淮北市河道保護管理的實踐與探索

一、淮北市河道保護管理實踐

安徽省淮北市地表水系較發(fā)達，區(qū)內(nèi)河流屬淮河洪澤湖水系，自北向南依次分布有閘河、龍岱河、肖濉新河、王引河、南沱河、澮河、澥河等自然和人工河流，水流自西北流向東南，注入洪澤湖，主干河道總長378km，兩岸配套大溝140多條。河道平均寬度50～60m，區(qū)內(nèi)閘河、龍岱河、肖濉新河等均為季節(jié)性河流，一般偏旱～干旱年份及枯水季節(jié)常常干枯見底，偏豐～豐水年分及汛期洪水泛濫，洪澇旱災(zāi)較為嚴重。

淮北市在安徽省率先實行水務(wù)一體化管理，治河治水問題牽扯到多部門，要協(xié)調(diào)上下游、左右岸，統(tǒng)籌涉水的事務(wù)以求得最科學的解決方案，傳統(tǒng)的“九龍治水”模式很難讓河流保護和管理達到理想效果。2017年，淮北市在學習國內(nèi)先行者的河長制實施辦法、實地調(diào)研先進地市后，在安徽省率先實行了河長制，初步建立了責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有效的河湖保護機制，在全省率先全面完成市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（辦）三級工作方案。

1.踐行生態(tài)保護理念

淮北市被列為安徽省水生態(tài)文明城市建設(shè)試點城市。近年來，立足淮北市生態(tài)功能與特色，通過優(yōu)化生態(tài)功能區(qū)空間布局，實施城區(qū)河道治理和水環(huán)境整治、水利風景區(qū)創(chuàng)建、水景觀建設(shè)等工程。同時組織編制了《淮北市水生態(tài)文明城市建設(shè)試點實施方案》以及與之相配套的一系列專項規(guī)劃，如《淮北市城市水系生態(tài)環(huán)境綜合整治規(guī)劃》等。

2.加強河湖水域管理與保護

進一步完善河湖岸線水域利用管理相關(guān)規(guī)劃，明確河湖岸線水域利用和保護要求；強化規(guī)劃對河湖管理的指導(dǎo)和約束作用，嚴格管理。加強河湖岸線功能區(qū)管理，完善河道等級劃分。創(chuàng)新河湖管護機制，落實管護主體、責任和經(jīng)費。加快建立健全建設(shè)項目占用水利設(shè)施和水域岸線補償制度，推進水域岸線資源有償使用和損壞補償。規(guī)范和強化涉河建設(shè)項目、監(jiān)督等管理，依法查處非法侵占河湖等非法行為。

3.淮水北調(diào)工程基本通水

市級配水工程是淮北市輸配淮水北調(diào)水源的重大水資源配置工程。按照淮水北調(diào)水量分配方案，淮北市多年平均調(diào)水量為1.2億m3，主要解決高耗水煤電企業(yè)和市內(nèi)各工業(yè)園區(qū)供水，逐步置換現(xiàn)狀工業(yè)生產(chǎn)取用的中深層地下水，同時兼顧城市生態(tài)用水。市級配水工程估算投資15.77億元，采取PPP模式進行融資。2015年9月10日工程全面開工建設(shè)，目前已基本實現(xiàn)市級配水工程全線通水。根據(jù)《淮北市淮水北調(diào)工業(yè)水量分配方案》，制定《淮北市淮水北調(diào)工程地下水置換管理暫行辦法（初稿）》，該暫行辦法已上報淮北市人大。嚴格按照“先地表水后地下水、先外調(diào)水后當?shù)厮?、先重點用水戶后一般用水戶”的原則，對市、縣（區(qū)）及經(jīng)濟開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)，制定分年度地下水置換實施方案。

4.全面推行河長制

建立市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（辦）、村四級“河長制”工作體系；完成25個“一河（湖）一策”方案編制工作；設(shè)立市級河長制公示牌283塊。進一步完善河湖管理和保護規(guī)劃體系，強化河湖水域岸線、水資源開發(fā)利用規(guī)劃約束機制。

5.取水許可和水資源論證制度

嚴格取水許可申請審批程序，將水資源論證作為建設(shè)項目取水審批的必要條件，對不符合國家政策的建設(shè)項目不予批準取水申請?！笆濉逼陂g，對平山電廠一期、大唐熱電聯(lián)產(chǎn)、濉溪縣浦發(fā)生物質(zhì)發(fā)電有限公司、段園鴻德供排水有限公司、濉溪縣自來水公司等10多個項目嚴格開展水資源論證。對延續(xù)辦理取水許可證的，重新評估取用水量及用水水平。目前，全市共保有取水許可證129個，許可取水量 2.58億 m3。

二、淮北市河道管理面臨的問題

1.水資源可利用量不足

工業(yè)與生活、城市與農(nóng)村爭水矛盾越來越突出?；幢笔兴Y源多年平均可利用量為4.082億m3，2016年淮北市用水量為4.49億m3。淮北市北部的閘河、龍岱河、肖濉新河屬季節(jié)性河流，受降水影響，地表水資源時空分布不均，汛期或豐水年份地表徑流大多流走，非汛期或干旱年份常常干枯見底，可利用量不多；中南部的南沱河、澮河、澥河來水面積較大，地表水資源相對豐富，但由于調(diào)蓄能力不足，無法做到“以豐補歉”，地表水的實際可供水量遠遠小于地表水資源總量；淮北市淺層地下水、巖溶裂隙水的開采不均，水資源沒有充分得到利用，隨著經(jīng)濟社會和城市化的不斷發(fā)展，水資源的需求量將越來越大，供需矛盾日益加劇。

2.河道管理范圍不清

具體表現(xiàn)在:一是河道分級管理的范圍、權(quán)限、監(jiān)管責任不清;二是河道管理范圍雖然有法定劃定原則和程序，但大多數(shù)沒有劃定、公布。

3.涉河建設(shè)項目管理難度大

一是涉及河道的建設(shè)項目投資項目多、參與部門多、項目種類多、投資來源多，由于項目缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致出現(xiàn)防洪標準不統(tǒng)一、空間岸線利用效率不高、景觀效果不好等問題；二是部分建設(shè)項目存在“為項目而項目”現(xiàn)象，不以河流問題為導(dǎo)向，對河道天然要素干擾太多，出現(xiàn)硬化、渠化、偽生態(tài)現(xiàn)象，侵占了行洪斷面，降低了河道行洪能力，甚至把已存在的違法侵占河道的建構(gòu)物合法化；三是項目類別中工程建設(shè)類占絕大多數(shù)，信息化項目、管理類項目、生態(tài)河流標準類項目等少有中央和省級財政的投入，使得河流管理明顯成為了短板。

4.相關(guān)技術(shù)支撐不夠

河流的生態(tài)狀況以及采取的工程措施對生態(tài)的影響沒有科學的評價體系，對于新的岸坡結(jié)構(gòu)形式和生態(tài)修復(fù)技術(shù)缺乏統(tǒng)一的質(zhì)量標準和設(shè)計、施工、檢測等技術(shù)規(guī)范。河流保護與利用的綜合性控制性規(guī)劃缺少法律和技術(shù)標準的支撐。

5.管理手段發(fā)力不夠

長期以來，人們習慣了無償使用水體、岸線、砂石、水景觀、水面、航道、水能等資源，水資源保護和管理工作大多運用行政手段，市場和經(jīng)濟手段的力量沒有發(fā)揮出來，導(dǎo)致對一些河流的管理往往事倍功半甚至束手無策。當前涉河行政執(zhí)法部門多，但受法律法規(guī)的可操作性、執(zhí)法人員數(shù)量、執(zhí)法水平、執(zhí)法成本等因素影響，行政執(zhí)法很難做到令行禁止、違法必究。

三、解決問題辦法探討

1.合理劃定河道管理范圍

劃定河道管理范圍是河道堤防管理的基礎(chǔ)?？h級以上水行政部門要協(xié)調(diào)當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和河流保護及防洪安全的矛盾，充分考慮歷史形成的河道現(xiàn)狀，制定分類處置意見，科學合理確定防洪標準和對應(yīng)洪水位，擬定河道管理范圍并向同級政府報告，劃定河道管理范圍并向社會公告。

2.提高項目實施效能

采取護坡與濱水公園相結(jié)合、灘地與園林建設(shè)相結(jié)合、堤頂與公路或步道建設(shè)相結(jié)合、污水生物處理與濕地建設(shè)相結(jié)合，做好水土資源綜合利用的大文章。項目資金要力爭兼顧到管理類、信息化類、科研類項目，提高河流管理水平。

3.開發(fā)新水源、轉(zhuǎn)變用水理念

通過開發(fā)新水源，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊挠盟砟?，對于改善淮北市水資源的現(xiàn)狀具有現(xiàn)實意義。積極尋求開辟新水源，如充分利用采煤沉陷區(qū)庫容增加蓄水量、增加區(qū)內(nèi)河湖蓄水量；合理利用水資源，建立分質(zhì)供水體系，以及污水回用等措施。2004年淮北市城區(qū)日平均供水28.4萬m3左右，可回用的中水每天可達15.9萬m3。研究制定地下水的限采和禁采方案，逐步采用沉陷區(qū)地表水及外調(diào)水、中水置換出高耗水工業(yè)所用的地下水資源。

4.利用采煤沉陷區(qū)，增加調(diào)蓄庫容

淮北市現(xiàn)共有采煤沉陷區(qū)31處，現(xiàn)狀可利用的沉陷區(qū)總庫容6508萬m3，規(guī)劃2020年為1.48億m3。通過必要的工程技術(shù)手段，把這些采煤沉陷區(qū)連片串通并與附近的河流串為一體，建成平原區(qū)湖泊，最大限度地攔蓄地表徑流，緩解淮北市水資源短缺狀況。結(jié)合平原湖泊的建設(shè)和沉陷區(qū)整治改造，根據(jù)景觀生態(tài)學原理，將采煤沉陷區(qū)建設(shè)成具有不同功能的構(gòu)造型濕地，促進人與自然和諧相處，改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和人居環(huán)境。

5.推行河長制，健全配套法規(guī)政策

在已建成的市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道辦）、村四級河長體系的基礎(chǔ)上，繼續(xù)落實《淮北市全面推行河長制工作方案》要求，建立健全河長制工作制度，細化實化河長制主要任務(wù)，加強依法行政，規(guī)范各項涉水的開發(fā)利用活動，制定規(guī)范供水、用水、節(jié)水和水資源保護以及管理的一系列規(guī)范和標準，以水資源的可持續(xù)利用保障淮北市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展■