiàng)目區(qū)用水戶手中。另一方面，水權(quán)是配置到耕地上的，耕地經(jīng)營(yíng)者是水權(quán)的擁有者，但耕地用途發(fā)生變化后，如農(nóng)業(yè)用地變更為城市、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，閑置的水權(quán)仍分散存儲(chǔ)在原用水戶手中，得不到再利用。

（3）缺乏有效的水權(quán)管理機(jī)制

水行政主管部門對(duì)節(jié)余和閑置的水權(quán)沒有制定相應(yīng)處置措施，致使這部分水權(quán)不能靈活機(jī)動(dòng)地流轉(zhuǎn)和變更，限制了水權(quán)的再配置。

2.計(jì)量系統(tǒng)不達(dá)標(biāo)，水權(quán)管控、水費(fèi)征收矛盾突出

（1）計(jì)量設(shè)施簡(jiǎn)陋

甘州區(qū)干、支、斗三級(jí)渠道需建設(shè)計(jì)量設(shè)施3 282處（干渠229處、支渠1 183處、斗渠1 870處）。但是，現(xiàn)狀計(jì)量設(shè)施仍停留在20世紀(jì)80年代的建設(shè)水平，干支渠采用125處標(biāo)準(zhǔn)斷面、5處閘孔人工觀測(cè)計(jì)量，斗渠只有474處采用簡(jiǎn)易斷面人工觀測(cè)；斗口實(shí)引水量采用支口實(shí)測(cè)流量和支口到斗口損失率折算的方式確定；農(nóng)、毛渠均無計(jì)量設(shè)施；機(jī)井計(jì)量設(shè)施仍未安裝完成。

（2）計(jì)量不精準(zhǔn)

通常將各級(jí)渠道引水口履行取水、向下級(jí)渠道分水、觀測(cè)計(jì)量、總用水量核算和水權(quán)控制職能者稱為分水節(jié)點(diǎn)管理者。而該操作容易人為造成計(jì)量誤差加大：一是有的分水節(jié)點(diǎn)管理者與其管控的渠口受益者存在不正當(dāng)?shù)睦孑斔完P(guān)系，導(dǎo)致“多放水、少記賬，搶水、偷水”頑疾難以去除；二是渠道來流量變化幅度較大時(shí)，如分水節(jié)點(diǎn)管理者觀測(cè)頻次不足，會(huì)導(dǎo)致計(jì)量精度降低。

計(jì)量精度得不到用水戶的信賴，給計(jì)量收費(fèi)、水權(quán)管控指標(biāo)的核算帶來很大困難。部分用水戶認(rèn)為，對(duì)計(jì)量征費(fèi)、水權(quán)管控的實(shí)際用水量，只要采取拒繳水費(fèi)、不正當(dāng)利益輸送等手段，就能達(dá)到降低實(shí)際用水量的目的。在這種外力作用下，需剛性約束的實(shí)際用水量、上繳的水費(fèi)數(shù)額就發(fā)生了彈性變形，水權(quán)“管不嚴(yán)、控不住”的現(xiàn)象頻現(xiàn)；水管單位在執(zhí)行區(qū)政府“超水權(quán)指標(biāo)用水量累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)”政策時(shí)遇阻，部分水量和水費(fèi)從“管”與“控”的縫隙中溜走，正常計(jì)量收取的水費(fèi)被打折扣；用水戶不按作物需水規(guī)律灌溉，盲目增加灌水次數(shù)和畝灌水量的陋習(xí)仍在延續(xù)。

3.認(rèn)識(shí)不到位，水權(quán)交易不能順利推行

甘州區(qū)自2004年推行水權(quán)交易工作以來，水權(quán)管控的力度從未跨過水權(quán)交易的邊界，未創(chuàng)造出水權(quán)交易的條件，其成因如下：

（1）對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”內(nèi)涵理解存在偏差

水行政主管部門在執(zhí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核的戰(zhàn)略任務(wù)時(shí)，將側(cè)重點(diǎn)放在“以工程節(jié)水措施壓減區(qū)域內(nèi)水資源使用總量”的工作上，采用了一種投資大、見效快的壓減辦法來完成考核任務(wù)。本應(yīng)由用水方承擔(dān)的壓減用水總量的主體任務(wù)，被只供水不用水的水行政主管部門承擔(dān)了起來，實(shí)際上就是未能將水權(quán)管控納為壓減用水總量的重要措施。導(dǎo)致此情況的根源是管理者對(duì) “三條紅線”內(nèi)涵理解存在偏差，以及對(duì)能達(dá)成水權(quán)交易的邊界認(rèn)識(shí)模糊，難以通過水權(quán)管控來實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易。

（2）水權(quán)交易機(jī)制不健全，推進(jìn)力度不足

在形成系統(tǒng)完整的水權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制和運(yùn)行規(guī)則時(shí)，投入的力量和資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致機(jī)制建設(shè)的部署和安排停留在完成上級(jí)考核和檢查的層面。水權(quán)擁有者即使有水權(quán)交易的機(jī)遇，也沒有可行的水權(quán)交易機(jī)制作支撐。加之存在“缺乏政府及相關(guān)部門的政策性宣傳和引導(dǎo)作推進(jìn)，用水方對(duì)水權(quán)交易的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)水權(quán)總量控制的不理解、不支持”等行動(dòng)和思想上的缺陷，水權(quán)管控推進(jìn)不利，水權(quán)交易市場(chǎng)的培育、壯大停滯不前。

三、對(duì)策及建議

1.轉(zhuǎn)變思路，以管控結(jié)合突破水權(quán)管理瓶頸

管理者要深刻理解 “三條紅線”的內(nèi)涵，理清“三條紅線”責(zé)任主體與水權(quán)管理者的關(guān)系，通過有效的管控措施將責(zé)任主體壓實(shí)到用水方或者排放方，要堅(jiān)信全民節(jié)水的效益遠(yuǎn)大于工程節(jié)水的效益，要認(rèn)識(shí)到“水權(quán)管控”是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的有效舉措之一，要克服重建輕管思想，將工作重心向水權(quán)管控方向傾斜，在阻礙水權(quán)管控工作推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)尋找突破口。

水行政主管部門設(shè)計(jì)水權(quán)管控工作推進(jìn)總體方案，區(qū)政府牽頭全方位部署，下級(jí)政府、部門協(xié)作，媒體引導(dǎo)，將最嚴(yán)格水資源理制度和水權(quán)管控的內(nèi)涵全覆蓋傳導(dǎo)至用水戶，形成高壓態(tài)勢(shì)，使用水戶真正意識(shí)到超出水權(quán)指標(biāo)的水量要累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)、指標(biāo)內(nèi)節(jié)余水量可交易獲利的利弊關(guān)系，以此打開水權(quán)管控推進(jìn)困難的突破口。

2.完善水權(quán)管理制度體系，實(shí)現(xiàn)水權(quán)的循環(huán)利用

（1）建立水權(quán)回收儲(chǔ)備機(jī)制

在區(qū)水行政主管部門建立水權(quán)儲(chǔ)備中心，以2016年第二次配置給用水戶的初始水權(quán)為基礎(chǔ)，從清理國(guó)家投資建設(shè)的高效節(jié)水、基建工程占用耕地的面積等方向入手，制定相應(yīng)管理辦法，將項(xiàng)目建成后節(jié)余的水權(quán)和耕地用途變更后閑置的水權(quán)收儲(chǔ)?；厥账畽?quán)后，要及時(shí)變更用水戶和相應(yīng)的各級(jí)取水口、井口和用水戶所在的鄉(xiāng)、村、社水權(quán)控制指標(biāo)。

（2）建立政府回購(gòu)儲(chǔ)備激勵(lì)機(jī)制

水權(quán)擁有者采取自我節(jié)水行為節(jié)余的指標(biāo)，政府可以高于現(xiàn)行水價(jià)的價(jià)格回購(gòu)儲(chǔ)備，并通過再配置或者競(jìng)價(jià)拍賣方式將回購(gòu)的水權(quán)用于合法項(xiàng)目。以此思路，制定并逐步完善水權(quán)回購(gòu)運(yùn)行體系，激勵(lì)用水戶節(jié)水的主觀能動(dòng)性。

（3）建立水權(quán)再配置機(jī)制

對(duì)回收、回購(gòu)儲(chǔ)備的水權(quán)再配置利用，要履行生態(tài)及低耗水高產(chǎn)值產(chǎn)業(yè)優(yōu)先配置的原則，履行最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”約束的配置原則，制訂嚴(yán)格的申報(bào)、審批制度，明確擁有水權(quán)后用水者的權(quán)利和義務(wù)，加快水資源的適時(shí)匹配和高效利用。

（4）建立水權(quán)監(jiān)管機(jī)制

對(duì)水權(quán)擁有者超水權(quán)指標(biāo)用水的行為，除執(zhí)行累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)政策以外，還要規(guī)定用水最高限額“紅線”，對(duì)用水超出“紅線”或者不服從水行政主管部門管控的水權(quán)擁有者，可暫停其水權(quán)使用，強(qiáng)制限期整改。對(duì)排放不達(dá)標(biāo)、人為造成水污染等違反水資源管理相關(guān)法律法規(guī)的水權(quán)擁有者，除按相關(guān)法律法規(guī)處罰外，注銷其水權(quán)資格。

3.完善水權(quán)交易管理體系，實(shí)現(xiàn)水權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)

水權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)水資源動(dòng)態(tài)匹配、良性循環(huán)的主要途徑。只有對(duì)水權(quán)“管得嚴(yán)、控得住、算得準(zhǔn)”，才有交易的可能，當(dāng)管控力度達(dá)到“水權(quán)指標(biāo)內(nèi)真正出現(xiàn)節(jié)余水權(quán)”的目標(biāo)時(shí)，才是水權(quán)交易的起點(diǎn)。水權(quán)交易管理體系的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

（1）建立水權(quán)交易規(guī)則

水權(quán)擁有者通過自籌資金、自主創(chuàng)新等自我節(jié)水行為節(jié)余的指標(biāo)內(nèi)水權(quán)，可在區(qū)域間、行業(yè)間交易，使水權(quán)成為一項(xiàng)具有市場(chǎng)價(jià)值的流動(dòng)性資源。水權(quán)交易是水資源使用權(quán)的交易，具有特殊性，主要表現(xiàn)在水資源時(shí)空分布不均、供需矛盾突出兩個(gè)方面。在交易雙方合約生效后，水權(quán)管理單位通過水資源調(diào)度來完成交易雙方的“取貨、送貨、交貨”的商品交易過程。因此，在建立和完善水權(quán)交易體系時(shí)，既要引入商品交易法則，又要按其特殊性來規(guī)范水管單位“取貨、送貨、交貨”的行為規(guī)則。

（2）建立水權(quán)交易的合法性審查和監(jiān)管機(jī)制

水行政主管部門要本著公正公平、依法依規(guī)、節(jié)約環(huán)保的原則，對(duì)交易雙方的合法性進(jìn)行審查和審批。區(qū)域間、行業(yè)間交易的水權(quán)，在交易雙方洽談成功后，將必備的申請(qǐng)、合約等文本提交至灌區(qū)管理單位審批?？绻鄥^(qū)、跨縣區(qū)取水的交易，逐級(jí)審查并上報(bào)至上一級(jí)水行政主管部門審批。當(dāng)水權(quán)用途從農(nóng)業(yè)變更為工業(yè)或其他用水時(shí)，由區(qū)級(jí)水行政主管部門審批。村級(jí)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)內(nèi)發(fā)生的交易，由協(xié)會(huì)制訂簡(jiǎn)易交易程序并監(jiān)督實(shí)施。要明確水權(quán)擁有方和購(gòu)買方交易的準(zhǔn)入條件。例如對(duì)擁有水權(quán)的耕地，在發(fā)生流轉(zhuǎn)、承租、無償出借等變更時(shí)，或者是當(dāng)工業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生變更時(shí)，其水權(quán)由經(jīng)營(yíng)者無償使用，不得交易。

4.采取措施提高計(jì)量精度

（1）建立“送水確認(rèn)簽字”規(guī)則和監(jiān)管制度

從干渠口取水輸送至用水戶水權(quán)控制點(diǎn)斗渠口，分水節(jié)點(diǎn)管理者要核對(duì)上一級(jí)節(jié)點(diǎn)給本節(jié)點(diǎn)分配的總流量與本節(jié)點(diǎn)向下級(jí)多個(gè)節(jié)點(diǎn)分出流量之和是否一致，當(dāng)誤差在規(guī)定限額內(nèi)，下級(jí)分水節(jié)點(diǎn)管理者對(duì)上級(jí)分水節(jié)點(diǎn)管理者記錄的水量確認(rèn)簽字，從上而下“送水”到社。灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)檢查各節(jié)點(diǎn)“送水”的對(duì)口情況，對(duì)超限額放的水量按現(xiàn)行水價(jià)上繳水費(fèi)入庫(kù)。此項(xiàng)措施在甘州區(qū)已推行兩年，有效約束了分水節(jié)點(diǎn)管理者“多放水、少記賬”的行為。

（2）使用固定或者移動(dòng)式梯形量水堰，提高計(jì)量精度

對(duì)無計(jì)量設(shè)施或者計(jì)量精度低，且未列入計(jì)量設(shè)施改建項(xiàng)目的引水口，臨時(shí)安裝造價(jià)低廉的固定或者移動(dòng)式梯形量水堰，進(jìn)行人工觀測(cè)，以滿足水權(quán)管控和交易的計(jì)量要求。

（3）安排資金，安裝計(jì)量設(shè)施

區(qū)水行政主管部門要擠出資金，本著高效率、高精度、更穩(wěn)定的原則，優(yōu)先在水權(quán)關(guān)鍵管控點(diǎn)斗渠口、整村或者整條渠系安排計(jì)量設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以便條塊化推進(jìn)水權(quán)管控和交易工作。

5.建議

計(jì)量設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是需投入大量資金、耗費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間才能完成的任務(wù)，僅依靠區(qū)級(jí)水行政主管部門，在短期內(nèi)很難見到成效。建議上級(jí)水行政主管部門將地表水、地下水計(jì)量設(shè)施建設(shè)列入水利基建重點(diǎn)項(xiàng)目，充分采用網(wǎng)絡(luò)及通信技術(shù)，建設(shè)水權(quán)配置、自動(dòng)計(jì)量、水權(quán)管控、水權(quán)交易的軟硬件系統(tǒng)，從根本上解決推進(jìn)水權(quán)管控工作的難點(diǎn)問題，以實(shí)現(xiàn)“用水戶從被動(dòng)節(jié)水到主動(dòng)節(jié)水轉(zhuǎn)變”的水權(quán)管控目標(biāo)。

四、結(jié) 語

推進(jìn)水權(quán)管控工作面臨的細(xì)節(jié)問題還很多，但只要理解透“管”與“控”的關(guān)系，把“管”字定位為“完善運(yùn)行機(jī)制”，把“控”字定位為“預(yù)實(shí)現(xiàn)的既定目標(biāo)”，“以管治控、以控定管”，在“管”字上做足運(yùn)行機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，并不斷在實(shí)踐中優(yōu)化完善，堵住管理漏洞，就一定能實(shí)現(xiàn)“控”字的既定目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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