淺談世行貸款淮河流域重點平原洼地治理工程建設(shè)管理

一、工程基本情況

淮河流域平原洼地面積大，范圍廣，地勢低洼，汛期受淮河和骨干排水河道高水位頂托，自排機率很小，排澇標準明顯偏低，致使洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，因洪致澇已成為平原洼地影響最深、影響面最廣的災(zāi)害。根據(jù)2003年國務(wù)院治淮會議精神，為加快淮河低洼地治理、擴大淮河治理建設(shè)項目的融資渠道，水利部與國家發(fā)改委、財政部和河南、安徽、江蘇、山東四省商定，利用世界銀行貸款開展淮河流域重點平原洼地治理。

工程治理洼地總面積9576.23km2，其中:河南省2813.43km2，安徽省3361km2，江蘇省1631.9km2，山東省1769.9km2。治理范圍包括:河南省沿淮洼地、小洪河洼地、賈魯河及潁河下游洼地；安徽省八里河、焦崗湖、正南洼、西淝河下游、架河、高塘湖、北淝河下游、高郵湖、澥河、沱河、天河等11片洼地；江蘇省里下河東南片洼地、里運河渠北洼地、廢黃河洼地；山東省南四湖濱湖洼地、沿運洼地、郯蒼洼地。

2010年3月國家發(fā)展改革委以發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2010〕575號文批復項目可行性研究報告，核定工程總投資407850萬元，其中利用世界銀行貸款2億美元（美元兌換人民幣匯率按6.827）；2010 年 7～12 月，水利部、四省發(fā)改委分別批復淮委、四省項目初設(shè)報告，批復初設(shè)概算總投資414410萬元，其中:河南省32327萬元，安徽省164012萬元，江蘇省168776萬元，山東省27571萬元，淮委21724萬元。

目前，項目建設(shè)內(nèi)容全面完成，新建及加固堤防444.62km；疏浚河道及擴挖排澇溝共計1023.51km；建筑物工程989座；建設(shè)完成淮河流域洪澇災(zāi)情評估及減災(zāi)決策支持系統(tǒng)等。

項目建成后，提高了項目區(qū)防洪除澇標準，減輕洪澇災(zāi)害損失，提高農(nóng)田生產(chǎn)率。項目的實施，改善了項目區(qū)農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活條件和生存環(huán)境，改善了農(nóng)作物灌排條件，改善了交通條件，有利于地方經(jīng)濟發(fā)展，促進了農(nóng)村貧困地區(qū)貧困人口脫貧步伐。

二、工程建設(shè)管理主要經(jīng)驗

本工程利用世行貸款開展淮河流域重點平原洼地治理，涉及淮委和河南、安徽、江蘇、山東四省，建設(shè)內(nèi)容包括工程措施和非工程措施。項目點多面廣，建設(shè)管理難度較大。為提高各級項目辦工作人員的管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，項目實施期間開展了世行貸款項目財務(wù)管理、采購管理、合同管理、管理信息系統(tǒng)（MIS）開發(fā)應(yīng)用、環(huán)境管理計劃、中期調(diào)整報告編制、運行維護計劃、完工報告編制等培訓研討，取得了良好成效。工程建設(shè)管理主要經(jīng)驗如下:

1.各級政府重視是項目順利實施的重要保障

本項目為淮委和江蘇、安徽、河南、山東4省水利部門首個利用世行貸款項目，項目實施過程中，水利部、淮委和江蘇、安徽、河南、山東四省發(fā)改委、財政廳、審計廳、水利廳，有關(guān)地（市）人民政府、市財政局、水利局、審計局，以及各項目縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村等單位各級領(lǐng)導，對本工程建設(shè)給予高度重視。有關(guān)部門領(lǐng)導多次親臨項目區(qū)工地檢查指導工程實施情況，就工程實施當中出現(xiàn)的重要問題及時召開專題會議，聽取項目建設(shè)單位情況匯報，積極協(xié)調(diào)有關(guān)單位解決施工過程中所遇到的各種矛盾和問題。有效的協(xié)調(diào)機制，為工程建設(shè)順利實施提供了重要保障。

2.機構(gòu)健全和人員穩(wěn)定是項目順利實施的基礎(chǔ)

水利部和淮委、四省及有關(guān)地（市）、項目縣（市、區(qū)）都成立了項目協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，各有關(guān)部門各司其職、密切配合，為項目順利實施提供了強有力的組織保障。各項目協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組下設(shè)項目管理辦公室，具體負責項目實施管理工作。各級項目辦內(nèi)部建立健全了相關(guān)職能部門，配備了業(yè)務(wù)精、作風硬、政策強且穩(wěn)定的專職工作人員，確保項目管理能力、經(jīng)驗的有效積累，使得項目管理具有連續(xù)性，從而保證了項目前期準備和后期實施管理工作的持續(xù)與順利進行。

3.完善的管理制度是項目規(guī)范有序?qū)嵤┑臈l件

為保證項目有序順利推進，淮委和四省項目辦根據(jù)世行項目管理要求和工程具體情況，制定了世行貸款項目管理辦法、紀檢監(jiān)察派駐工作監(jiān)察管理辦法、招標采購管理細則、質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定、安全監(jiān)督工作指導意見、項目驗收管理細則、建設(shè)管理辦法、檔案管理辦法、征地補償和移民安置工作管理辦法、征地補償和移民安置資金會計核算辦法、財務(wù)管理實施細則、建設(shè)管理巡查制度、會商制度、廉潔自律制度等一系列管理規(guī)章制度。各有關(guān)地（市）項目辦和項目縣（市、區(qū)）根據(jù)省項目辦的總體要求，并結(jié)合各自的實際情況，也分別制定了相應(yīng)的管理辦法和實施細則。這些詳細全面的規(guī)章管理制度，進一步加強了世行貸款項目規(guī)范化建設(shè)管理，有效地保證了項目招投標、建設(shè)施工、質(zhì)量安全、報賬支付和各階段檢查、檢測、審查、驗收等工作的順利開展。

4.嚴格執(zhí)行世行招投標管理規(guī)定，實現(xiàn)采購公平性、經(jīng)濟性

利用世行貸款項目必須嚴格執(zhí)行世行項目采購指南的有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)階段中國建設(shè)市場發(fā)展很快，但與國際市場仍有一定差距，市場誠信體系正在逐步建立過程中，不少工程施工企業(yè)對世行貸款項目中標原則及后期建設(shè)管理的有關(guān)要求理解不透，從而出現(xiàn)了低價中標情況，但在項目實施時又比較困難，導致工程建設(shè)工期延誤。為此，安徽省、江蘇省項目辦在學習和理解世行貸款項目招標采購管理相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，認真分析本省項目特點，重點研究標段劃分、采購方式選擇、招標代理機構(gòu)采購、投標人能力與資源條件的確定、評標委員會組成、招標文件中明確合同執(zhí)行具體要求等方面，采取切實有效措施，克服世行貸款項目有實質(zhì)響應(yīng)的最低評標價中標可能產(chǎn)生的影響，取得良好成效。

5.落實好工程運行和維護計劃

如何保證項目已建工程交付使用后能正常運行和長期發(fā)揮效益，是項目建設(shè)之初各級項目辦重點研究的問題。為此，淮委和四省項目辦要求各項目單位協(xié)助工程接管單位在已建工程完工前，認真研究制定并按期提交工程運行和維護計劃，進一步明確管理機構(gòu)、人員、設(shè)備、資金，落實相關(guān)責任，制定工程交付后運行維護管理的相關(guān)措施。

三、主要問題和對策

受多方面因素影響，本工程前期工作歷時較長，項目區(qū)情況變化較大，需要進行中期調(diào)整；另外，項目實施期間匯率變化及配套資金落實不及時，給項目實施造成一定影響。項目建設(shè)管理主要問題和對策如下:

1.項目時間跨度較長，給實施帶來難度

本項目從前期調(diào)研、立項、設(shè)計到正式組織實施，前后歷時七八年之久，再加上項目實施期6年，總計歷時10年多。項目區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，至項目正式啟動實施時，項目區(qū)情況變化較大，特別是征地拆遷移民情況發(fā)生了較大的變化，一些工程需要進行設(shè)計變更。建議:在項目遴選時，在滿足世行理念情況下，不要選擇短期內(nèi)要求實施的項目。

2.缺乏應(yīng)對匯率不斷變化的措施，給地方帶來壓力

在項目執(zhí)行期間，美元兌人民幣的匯率變化大，在利用世行貸款規(guī)?？傤~不變的情況下，實際折算為人民幣數(shù)額有所下降，存在資金缺口，加大了國內(nèi)地方政府配套資金壓力，并且在一定的程度上影響了項目實施進度。建議在世行貸款項目實施之初，考慮匯率變化帶來的風險，落實風險承擔部門。

3.地方配套資金到位緩慢，影響項目建設(shè)進度

項目區(qū)大多為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方財政相對比較困難。在四省項目辦積極協(xié)調(diào)和各有關(guān)單位配合下，地方配套資金基本落實到位。少數(shù)項目縣（市）地方配套資金雖然還有少量缺口，但是沒有影響項目的整體目標值實現(xiàn)。在項目實施過程中發(fā)現(xiàn)，對于經(jīng)濟困難的項目市、縣，地方配套資金落實確實相當困難，在一定程度上影響了項目建設(shè)進度■