《宅地法》的局限性及其后果

張慧霞

（蘭州大學 歷史文化學院，甘肅 蘭州 730000）

美國人民為了得到免費分配的土地，從獨立戰(zhàn)爭結(jié)束到內(nèi)戰(zhàn)開始，奮斗了80余年，1862年林肯頒布《宅地法》終于解決了這一問題。法案的頒布，對美國社會的發(fā)展具有積極影響：一方面它使部分拓荒者免費獲得了土地，在一定程度上緩解了社會矛盾；另一方面，法案也將國家的公共領地轉(zhuǎn)化為私人財產(chǎn)，促進了西部大片土地的開發(fā)。更重要的是，《宅地法》的頒布，堵塞了奴隸制向西擴張，贏得了西部人民對北部的支持，在某種程度上，有利于內(nèi)戰(zhàn)中聯(lián)邦軍隊的勝利。

由于上述重要作用，國內(nèi)外學術界對《宅地法》的研究往往側(cè)重于其對美國歷史的積極影響方面。然而客觀地看，任何社會變革往往會帶來正反兩方面的社會影響，《宅地法》也不例外。由于法案實施過程中存在的一些問題以及一些附加條款的規(guī)定，《宅地法》的效果大打折扣，體現(xiàn)出相當大的局限性。本文即以“宅地法的局限性”為主題，試圖從一系列相關的歷史現(xiàn)象出發(fā)，探討其局限性導致的后果。

一、《宅地法》的主要內(nèi)容及其作用

1862年美國國會通過的《宅地法》是美國歷史上最重要的一項免費分配土地的法案。根據(jù)該法的規(guī)定：凡一家之長，年滿21歲，從未拿起武器參加叛亂之合眾國公民，或有意愿的公民，在宣誓獲得土地是為了墾殖目的，并繳納10美元手續(xù)費后，可向政府申請獲得160英畝土地。申請人在土地上居住并耕種滿5年，就可獲得土地執(zhí)照而成為該土地的所有者。如果申請人提出優(yōu)先購買的申請，可于6個月后，以每英畝1.25美元的價格購買之。[1]392-393這就是美國人民歷經(jīng)80多年的奮斗通過的免費授予土地的法案。顯然，它的通過具有重大的積極作用。

《宅地法》的頒布使一部分拓荒者免費獲得了土地，這是其積極作用的一個表現(xiàn)。《宅地法》于1863年1月1日開始實施到1986年廢除，整整實施了123年，這在美國歷史上是實施時間比較長的一項法律。法案的實施使200萬人通過宅地申請免費獲得了土地，有近2.7億～2.85億的土地被免費贈予，占美國本土面積的8%.[2]由此可知，部分拓荒者通過此法案相應地獲得了土地。最具有代表的就是丹尼爾·弗里曼和肯尼斯·迪爾多夫。丹尼爾·弗里曼是申請宅地的第一人，《宅地法》頒布后，他與417人一起遞交了宅地申請。[3]1865年，他與妻子一同前往免費的宅地?？夏崴埂さ蠣柖喾蚴亲詈笠晃簧暾垺墩胤ā返娜?。1974年，他向政府申請想要在阿拉斯加南部石河沿岸獲得80英畝土地。[2]宅地申請通過后，他與家人在石河沿岸居住了十年。

《宅地法》的通過，使成千上萬英畝的聯(lián)邦公共土地成功地轉(zhuǎn)化為私人財產(chǎn)，這是其積極作用的又一表現(xiàn)。[4]117也就是說，此法案進一步推動了美國國有土地的私有化進程?！墩胤ā奉C布后，從1862年至1923年，《宅地法》及其的四個補充法令，將213億多英畝國有土地以免費贈予或者出售的方式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂?。[5]398可見此法的頒布進一步推動了美國國有土地的私有化進程。國有土地私有化不但有利于西部土地的開發(fā)，促進了美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而且也促進了西部的城市化，有利于國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成。

《宅地法》的頒布阻止了種植園奴隸制經(jīng)濟向西擴張，為南北戰(zhàn)爭中北方的勝利奠定了群眾基礎?！墩胤ā肥?862年國會立法中最具有進步意義的法律，它的頒布不僅堵塞了奴隸制向西擴張的道路，沉重地打擊了奴隸制，而且爭取到西部人民對北部的廣泛支持，更有利于聯(lián)邦軍隊在西部戰(zhàn)場轉(zhuǎn)入反攻。[6]18《宅地法》的內(nèi)容中明確規(guī)定“支持、擁護聯(lián)邦政府的成年公民”才能免費獲得宅地，這一條件就排斥了實行奴隸制的南部奴隸主種植園聯(lián)盟，奴隸主在西部沒有資格獲得免費的土地。其頒布后，大批拓荒者紛紛去西部，為聯(lián)邦軍隊的勝利奠定了群眾基礎。

二、《宅地法》的局限性

《宅地法》的積極影響雖然占據(jù)主要地位，但其局限性也不容忽視。一方面，《宅地法》頒布后，土地投機久盛不衰?！罢蹆敗睏l款作為《宅地法》的附加條款，它的存在是導致土地投機盛行的原因之一。此條款規(guī)定：申請人可在6個月內(nèi)以每英畝1.25美元的現(xiàn)金購得需5年時間方可獲得的土地所有權(quán)資格。此條款可謂是為土地投機商開啟了便利之門。在《宅地法》通過后，土地投機商為了搶占先機，紛紛成立土地公司，雇傭大批冒名頂替者，在“實際移住者”的名義下，通過履行“折償”條款將宅地買下來，[7]30通過這一條款謀求大量土地，而實際申請人卻沒有真正受益。在1882～1904年，僅僅五年時間，就有2000萬英畝的土地是通過“折償”條款處理掉的，在有些年份里就有將近三分之二的土地執(zhí)照是通過“折償”條款獲得的。[8]647由此可見土地投機之盛行，大批土地被轉(zhuǎn)移到土地投機商手中。

國會在18世紀70年代又相繼通過了四個法令，作為《宅地法》的補充措施，這也是導致土地投機的不可忽視的重要原因。四個法令分別是：1873年的《育林法》，1877年的《荒地法》，1878年的《木材礫石法》以及1878年的《木材砍伐法》。這四個法令中，除《育林法》中土地是免費獲得之外，其它三個法令中土地都需購買。其中《荒地法》規(guī)定每英畝以1.25美元出售，出售畝數(shù)為640畝，1890年減為320畝；《木材礫石法》與《木材砍伐法》規(guī)定每英畝以2.5美元出售，出售畝數(shù)為160畝。[9]67除通過購買獲得土地外，還需進行耕植灌溉，才能將土地變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)?！痘牡胤ā肪兔鞔_規(guī)定，出售土地給墾殖者的條件是“灌溉該地三年”。此外，這四項法令所涉及的土地都是地廣人稀、甚至是荒無人煙的領地，拓荒者要想去領取土地，單交通費用就足以使他們傾家蕩產(chǎn)，更不用說花錢購買了。但這免費的或者廉價的土地恰恰為財力雄厚的礦業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)等土地投機集團帶來契機，他們通過免費領取或低價購買土地，加速了更大范圍的土地投機。

另一方面，《宅地法》的局限性還表現(xiàn)在其免費贈予土地的紅利并沒有使東部貧苦群眾所享用。免費土地的饋贈絕不是成為一家農(nóng)場的必要基礎，把免費的土地變?yōu)橐患肄r(nóng)場還需要額外的投資，而東部貧苦群眾不具備這樣的條件，這使得宅地法惠及貧民的初衷大打折扣?！皭酆扇A州的土地代理商，同時也撰寫了一系列西部旅行指南的南森·帕克認為，要使西部免費的土地成為一個80英畝的農(nóng)場，至少需要1000美元；還有一部分人認為要使土地開始盈利，至少要投資5000美元，而且必須使這一季度一半的農(nóng)場開始運轉(zhuǎn)；弗瑞德·格哈德引出伊利諾斯州80英畝農(nóng)場的若干個例子，認為投資785到2127美元才能首次產(chǎn)糧；而還有一些人斷言‘只需500美元就能經(jīng)營一個獨立的農(nóng)場’”。[10]325而以上這些都是經(jīng)營一個農(nóng)場所需的最少資本，況且這些數(shù)據(jù)都是個例分析，并不一定能夠普及到西部所有地區(qū)。那時，東部貧苦群眾的工資并不高，一般日薪為1美元或者2美元。[10]325除此之外，“《宅地法》所能分配的土地只有大平原到大草原偏遠的、貧瘠的土地。并且在19世紀70年代初，大平原農(nóng)業(yè)的核心地區(qū)的大部分最佳可耕地已被鐵路公司、大土地公司和土地證券壟斷組織占有。因此，留給《宅地法》所能分配的國有土地大部分位置偏遠、地塊分散、土質(zhì)貧瘠，而且限制在已勘定的地段內(nèi)，其實是經(jīng)過拍賣、先占、贈予等分配方式的殘留地段，實際上相當于50年代逐級降價處理地塊?！盵11]38由于受以上主客觀條件的影響，西部免費土地對東部貧苦群眾來說是可望而不可即的，他們并沒有匆匆進入西部，也無法享受免費土地之紅利。

最后，《宅地法》頒布后，國會并沒有通過輔助其實施的相關法令。《宅地法》頒布后，尤其是19世紀七八十年代，隨著第二次工業(yè)革命的推進，資本主義社會生產(chǎn)社會化同生產(chǎn)資料私人占有之間的矛盾凸顯出來，導致美國在這一時期內(nèi)經(jīng)濟危機頻發(fā)，工人失業(yè)嚴重。為了緩解東部的經(jīng)濟壓力，議員們圍繞《宅地法》的具體實施，提出了一些方案。最具有代表的要算亨德里克·布蘭德力·賴特的“宅地貸款提議”（Homestead Loan Proposal）和本杰明·巴特勒的“軍事?lián)芸钭h案”（Army Appro?priations Bill）。亨德里克·布蘭德力·賴特曾兩度提出“宅地貸款提議”。首次提出是“在1877年10月下旬，也是夏季大規(guī)模的鐵路工人罷工剛過不久，他在國會上提出了一個不同尋常的議案，這個議案可以作為《宅地法》的補充，那就是政府貸款給工人和渴望去西部和申請宅地的貧苦之人。”[12]273此次提議賴特并沒有具體說明政府貸款的額度，在國會中沒有通過。時隔兩年，他再次提出“宅地貸款提議”，“要求國會撥款1千萬美元，將其以500美元的額度貸給將要在農(nóng)場永久性定居的家庭。他認為這不是天然的饋贈，而是一種借貸——借貸者將宅地作為抵押，每年分期付款，十年內(nèi)償請。”[12]275國會仍然沒有通過此提議。本杰明·巴特勒的“軍事?lián)芸钭h案”于1878年提出，他認為“應該給移民者提供槍支和資金，這樣既能夠解決東部工人的勞動困境，同時還可以建立起有效的民兵組織。”[12]274最終還是無果而終。

國會未通過這兩個方案的最主要的原因是國會議員們只重視本階層利益，而忽視了下層群眾的利益。議員中有不少人本來就與土地投機有千絲萬縷的聯(lián)系，其中不少人甚至就是土地獲利集團的成員。他們在法案的通過與否問題上，以自身的文化背景、階層利益為出發(fā)點，而很少考慮底層群眾對土地的要求。

三、《宅地法》的局限性導致的后果

《宅地法》的局限性表現(xiàn)在土地投機進一步盛行，東部貧苦群眾享受不到國家的土地紅利，國會也并沒有出臺輔助此法順利實施的議案。這些就導致了工人、農(nóng)民移民困難，對政府來說，西部作為安全閥的社會功能也并沒有有效地發(fā)揮出來。

土地投機盛行，貧苦群眾享受不到國家的土地紅利，是工人、農(nóng)民移民困難的主要原因?！墩胤ā奉C布后，鐵路公司及土地投資商占有大量膏腴土地，他們通過“折償”條款和宅地法的補充法令獲得了大量免費和部分有償?shù)耐恋?，他們將這些土地又通過高價出售來攫取高額利潤；貧苦群眾獲取土地的成本過高，再加上自身又沒有充足的資本，所以他們也享受不到國家的土地紅利，因而導致工人、農(nóng)民移民困難。工人、農(nóng)民想要獲得土地有兩種方式：一是領取《宅地法》免費的土地，二是高價購買土地鐵路公司和投資商的土地。工人要想去西部領取免費的土地，須自籌路費費用，大概需要花費500到1000英里的旅費和運輸費，這相當于一個工人6個月的工資。[8]645這只是領取土地的代價，并不算開發(fā)土地的成本。而對于農(nóng)民來說，通過緊衣縮食未必能夠攢夠去西部的旅費和交通費。即使貧窮的農(nóng)民想要冒險去西部，他們也只能靠借債。當?shù)竭_西部時，錢財已耗盡，又不得不抵押土地去借債用以開發(fā)土地、購買農(nóng)具、種子等等。但是在激烈的市場競爭下，財單力薄的個體小農(nóng)敵不過財力雄厚的大農(nóng)場主，最終瀕臨破產(chǎn)，淪為雇農(nóng)。免費領取土地如此，更不用說購買鐵路公司投機商的土地，無論鐵路公司的土地多么廉價，一般的工人和農(nóng)民也無法企及，因為去西部的路費對他們來說都是一種負擔，更不用說購買土地了?？梢姰敃r工人、農(nóng)民想要移民西部是相當困難的。

國會在《宅地法》頒布后并未出臺輔助其實施的法令，這是西部沒有起到調(diào)節(jié)社會矛盾的“安全閥”①“安全閥”，也叫做“排氣孔”、“減壓閥”?！鞍踩y”思想由社會學家劉易斯·科塞最早系統(tǒng)性提出，源于他的“社會沖突理論”，是一種安全機制。科塞“用這一非社會學術語來表示將敵對感情引向替代目標的制度（或為這種轉(zhuǎn)移替代手段的制度），而不是指這種制度可以突出表現(xiàn)出來”。也就是說，如果敵對情緒可以通過適當?shù)耐緩降靡园l(fā)泄，就像鍋爐中過量的水蒸汽通過安全閥適時排出而不會導致鍋爐爆炸一樣，就不會有過量的敵對情緒聚積，誠然，也就不會導致沖突，從而有利于社會關系和社會結(jié)構(gòu)的維持。參見于宋林飛《西方社會學理論》，南京：南京大學出版社，2001.功能的原因之一。邊疆作為安全閥概念由美國著名的歷史學家弗雷德里克·杰克遜·特納首次系統(tǒng)地闡明，特納認為“直到現(xiàn)在為止，一部美國史在很大程度上可說是對于大西部的拓殖史。一個自由土地區(qū)域的存在，及其不斷的收縮，以及美國定居的向西推進，可以說明美國的發(fā)展。”[13]1后世學者莫里·凱恩對此理論做了進一步的補充說明。莫里·凱恩在他的《安全閥理論的幾點思考》中指出：“未被占用的土地可以作為人口過剩所產(chǎn)生問題的出口。在1813、1837、1857尤其是1873年中，通過西部未開墾的土地得以降低經(jīng)濟恐慌所造成的不利影響，西部作為破產(chǎn)商人和失業(yè)者的避難所?！盵14]171從上述兩種觀點可以得出：美國社會早期，西部確實起到了轉(zhuǎn)移社會矛盾的“安全閥”的作用，但是莫里·凱恩忽視了邊疆作為“安全閥”起作用的前提，那就是大量“自由土地”的存在和社會的基本穩(wěn)定。但是到了19世紀七八十年代以來，隨著西進運動和工業(yè)革命的推進，大量“自由土地”不斷減少，社會矛盾四起，工人失業(yè)嚴重，整個國家經(jīng)濟疲軟，工人、農(nóng)民要想去西部僅憑自己是十分困難的，所以需要借助外力來促使《宅地法》的順利實施，但是受美國政治制度本身的局限性和國會議員只考慮本階層利益的影響，國會并沒有通過相應的輔助法令，因此也就無法轉(zhuǎn)移東部的矛盾，到1885年，失業(yè)工人已經(jīng)達到了9.98839萬人。[8]651通過《宅地法》免費的土地，并沒有解決東部的失業(yè)問題，西部也沒有充分發(fā)揮其“安全閥”的功能。

四、結(jié) 語

《宅地法》是美國多個土地法令當中第一個免費贈予土地的法令，也是美國土地政策史上的一次創(chuàng)舉。它的頒布不僅受到廣大農(nóng)民的歡迎，也受到后來史學界的褒獎。它的頒布不但使部分拓荒者得到了一部分土地，而且也加速了美國國有土地私有化的進程，同時，也為內(nèi)戰(zhàn)中北方的勝利奠定了群眾基礎。但是，它的局限性也是不可忽略的。其導致工人、農(nóng)民移民困難，西部也沒有起到調(diào)節(jié)社會矛盾的“安全閥”的功能。因此，我們應該更加全面、系統(tǒng)、客觀地看待《宅地法》，肯定其積極作用的同時，也應該深刻認識到其局限性，更應該注重其局限性導致的結(jié)果。美國邊疆作為調(diào)節(jié)社會矛盾的“安全閥”，在美國歷史中曾起過一定的作用，而其起作用的前提是大量自由土地的存在和經(jīng)濟的繁榮。但是《宅地法》頒布后的這些年份里，尤其是19世紀70至90年代，美國西進運動接近尾聲，“自由土地”的總量越來越少，再加上這一時期經(jīng)濟危機頻發(fā)，所以，美國西部邊疆作為調(diào)節(jié)社會矛盾的“安全閥”功能并沒有充分發(fā)揮出來。

《宅地法》實施效果受限的原因是多方面的，但歸根結(jié)底，是不同社會集團的利益沖突，以及美國政治制度的局限性所決定的。自《宅地法》實施以來，國會一直被財力雄厚的大商人和鐵路公司代理人所控制，為了維護本階層利益，希望占領更大的市場和更廣闊的土地，多數(shù)議員們置貧苦群眾的利益于不顧，并沒有通過輔助《宅地法》實施的相關法令；再者，美國實行的是代議制政治體制，在涉及不同階層利益問題時，不可避免地會出現(xiàn)滿足某個階層而忽視另一個階層的利益的情況，況且，貧苦群眾政治權(quán)利意識淺薄，在國會中的代表甚少，并沒有爭取到維護本階層利益的法令。因此，《宅地法》的實施并未達到預期的效果。

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