論我國(guó)礦產(chǎn)信托發(fā)展的法律障礙與解決方案

方 月

(河海大學(xué)，江蘇 南京 211100)

隨著近年來(lái)礦產(chǎn)資源價(jià)格的下跌，實(shí)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)沖擊導(dǎo)致礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源行業(yè)發(fā)展困難以及一系列礦產(chǎn)信托延期兌付等風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的產(chǎn)生。其中包括礦產(chǎn)信托龍頭企業(yè)中誠(chéng)信托在內(nèi)的多個(gè)信托項(xiàng)目陷入危機(jī)等讓信托投資者止步觀望。近年來(lái)實(shí)業(yè)發(fā)展困難，礦產(chǎn)信托礦產(chǎn)資源信托自2013年以來(lái)，融資規(guī)模急劇下降。但失業(yè)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，國(guó)家加大調(diào)控、簡(jiǎn)化實(shí)業(yè)經(jīng)濟(jì)審批負(fù)擔(dān)降低成本、擴(kuò)大《公司法》關(guān)于設(shè)立企業(yè)的限制條件，從要追求金山銀山變?yōu)榘l(fā)展綠水青山，重視礦產(chǎn)資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用。在2016年前后國(guó)家為了護(hù)航實(shí)體經(jīng)濟(jì)出臺(tái)了多項(xiàng)保護(hù)礦產(chǎn)企業(yè)與實(shí)業(yè)經(jīng)濟(jì)的政策措施。根據(jù)信托公司主要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)顯示投向礦業(yè)信托的民間資本規(guī)模在近4年來(lái)首次出現(xiàn)回升，并且回溫明顯，回溫比例大。這增強(qiáng)了廣大投資者的投資信心與熱情，也讓研究我國(guó)礦產(chǎn)信托發(fā)展的法律障礙與解決方面除了法律上的意義，更有實(shí)踐上的意義。

1 我國(guó)礦產(chǎn)信托發(fā)展現(xiàn)狀

信托，是金融衍生品的一種基金類型，是一種特殊的財(cái)產(chǎn)管理制度和法律行為。信托做為一種被動(dòng)的投資基金項(xiàng)目是指通過(guò)發(fā)行受益憑證募集多個(gè)投資者的資金，交由專門的投資機(jī)構(gòu)(一般采取公司、信托或者協(xié)會(huì)的組織形式)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，然后由該公司或信托公司或者信托協(xié)會(huì)將募集到的資金投資于產(chǎn)相關(guān)權(quán)益或作為相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融資手段，將稅后凈收入大部分都分配給投資者的一種金融投資工具。同時(shí)信托也是一種金融制度。而專門的信托類別中沒(méi)有礦產(chǎn)信托的單獨(dú)類別，大家多熟悉于慈善信托、家族信托、房地產(chǎn)投資信托等類別。因此礦產(chǎn)信托本身并不是一個(gè)專業(yè)的法律概念，只是代表信托資金的投向領(lǐng)域是礦產(chǎn)。礦產(chǎn)信托業(yè)務(wù)是指信托公司通過(guò)通過(guò)發(fā)行受益憑證募集多個(gè)投資者的資金，募集途徑包括信托貸款、投資基金等手段將所募集的資金投向礦產(chǎn)資源開(kāi)采或相關(guān)礦產(chǎn)資源維護(hù)等相關(guān)領(lǐng)域。法律對(duì)礦產(chǎn)信托的相關(guān)規(guī)定較少，了解礦產(chǎn)信托的投資人范圍也相應(yīng)較小。最為著名的礦產(chǎn)信托為2013年轟動(dòng)業(yè)界的中誠(chéng)信托。中誠(chéng)信托總募資30億元，于2011年2月1日設(shè)立發(fā)起了了“誠(chéng)至金開(kāi)1號(hào)”礦產(chǎn)信托計(jì)劃，此礦產(chǎn)信托計(jì)劃募集資金數(shù)量大，牽涉主體多[1]。次信托計(jì)劃最大的推動(dòng)力量為中國(guó)工商銀行，國(guó)有四大行的中堅(jiān)力量來(lái)進(jìn)行“誠(chéng)至金開(kāi)1號(hào)”礦產(chǎn)信托計(jì)劃的代銷，山西振富能源公司是該信托計(jì)劃設(shè)立的信托主體，最后募集到的資金由該公司進(jìn)行證券市場(chǎng)上的操作，并將取得的利潤(rùn)絕大部分分配給投資者。但是前文所述在實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到巨大沖擊的情形下，中誠(chéng)信托也難以幸免，不能獨(dú)善其身，龐大的資金鏈條一旦出現(xiàn)阻塞就將使信托計(jì)劃陷入停滯，一旦信托計(jì)劃不能良心的循環(huán)運(yùn)營(yíng)就會(huì)出現(xiàn)兌付不能等引起投資者慌張，希望承兌預(yù)期利潤(rùn)等行為。比如中誠(chéng)信托·誠(chéng)至金開(kāi)2號(hào)集合信托計(jì)劃已逾期兩個(gè)月有余，信托公司并未向投資者兌付剩余本金及利息。

礦產(chǎn)信托的特點(diǎn)十分突出，有別于其他信托類別。首先，礦產(chǎn)信托回報(bào)周期長(zhǎng)，收益不穩(wěn)定。礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)需要前期勘探，定位，選址，開(kāi)采，提純等一系列前期行為，還要包括機(jī)器購(gòu)置、人員工資、技術(shù)更新更更深日的投入[2]。一般的礦場(chǎng)從開(kāi)發(fā)事宜成熟到可以盈利都要有3～5年的過(guò)渡期。而且礦采資源的存在數(shù)量具有不確定性，一個(gè)成熟的礦山可以開(kāi)采多少年是一個(gè)在項(xiàng)目前期無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)期的事情。其次，礦產(chǎn)信托資金缺口大、有能力擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)少。一般的小型信托項(xiàng)目無(wú)法撐起礦產(chǎn)信托的融資規(guī)模，只會(huì)把礦產(chǎn)信托資金鏈拖垮。礦產(chǎn)資源的斟探與開(kāi)采屬于資金密集型行業(yè)，行業(yè)準(zhǔn)入門檻高，對(duì)投資者要求高。因此獲得融資更為不易，民間資本的進(jìn)入也充滿阻礙。最后，從法律層面來(lái)說(shuō)獲取采礦權(quán)、確認(rèn)自然資源權(quán)屬在法律上也是周期很長(zhǎng)的事宜。在國(guó)家法規(guī)政策的影響下，對(duì)礦產(chǎn)資源等自然資源的開(kāi)采權(quán)和所有權(quán)的取得的規(guī)定越來(lái)越嚴(yán)苛。規(guī)定了明確的年限、所有權(quán)轉(zhuǎn)讓流程增加，和對(duì)保護(hù)環(huán)境的硬性要求導(dǎo)致獲取礦山所有權(quán)不易，轉(zhuǎn)讓更不易。在較長(zhǎng)的開(kāi)發(fā)周期中礦產(chǎn)品的供需市場(chǎng)很可能發(fā)生重大變化。從上述三點(diǎn)看來(lái)礦產(chǎn)信托中存在著大量的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。任何一方面出現(xiàn)了問(wèn)題或是阻塞均會(huì)對(duì)礦產(chǎn)信托項(xiàng)目造成重大打擊。

2 礦產(chǎn)信托運(yùn)用存在的法律障礙

信托產(chǎn)品相較于其他種類的礦產(chǎn)投資而言流通性高投資風(fēng)險(xiǎn)較小，收益穩(wěn)定且有專門的管理運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，不需花費(fèi)大量的時(shí)間和精力實(shí)時(shí)把控，同時(shí)利用信托產(chǎn)品進(jìn)行融資，是破解我國(guó)礦企融資額度大、融資時(shí)間緊的根本解決方法。

1)信托法律制度不健全

首先，我國(guó)信托法立法陳舊，法律規(guī)制跟不上金融行業(yè)的創(chuàng)新，是發(fā)展我國(guó)礦產(chǎn)信托的最大法律阻礙。我國(guó)信托及相關(guān)產(chǎn)品主要由一法三規(guī)進(jìn)行規(guī)制，現(xiàn)已不能滿足礦產(chǎn)信托制度建立的需要。一法是指《中華人民共和國(guó)信托法》，通過(guò)時(shí)間為2001年4月28日，施行時(shí)間為2001年10月1日，是為了調(diào)整信托關(guān)系，規(guī)范信托行為，促進(jìn)信托業(yè)健康發(fā)展而制定的法律規(guī)范，但是距今已經(jīng)有17年了，這十幾年信托業(yè)快速發(fā)展，信托法中有些規(guī)定業(yè)已需要更新，許多制度也需要重新考量設(shè)計(jì)。三規(guī)指的是《信托公司管理辦法》2007年3月1日起施行，2008年，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱銀監(jiān)會(huì))修訂《信托公司管理辦法》；《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》自2009年2月4 號(hào)開(kāi)始實(shí)行，用于規(guī)范集合資金信托業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)行為；《信托公司凈資本管理辦法》從2010年8月24日開(kāi)始施行，旨在加強(qiáng)對(duì)信托公司的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，促進(jìn)信托公司安全、穩(wěn)健發(fā)展。信托產(chǎn)品平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)就是明確制度的設(shè)立、準(zhǔn)入、管理、流通、監(jiān)管和退出等各個(gè)環(huán)節(jié)的法律規(guī)范。信托產(chǎn)品和制度發(fā)展比較成熟的國(guó)家和地區(qū)，如美國(guó)、香港、日本，他們大多將信托的具體事項(xiàng)明確規(guī)定在法律中，或是選擇出臺(tái)專門規(guī)制信托產(chǎn)品的法律制度，以完備法律支持。反觀我國(guó)雖然有《信托法》《信托投資管理辦法》《信托公司管理辦法》《公司法》《證券法》《證券投資基金法》等一些現(xiàn)行的法律法規(guī)為信托產(chǎn)品的運(yùn)行提供法律依據(jù)，但是我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)專門的法律法規(guī)用于規(guī)范這一模式在各個(gè)領(lǐng)域的運(yùn)用。

其次，礦產(chǎn)信托配套法規(guī)不完善、收益憑證法律屬性不明，成為制約礦產(chǎn)信托發(fā)展的又一法律障礙。我國(guó)《證券法》將其調(diào)整對(duì)象是證券關(guān)系，即證券融資關(guān)系，《證券法》第二條規(guī)定：“在中國(guó)境內(nèi)，股票、公司債券和國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券的發(fā)行和交易，適用本法。”而事實(shí)上根據(jù)現(xiàn)行法律對(duì)中小投資者募集資金成立信托產(chǎn)品這一融資方式并未得到國(guó)務(wù)院，意味著私募資金成立信托產(chǎn)品屬于違法行為。證券法的限制性規(guī)定使得信托產(chǎn)品的流通和融資力大幅度地降低，信托產(chǎn)品不能在證券交易所上市流通，明顯加大了交易成本，嚴(yán)重影響其投資吸引力和流通能力，而信托產(chǎn)品之所以能快速發(fā)展憑借的就是信托收益憑證的流通性和低廉的流通成本。所以要豐富國(guó)內(nèi)的證券種類，明確礦產(chǎn)信托收益憑證法律屬性。

最后，信息披露機(jī)制不完善讓投資者缺乏安全感。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，信息公開(kāi)的透明度和信托市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度是成正比的。比如信托的發(fā)源地美國(guó)的信息披露要求就非常非常嚴(yán)格，從多方面限制，杜絕出現(xiàn)灰色地域，讓每個(gè)信托流程都清晰明了。而反觀我國(guó)的信托產(chǎn)品，不僅僅是礦產(chǎn)信托，各類信托產(chǎn)品的信息披露制度均不完備且標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)格。披露內(nèi)容不明確，投資收益率、管理費(fèi)用披露不明。信托流程從無(wú)論相關(guān)性、及時(shí)性、可靠性、規(guī)范性還是披露頻率上都與信托運(yùn)用完善的國(guó)家或地區(qū)有很大差距使信托公司面臨巨大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的信息披露的主管機(jī)關(guān)監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管內(nèi)容不明確、懲罰制度不完善等缺陷導(dǎo)致了信息披露不透明的結(jié)果，成為謀求私利、暗箱操作融資資金等不良行為的溫床，進(jìn)而帶來(lái)資金不良運(yùn)行的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，難以保護(hù)好投資者的權(quán)益，挫傷了民間資本投入的積極性，嚴(yán)重制約了我國(guó)礦產(chǎn)信托的良性平穩(wěn)發(fā)展。

2)礦產(chǎn)資源相關(guān)立法存在不足

按照《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)條款規(guī)定，對(duì)采礦的主體要求限定明確[3]。實(shí)施細(xì)則對(duì)采礦權(quán)新立、延續(xù)和審批管理，以及采礦權(quán)抵押備案和注銷條件進(jìn)行了規(guī)范。而因?yàn)椴傻V權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，在合同簽訂的過(guò)程中很難按照法律規(guī)定的步驟去實(shí)施，這就埋下了法律隱患，很可能出現(xiàn)信托資金投向不合格主體，信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓不合法，合同自始無(wú)效等情形出現(xiàn)。我國(guó)合同法規(guī)定違背法律行政法規(guī)的合同為無(wú)效合同，合同效力溯及至合同簽訂之時(shí)起當(dāng)然無(wú)效，同時(shí)根據(jù)《擔(dān)保法》第五條規(guī)定:擔(dān)保合同是主合同的從合同，主合同無(wú)效,擔(dān)保合同無(wú)效，由此而衍生出擔(dān)保抵押合同的無(wú)效，導(dǎo)致礦產(chǎn)信托成為無(wú)擔(dān)保狀態(tài)，投資風(fēng)險(xiǎn)巨大，難以吸引資金進(jìn)入[4]。

3 我國(guó)礦產(chǎn)發(fā)展的法律路徑

1)完善信托、金融法律制度

我國(guó)現(xiàn)有的《信托法》《信托投資管理辦法》《信托公司管理辦法》《公司法》《證券法》《證券投資基金法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定繁多卻無(wú)法滿足礦產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用及需求。由于礦產(chǎn)信托在礦企融資中的應(yīng)用所涉及的方面浩繁且相互包含融合，涉及多個(gè)不同的法律部門，對(duì)各個(gè)部門法的應(yīng)用都有著不同層級(jí)的需求，因此，并不適合將原有的法律部門逐個(gè)修改，破壞法律體系，浪費(fèi)立法資源。為更快地將礦產(chǎn)實(shí)際應(yīng)用起來(lái)，政府應(yīng)該加快進(jìn)行礦產(chǎn)專項(xiàng)立法，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)礦產(chǎn)信托操作過(guò)程中的基金設(shè)立、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、資金募集、資金運(yùn)作管理形式、資金繳納準(zhǔn)則、收益分配、統(tǒng)一的監(jiān)督管理、完善退出機(jī)制和終止清盤等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范[5]。

首先，依照我國(guó)《信托法》有關(guān)信托登記原則性的規(guī)定，健全信托登記制度。如明確信托礦產(chǎn)及其相關(guān)權(quán)利的登記部門(國(guó)土資源管理部門或土地管理部門)、登記內(nèi)容(礦產(chǎn)信托資產(chǎn)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅等)以及信托財(cái)產(chǎn)的范圍界定等。還要對(duì)受托的礦產(chǎn)資產(chǎn)進(jìn)行檢查和相關(guān)信息的變更，按照信托合同登記備案制度，建立檔案，以便使用者、投資者和監(jiān)管部門查詢。其次，明確信托憑證的法律屬性，以礦產(chǎn)項(xiàng)目作為信托財(cái)產(chǎn)來(lái)進(jìn)行融資建設(shè)。礦產(chǎn)信托作為金融衍生品的一種基金類型，應(yīng)盡快通過(guò)立法的形式將其納入證券法的調(diào)整范圍，豐富國(guó)內(nèi)證券種類，將礦產(chǎn)信托作為證券的一種，允許其上市流通，降低流通成本加強(qiáng)流通性[6]。最后，建立完善的信息披露制度。信息公開(kāi)的透明度較高是證券在市場(chǎng)流通的亮點(diǎn)，增加投資者的安全感。應(yīng)要求信托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)按照既定的標(biāo)準(zhǔn)，定期披露礦產(chǎn)信托的投資回報(bào)率、財(cái)務(wù)信息、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、收益分配、資產(chǎn)狀況、管理能力以及風(fēng)險(xiǎn)防控等多方面信息。注重礦產(chǎn)信托的發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境，外部監(jiān)督方面接受投資者和相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督方面形成完善的信托公司內(nèi)部治理制度，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力建立嚴(yán)格、有效、精準(zhǔn)、及時(shí)的信息披露制度，對(duì)保護(hù)投資者利益，促進(jìn)礦產(chǎn)信托的快速發(fā)展意義非凡。

但是，制定礦產(chǎn)信托的專項(xiàng)法與其他法律對(duì)礦產(chǎn)信托的調(diào)整并不是完全對(duì)立的關(guān)系，因?yàn)閷ｍ?xiàng)立法不可能涵蓋信托的所有方面。通過(guò)專項(xiàng)法與相關(guān)法律的配合和調(diào)整，可以避免重復(fù)立法，節(jié)約司法資源，保證法律體系的完整性。隨著專項(xiàng)法的制定和施行，相關(guān)的其他法律法規(guī)，如《信托法》《信托投資管理辦法》《信托公司管理辦法》《公司法》《證券法》《證券投資基金法》《城市房地產(chǎn)管理辦法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等，應(yīng)分別針對(duì)礦產(chǎn)信托的設(shè)立制稅收優(yōu)惠制度、投資者與信托公司、信托管理人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、礦產(chǎn)信托的治理制度、監(jiān)管制度、資產(chǎn)流通等各方面進(jìn)行補(bǔ)充，以完善礦產(chǎn)信托實(shí)際應(yīng)用的需要。

2)解決礦產(chǎn)法律和相關(guān)法律之間的矛盾

對(duì)于礦產(chǎn)類信托將股權(quán)質(zhì)押的行為《物權(quán)法》和《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》兩個(gè)法律法規(guī)之間相互沖突?！段餀?quán)法》第190條規(guī)定:訂立抵押合同前抵押財(cái)產(chǎn)已出租的,原租賃關(guān)系不受該抵押權(quán)的影響。最為通俗的說(shuō)法就是買賣不破租賃，當(dāng)租賃這一法律關(guān)系發(fā)生在前時(shí)，租賃法律關(guān)系不受后續(xù)買賣法律關(guān)系的影響，甚至還可以擁有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。但是《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第50條規(guī)定:已出租的釆礦權(quán)不得出售、合資、合作、上市和設(shè)定抵押。做出了與《物權(quán)法》完全不同的規(guī)定，對(duì)礦產(chǎn)資源這一特殊的買賣主體，做出了有別于《物權(quán)法》買賣不破租賃相關(guān)條款的例外規(guī)定[7]。《物權(quán)法》作為法律在發(fā)的位階上高于暫行規(guī)定，根據(jù)上位法優(yōu)先于下位法的原則，應(yīng)當(dāng)遵循《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。所以信托公司在做礦產(chǎn)信托項(xiàng)目時(shí)盡量規(guī)避此類沖突，按照《物權(quán)法》買賣不破租賃擔(dān)任規(guī)定，出租的采礦權(quán)的抵押最好不去認(rèn)可[8]。對(duì)采礦權(quán)的抵押,最好能讓融資企業(yè)抵押相關(guān)土地或者房地產(chǎn)，同時(shí)讓法定代表人簽訂強(qiáng)制執(zhí)行公證書(shū)，避免出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，做空信托項(xiàng)目資金等灰色行為。

我國(guó)礦產(chǎn)信托項(xiàng)目應(yīng)該設(shè)立更加完善、透明的專項(xiàng)法律來(lái)規(guī)范礦產(chǎn)的配給和運(yùn)營(yíng)管理，同時(shí)規(guī)范礦產(chǎn)信托項(xiàng)目的準(zhǔn)入、運(yùn)作和退出機(jī)制。礦產(chǎn)信托目前還沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整其中的法律關(guān)系，大多數(shù)是政策性要求和地方規(guī)章，并不能滿足礦產(chǎn)信托運(yùn)營(yíng)中法律問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)的解決與適用，因此，加快礦產(chǎn)信托融資的相關(guān)法律法規(guī)是解決礦產(chǎn)信托發(fā)展問(wèn)題的根本之舉。

4 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)資本市場(chǎng)的容擴(kuò)性亟待完善，大量的民間資本對(duì)穩(wěn)定性強(qiáng)的金融創(chuàng)新投資模式有急切需求，對(duì)收益率高的融資工具有較強(qiáng)的期待，礦產(chǎn)企業(yè)對(duì)資金的大量需求也要求開(kāi)辟直接的融資渠道以保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金流，以資本市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)為結(jié)合點(diǎn)的礦產(chǎn)信托正好將兩者有機(jī)結(jié)合，加上政府對(duì)礦業(yè)的政策鼓勵(lì)等種種契機(jī)促進(jìn)了我國(guó)礦產(chǎn)信托的蓬勃發(fā)展。但是現(xiàn)有的法律框架已經(jīng)不能滿足礦產(chǎn)信托的發(fā)展需要，因此對(duì)礦產(chǎn)信托發(fā)展的法律障礙的深入分析和法律制度的完善實(shí)有必要的。法律制度是一種指引和規(guī)范，完善相關(guān)法律，規(guī)范外部運(yùn)行環(huán)境，是保證礦企融資體系有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。使礦產(chǎn)信托運(yùn)行體系制度化、規(guī)范化，完善配套法律規(guī)范，加快保障房立法步伐，將政府、開(kāi)發(fā)商及信托投資機(jī)構(gòu)和投資者等多方關(guān)系納入法律框架內(nèi)加以規(guī)范，形成公開(kāi)透明的法律制度環(huán)境。