江西省小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)財(cái)政獎補(bǔ)改革試點(diǎn)與探索

李 桓，楊丕龍，錢榮明，余澤清

（江西省水利廳，330009，南昌）

為保障國家糧食安全，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)持續(xù)生產(chǎn)能力，近10年江西省水利、農(nóng)業(yè)、國土、發(fā)改、財(cái)政等部門在小型農(nóng)田水利工程建設(shè)投資累計(jì)達(dá)300億元左右，到2017年年底，全省農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)3 060多萬畝（1畝=1/15 hm2,下同），逐步形成了較完善的農(nóng)田灌排體系。按照“建管并重”的原則，從2013年起，省級以上財(cái)政逐年加大對小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)（即指為保持工程小型農(nóng)田水利原設(shè)計(jì)功能、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)而每年開展的工程日常維護(hù)、局部整修和歲修，不包括工程新建、擴(kuò)建、續(xù)建和更新改造。下文均簡稱為“小農(nóng)水維養(yǎng)”）的投資力度，到2017年年底水利口共投入小農(nóng)水維養(yǎng)專項(xiàng)資金約4.47億元。為探索小農(nóng)水維養(yǎng)資金多元籌集和定額維養(yǎng)辦法，建立健全小農(nóng)水維養(yǎng)長效機(jī)制，2015年江西省以 “省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、受益戶”四級維養(yǎng)資金籌集方式為突破點(diǎn)，啟動了小農(nóng)水維養(yǎng)財(cái)政獎補(bǔ)試點(diǎn)工作。到2017年年底，改革試點(diǎn)實(shí)施3年多來，共涉及48個縣、364個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，投入省級試點(diǎn)資金4 490萬元，維養(yǎng)工程2萬余座，試點(diǎn)面積達(dá)898余萬畝，涉及維養(yǎng)主體3 000多個，簽訂維養(yǎng)協(xié)議3 000多份，探索出一批維養(yǎng)模式，出臺了一系列規(guī)定制度。為及時總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及存在的問題，省水利廳專題組織開展了一次調(diào)研。

一、調(diào)研方式

根據(jù)省委“關(guān)于大興調(diào)查研究之風(fēng)”的精神和《江西省水利廳2018年度“1+N+X”調(diào)研活動方案》要求，水利廳農(nóng)水處選擇以2015—2017年小農(nóng)水維養(yǎng)財(cái)政獎補(bǔ)試點(diǎn)調(diào)研為題，由分管廳領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立專題調(diào)研組，于4月上旬確定調(diào)研組成員，集中討論制定調(diào)研方案，并選擇全省具有一定代表性的9個縣 （區(qū)）、22個鄉(xiāng) （鎮(zhèn)、街道）、44個行政村為調(diào)研地，就試點(diǎn)地區(qū)的工程維養(yǎng)現(xiàn)狀、群眾滿意度、資金投入量、維養(yǎng)需求情況、試點(diǎn)開展情況、存在問題和意見建議等方面進(jìn)行了全面了解。4月中旬到5月底，調(diào)研組采取現(xiàn)場考察、座談交流、書面問卷、駐點(diǎn)訪談等多種形式，共召開14次縣、鄉(xiāng)、村三級調(diào)研座談會，訪談人數(shù)200余人，發(fā)放調(diào)查問卷300余份，收集掌握了大量的實(shí)地材料并進(jìn)行研究分析。

二、意見共識

通過近兩個月的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大量小型農(nóng)田水利工程因建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，自然和人為活動損害，導(dǎo)致維養(yǎng)任務(wù)繁重。試點(diǎn)地區(qū)普遍反映工程完好率和群眾滿意度較高，但仍存在維養(yǎng)主體不落實(shí)、資金籌措困難、項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范等問題，并最終形成以政府主導(dǎo)為主，以省級以上財(cái)政投入為主，以工程項(xiàng)目維修為主的維養(yǎng)格局。

經(jīng)過認(rèn)真討論分析，調(diào)研組對試點(diǎn)開展情況形成了以下共識：

1.維養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)確定為每年20元/畝基本合適

2015年，根據(jù)省水利廳在余江調(diào)研以及維養(yǎng)定額估算，提出了江西省小農(nóng)水維養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)暫定每年為20元/畝并以此開展試點(diǎn)工作。對9個縣上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行加權(quán)平均，計(jì)算得到年均維養(yǎng)費(fèi)用為22.17元/畝。通過此次對分宜縣、南康區(qū)、永修縣實(shí)地核實(shí)得出的年均維養(yǎng)費(fèi)用為19.78元/畝。調(diào)查組認(rèn)為在長期堅(jiān)持開展小農(nóng)水維養(yǎng)的地區(qū)，每年20元/畝的標(biāo)準(zhǔn)是基本合適的，但同時也體現(xiàn)出平原區(qū)、湖區(qū)比山區(qū)、丘陵區(qū)低，渠首比渠尾低，自流灌溉比泵站提灌低的特點(diǎn)。

分宜縣屬丘陵地區(qū)，大部分農(nóng)田均為自流灌溉。2016年，楊橋鎮(zhèn)農(nóng)田維養(yǎng)面積3.765萬畝，花去維養(yǎng)資金75.22萬元，鳳陽鎮(zhèn)維養(yǎng)面積3.035萬畝，維養(yǎng)資金60.68萬元，平均每畝實(shí)際投入費(fèi)用為19.98元，維養(yǎng)效果較好，群眾滿意。

南康區(qū)赤土畬族鄉(xiāng)為偏遠(yuǎn)山區(qū)，紅桃村紅桃小型灌區(qū)渠線長，灌溉面積小，清淤難度大。2015年，投入維養(yǎng)資金2.648萬元，維養(yǎng)1 100畝，維養(yǎng)費(fèi)用達(dá)24.07元/畝。斜欄桿小型灌區(qū)投入維養(yǎng)資金2.352萬元，維養(yǎng)1 000畝，維養(yǎng)費(fèi)用23.52元/畝。

永修縣屬湖區(qū)，泵站、機(jī)井較多，其中自流灌溉面積37.45萬畝，提水灌溉13.14萬畝，井灌區(qū)1.72萬畝。柘林灌區(qū)內(nèi)的白槎鎮(zhèn)灌溉面積為1.44萬畝，2017年投入維養(yǎng)資金26.14萬元，維養(yǎng)費(fèi)用為18.15元/畝。灌區(qū)渠系末端的建新村，灌溉面積2 000畝，家家都配備潛水泵，主要靠提水灌溉，當(dāng)年維養(yǎng)資金花去4.08萬元，維養(yǎng)費(fèi)用為20.4元/畝。

但對于水毀嚴(yán)重或長年未維養(yǎng)、維養(yǎng)欠賬多的地區(qū)，每年20元/畝的標(biāo)準(zhǔn)則顯得不足。武寧縣巾口鄉(xiāng)在2015年被列為財(cái)政獎補(bǔ)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)后才開始有計(jì)劃有規(guī)模地開展小農(nóng)水維養(yǎng)，當(dāng)年小農(nóng)水維養(yǎng)資金11.56萬元，完成對山口、灣里等8.45km渠道維修和清淤除雜，改善灌溉面積2 000畝，維養(yǎng)費(fèi)用高達(dá)57.8元/畝。這種名為維養(yǎng)、實(shí)為水毀修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)則不具有代表性。

2.維養(yǎng)模式㈦農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式緊密結(jié)合

對9個試點(diǎn)縣的維養(yǎng)模式認(rèn)真分析，發(fā)現(xiàn)余江縣按照省里要求探索實(shí)施了小農(nóng)水維養(yǎng)財(cái)政獎補(bǔ)模式成效顯著。其他8縣“四個五塊”落實(shí)較差，主要是縣、鄉(xiāng)、受益戶沒有按照要求籌集維養(yǎng)資金，維養(yǎng)主體和責(zé)任未落實(shí)到位。但南豐縣、渝水區(qū)等地結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，因地制宜探索出了具有自己地方特色的維養(yǎng)模式。

（1）余江潢溪模式（“四個五塊”維養(yǎng)）

余江縣潢溪鎮(zhèn)共13個行政村113個村小組，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是“一家一戶”的分散經(jīng)營，灌溉方式屬于傳統(tǒng)的渠道自流灌溉。從2015年開始，余江縣潢溪鎮(zhèn)以村小組為維養(yǎng)責(zé)任主體，對全鎮(zhèn)1 350座小型農(nóng)田水利工程逐座落實(shí)主體，明確到350個具體的責(zé)任人，率先提出并探索“四個五塊”的四級維修養(yǎng)護(hù)資金籌集機(jī)制，即省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政對每畝維養(yǎng)資金各補(bǔ)助5元，受益農(nóng)戶承擔(dān)5元，合計(jì)20元/畝。

2015—2016年全鎮(zhèn)共落實(shí)維養(yǎng)資金78.3萬元，其中省級以上補(bǔ)助資金20萬元，縣鄉(xiāng)補(bǔ)助資金30萬元，受益戶自籌28.3萬元，縣、鎮(zhèn)兩級財(cái)政補(bǔ)助資金比例各年度有所調(diào)整，農(nóng)戶則根據(jù)受益情況分?jǐn)偦I集。2015年向受益農(nóng)戶收取每畝5元維養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)共計(jì)130 540.5元，其中村民按畝交費(fèi)64 693元，提灌電費(fèi)加價(jià)交納55 450元，村委會統(tǒng)交10 397.5元。

“自己的事情自己做”。 潢溪鎮(zhèn)潢溪村十一支渠管水員楊河生說：“自從搞了這20元，我可以拍胸脯，我管的1 600 m水圳能保證300畝農(nóng)田常年有水恰?！变晗?zhèn)通過明確維養(yǎng)主體，收取受益農(nóng)戶維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，充分調(diào)動了受益農(nóng)戶參與小農(nóng)水維養(yǎng)的自主意識和積極性，促使受益農(nóng)戶真正從“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸魅宋獭⑴c者”，提高了試點(diǎn)內(nèi)小型農(nóng)田水利工程的維養(yǎng)效率。

（2）南豐模式（專業(yè)化維養(yǎng)）

南豐縣是蜜橘之鄉(xiāng)，屬半山區(qū)丘陵地區(qū)，耕地面積（農(nóng)田有效灌溉面積）僅為23萬余畝，蜜橘園卻有70萬余畝。為給蜜橘供水，南豐縣大力推進(jìn)管道輸水灌溉，2013年到2017年，全縣管道輸水灌溉面積達(dá)8萬畝，工程投資約9 340萬元，蜜橘增產(chǎn)近 10 萬 t。

南豐縣根據(jù)管道輸水灌溉面積大、維養(yǎng)技術(shù)要求高、維養(yǎng)需及時的情況，2017年縣水利局通過政府采購，將管道輸水灌溉工程的維修養(yǎng)護(hù)委托給南豐縣豐匯水利工程管理服務(wù)有限公司，進(jìn)行了專業(yè)化維修養(yǎng)護(hù)。公司接手后對全縣33.327 km輸水管道和水表、水泵、開關(guān)等進(jìn)行維修和更換，解決了多年來的維養(yǎng)欠賬，既確保了13個村組5.7萬多畝管道輸水灌溉工程正常運(yùn)行，又提升了南豐蜜橘的品質(zhì)和產(chǎn)量，提高了灌區(qū)果農(nóng)經(jīng)濟(jì)效益。雖然當(dāng)年維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)達(dá)237.33萬元，但隨后年份會大大下降。

“專業(yè)的事專業(yè)的人做”。琴城鎮(zhèn)下坊村村民余春明高興地說：“去年大旱，管道輸水灌溉幫了大忙，橘子大豐收，一家至少增加了2萬多塊錢收入！”將管道輸水灌溉工程的維修養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)交給專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍，既提高了維修養(yǎng)護(hù)效率，又節(jié)省運(yùn)行管理成本，要是由農(nóng)民用水合作組織實(shí)施則難以達(dá)到這個效果。

（3）渝水區(qū)鵠山模式（種糧大戶維養(yǎng)）

渝水區(qū)鵠山鄉(xiāng)積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，全鄉(xiāng)65%的耕地由龍頭企業(yè)、種田大戶耕種。土地流轉(zhuǎn)了，農(nóng)田水利設(shè)施維養(yǎng)的主體也變成為種糧大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。他們以每畝450~550元左右流轉(zhuǎn)費(fèi)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并負(fù)責(zé)水稻種植管理和農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理維修養(yǎng)護(hù)，政府對此進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助。

鵠山鄉(xiāng)下轄9個行政村，53個村小組，總戶數(shù)5 264戶，總?cè)丝?7 700人，總耕地面積2.148萬畝 （水田1.818萬畝，旱地0.33萬畝）。全鄉(xiāng)有種糧大戶10戶，共計(jì)流轉(zhuǎn)了土地1.4萬畝，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到了65.18%。10個大戶聯(lián)合注資1 000萬元成立了新余市雨禾農(nóng)業(yè)投資有限公司，聘請20多位農(nóng)民開展日常種植、放水管水和小農(nóng)水維養(yǎng)。截至2017年年底，公司累計(jì)完成渠道清淤41.37 km、渠道維修3.844 km、U形槽維修1.25 km等。財(cái)政補(bǔ)助維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)58.8萬元（其中省、區(qū)、鄉(xiāng)財(cái)政各補(bǔ)助19.6萬元），公司籌資投入25.8萬元。

“分散的事集中來做”。新余市雨禾農(nóng)業(yè)投資有限公司總經(jīng)理陳木生說：“公司每年投入到水利上幾十萬元，希望政府給我們一些項(xiàng)目 （補(bǔ)貼）。但話說回來，政府沒有（給我們）錢，我們也得搞”。鵠山鄉(xiāng)通過種糧大戶的規(guī)模經(jīng)營，既解決了小農(nóng)水的維養(yǎng)主體，又保證了工程的良好運(yùn)行，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合效率，實(shí)現(xiàn)了從“大家用，大家都不管”到“我需要用，我必須管”的轉(zhuǎn)變。

3.⒚省財(cái)政5元來撬動地方資金效果有限

試點(diǎn)的初衷是期望通過省級財(cái)政投入5元來撬動縣、鄉(xiāng)和受益戶各5元的維養(yǎng)資金投入，但經(jīng)過調(diào)研了解，省級5元的撬動效果非常有限。通過核實(shí)分析，9個調(diào)研縣3年來省級投入資金1665萬元，而實(shí)際投入維養(yǎng)的縣、鄉(xiāng)、受益農(nóng)戶資金只有639.8萬元，只占省財(cái)政資金的38.43%，占應(yīng)投入資金的12.81%。

（1）縣級財(cái)政“重建輕管”

大部分縣對小農(nóng)水維養(yǎng)重視不夠，“重建輕管”尚未完全扭轉(zhuǎn)，縣級財(cái)政對維養(yǎng)的資金投入較少。在以前沒有省級資金投入的時候，縣里為解決維養(yǎng)需求，會適當(dāng)安排部分財(cái)政資金開展維養(yǎng)，有了省級資金投入后，部分縣反而將原本用于維養(yǎng)的財(cái)政資金用于其他項(xiàng)目。2017年，萬年縣用于水利工程建設(shè)的配套資金達(dá)到了2 500多萬元，但未安排小農(nóng)水維養(yǎng)資金，受益戶也沒有自籌，全縣使用的維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)180萬全部來自省級財(cái)政補(bǔ)助。

（2）鄉(xiāng)級財(cái)政“捉襟見肘”

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)全靠上級財(cái)政撥款，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是 “吃飯財(cái)政”，財(cái)政較為困難，有限的資金需要用在急需的項(xiàng)目上，沒有能力安排資金用于小農(nóng)水維養(yǎng)。在9個調(diào)研的試點(diǎn)縣中僅余江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按照要求補(bǔ)助到位，其他試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助未達(dá)到省級的5元/畝標(biāo)準(zhǔn)要求，甚至沒有補(bǔ)助。2016年，吉安縣官田鄉(xiāng)樟坑水庫灌區(qū)和梅塘鎮(zhèn)福華山灌區(qū)的85萬元維養(yǎng)資金全都是上級資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有投入。

（3）受益農(nóng)戶“等、靠、要、推”

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程，傳統(tǒng)的個體農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較效益逐步降低，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和參與農(nóng)田水利工程建設(shè)管理的積極性也隨之降低。在取消了“兩工”和農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)民思想發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，認(rèn)為小農(nóng)水工程是政府建的，維養(yǎng)之事理所當(dāng)然應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，政府投入不足，也應(yīng)由村集體負(fù)責(zé)，因此大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)不愿再投工投勞，更不愿意繳納維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。而村一級經(jīng)濟(jì)普遍薄弱，另除大型灌區(qū)之外的農(nóng)田水費(fèi)收繳也非常少。青原區(qū)值夏鎮(zhèn)政府維穩(wěn)信息員彭海杰告訴我們：“值夏鎮(zhèn)15個行政村大部分都沒有經(jīng)濟(jì)能力，要他們村里出錢來搞維養(yǎng)，他們寧愿不搞，而一推了之。

調(diào)研的22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中只有2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（余江縣黃莊鄉(xiāng)、潢溪鎮(zhèn)）受益農(nóng)戶在繳納5元/畝的維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，僅有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還在組織部分農(nóng)民繳納水費(fèi)，15%的受訪農(nóng)民在調(diào)查問卷中表示近幾年在繳納水費(fèi)，而有62%的人不接受繳納水費(fèi)，只有24.67%受益農(nóng)戶表示在有報(bào)酬的情況下會參與維養(yǎng)。

4.維養(yǎng)成效㈦維養(yǎng)主體能力直接相關(guān)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站長能力強(qiáng)、村組里有熱心的能人、農(nóng)民用水合作組織運(yùn)行規(guī)范、管理到位的地方，維養(yǎng)成效就好，反之則差。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站長“頭雁效應(yīng)”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站在服務(wù)基層水利建設(shè)管理、防汛抗旱、河長制、水資源、水土保持、小農(nóng)水維養(yǎng)等方面一直發(fā)揮著重要作用。站長作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站的“領(lǐng)頭雁”，其“一言一行”都會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站的服務(wù)能力和工作積極性，從而影響到小農(nóng)水維養(yǎng)效果。余江縣春濤鎮(zhèn)受益農(nóng)戶在鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站長陳建軍的組織引導(dǎo)下，參與小農(nóng)水維養(yǎng)的積極性十分高，2015—2016年，受益農(nóng)戶自籌23.5萬元，占全鎮(zhèn)維養(yǎng)資金的30.32%，超過受益農(nóng)戶應(yīng)籌集資金的21.28%。水務(wù)站長陳建軍拿出各村的維養(yǎng)費(fèi)收據(jù)說：“我和老俵們說，交了5元，上面就來 15元，我會返還20元給你們用。所以群眾積極性都很高?！?/p>

（2）村組集體的“能人效應(yīng)”

由于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)解體，勞動力流失，村里能人“鳳毛麟角”。萬年縣裴梅鎮(zhèn)雅崗村小農(nóng)水維養(yǎng)都是在裴梅鎮(zhèn)水務(wù)站的指導(dǎo)下開展的，村里只負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)問題并申報(bào)項(xiàng)目、對工程的部分監(jiān)管等工作。村支書葉建平嘆氣道：“村里哪里還有人種田，稍微讀了點(diǎn)書的人都到城里去了，我們都是農(nóng)民哪里懂這些？”而裴梅鎮(zhèn)富林村就截然不同,村里由有能力且退休的村干部牽頭開展全村的維養(yǎng)工作，每年在農(nóng)閑時間召集村里受益農(nóng)戶來做工，開展冬季和春季兩次維養(yǎng)，對主要渠道進(jìn)行疏通和維修，并號召大家繳納水費(fèi)（12元/畝），平均每年支出維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)1萬元左右。

（3）農(nóng)民用水合作組的“管理效應(yīng)”

作為農(nóng)民自主成立，專門負(fù)責(zé)放水、管水、工程維養(yǎng)的農(nóng)民用水合作組織由于職能過于單一，沒有經(jīng)濟(jì)來源，缺乏自身造血功能，組織發(fā)育不完全，不能較好地承擔(dān)起小農(nóng)水維養(yǎng)。江西省大部分農(nóng)民用水合作組織難于正常運(yùn)轉(zhuǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2017年年底，全省農(nóng)民用水合作組織尚存6 042家，比2014年數(shù)量減少了近20%，此次調(diào)研所到地的農(nóng)民用水合作組織只有14.33%仍在為小農(nóng)水維養(yǎng)服務(wù)。

試點(diǎn)成效較好的余江縣，主要依靠農(nóng)民用水合作組織發(fā)揮作用，2018年全國農(nóng)民用水合作示范社的余江縣楊溪鄉(xiāng)楊溪灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會，組織成員23人，服務(wù)農(nóng)戶數(shù)1.785萬人，管理渠道17.85 km，小型農(nóng)田水利工程350座，管理灌溉面積2.45萬畝，2017年足額收取受益農(nóng)戶維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)12.5萬元。該協(xié)會在各個村組設(shè)置分會8個，總會和分會會長都是由各村有威望的村干部或退休回鄉(xiāng)的能人擔(dān)任?？倳L陳火榮（原村支書）告訴我們：“我是整個協(xié)會的牽頭人，是水利紐帶，分會的錢也在總會的賬上，下面的人都聽我分配水，一碗水一個人當(dāng)然端的平，基本上沒人對用水這些事來告狀！”

5.維養(yǎng)現(xiàn)狀存在重“應(yīng)急修復(fù)”、輕“日常養(yǎng)護(hù)”

目前，江西省小農(nóng)水維養(yǎng)現(xiàn)狀突出表現(xiàn)為“應(yīng)急修復(fù)”和“問題維修”，主要是對出現(xiàn)問題的工程進(jìn)行修復(fù)，而對工程的日常養(yǎng)護(hù)工作缺乏重視，甚至不聞不問。在小型農(nóng)田水利工程出現(xiàn)問題，能湊合使用的先湊合使用，不急著使用的就不去管。只有當(dāng)出現(xiàn)了水毀、坍塌或者破壞嚴(yán)重而又影響使用的時候，基層才會被需求倒逼開展大修。如果是一般小問題，多數(shù)情況無人問津，最多由受益農(nóng)戶“一鍬一鋤”“小修小補(bǔ)”，能滿足當(dāng)前使用即可；當(dāng)問題累積到一定程度或者突發(fā)災(zāi)情，村里就會向上反映，爭取上級投資解決。長期如此，小農(nóng)水維養(yǎng)難度增大、技術(shù)要求也變高，花費(fèi)的資金也較多。余江縣黃莊鄉(xiāng)黨委書記劉峰說：“省里給點(diǎn)錢搞維養(yǎng)，由于縣、鄉(xiāng)投入難到位，任務(wù)完不成，上級要批評，事情辦不好，老俵要罵鄉(xiāng)里吃冤枉。所以鄉(xiāng)里積極性不高，平常也不維養(yǎng)，如遇到水毀等災(zāi)害性破壞，再向縣里申請資金，即使縣里不能安排，再從鄉(xiāng)財(cái)政擠一點(diǎn)，也容易在班子中通過?！蹦县S縣2011年就開始建設(shè)管道輸水灌溉項(xiàng)目，但在2017年列為維養(yǎng)試點(diǎn)縣后才開始對全縣蜜橘園的管道開展維修養(yǎng)護(hù)，一次性維養(yǎng)33.327 km，占到了總管道的4.17%，維養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)41.64元/畝，主要是多年以來積累的維養(yǎng)欠賬。

6.維養(yǎng)資金使⒚正確㈦否直接影響維養(yǎng)效果

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)維養(yǎng)專項(xiàng)資金并沒有用在小農(nóng)水維養(yǎng)項(xiàng)目上，而是用于工程建設(shè)上，直接影響了年度維養(yǎng)成效，使得這些地區(qū)小農(nóng)水工程破損嚴(yán)重，渠系淤積“面貌依舊”。

（1）直接用到了其他項(xiàng)目建設(shè)

部分試點(diǎn)縣將小農(nóng)水維養(yǎng)資金當(dāng)作水利建設(shè)投資用于填補(bǔ)新建小農(nóng)水工程資金缺口或用于工程的更新改造、水毀修復(fù)、河道治理等項(xiàng)目，沒有按維養(yǎng)資金范圍使用。2017年萬年縣裴梅鎮(zhèn)將全部維養(yǎng)資金18萬元用于朱溪河9 km的河道護(hù)坡整治，青原區(qū)河?xùn)|街道將全部維養(yǎng)資金19萬元用于水陂水毀后修復(fù)重建，都是超出了使用范圍。

（2）被整合用于扶貧項(xiàng)目

按照《江西省統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)扶貧資金實(shí)施方案》要求，江西省小農(nóng)水維養(yǎng)資金屬于財(cái)政涉農(nóng)扶貧資金，可以被貧困縣整合用于扶貧項(xiàng)目。從2016年開始，有部分縣（市、區(qū)）就將中央和省級的維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)都整合用于扶貧項(xiàng)目。2017年，渝水區(qū)整合了全部的中央維養(yǎng)資金210萬元和省級維養(yǎng)資金255萬元（含試點(diǎn)部分）用于廠房建設(shè)、光伏發(fā)電等項(xiàng)目，致使試點(diǎn)工作未開展。永修縣2017年被整合的維養(yǎng)資金達(dá)40%，被用于扶貧村建設(shè)，導(dǎo)致3個試點(diǎn)典型灌區(qū)每年只能安排20萬元維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，其他灌區(qū)的維養(yǎng)則只能象征性地安排6萬~8萬元/a，嚴(yán)重影響試點(diǎn)成效。

7.土地流轉(zhuǎn)有利推動小農(nóng)水維養(yǎng)向好發(fā)展

近年，江西省積極引導(dǎo)群眾在自愿、有償、依法原則下，有序合理流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，到2017年12月底，全省流轉(zhuǎn)耕地面積1 286萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)到40.5%。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)田水利發(fā)展方向。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)可有利推動小農(nóng)水維養(yǎng)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)率高的地方，小農(nóng)水維養(yǎng)發(fā)展較快，效果較好。

（1）土地流轉(zhuǎn)后的管理提高了小農(nóng)水維養(yǎng)成效

土地通過流轉(zhuǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中后，部分原先為多戶提供排澇抗旱的小型農(nóng)田水利工程變?yōu)槟骋粋€或幾個大戶服務(wù)，其管理責(zé)任主體更加明確。且土地流轉(zhuǎn)比較效益增加后，也有一定的財(cái)力投入小農(nóng)水建設(shè)管理和維修，從而提高了小農(nóng)水維養(yǎng)成效。渝水區(qū)鵠山鄉(xiāng)10個種糧大戶合資成立新余市雨禾農(nóng)業(yè)投資有限公司，專門服務(wù)其流轉(zhuǎn)的1.4萬畝水田。為方便耕作供水，公司每年都會投入資金開展小農(nóng)水維養(yǎng)，2016年投入 15萬元、2017年投入 10.8萬元，農(nóng)田收入從2016年的平均每畝1 225.26元增加到2017年的1 560元，激發(fā)了種糧大戶持續(xù)投入小農(nóng)水維養(yǎng)的積極性。

（2）土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格倒逼小農(nóng)水維養(yǎng)的發(fā)展

在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施較為完好的地方，水路通暢，土地流轉(zhuǎn)較為容易，流轉(zhuǎn)費(fèi)用也相對較高。分宜縣楊橋鎮(zhèn)觀光村村支書鐘海貞直指半年前剛疏通的渠道說道：“自從搞了農(nóng)田維養(yǎng)，田間水通了，生產(chǎn)條件好了，土地值錢了，流轉(zhuǎn)也快了，以前一畝300元流轉(zhuǎn)費(fèi)，現(xiàn)在種田大戶鐘小青種蓮藕流轉(zhuǎn)土地花了600元一畝。”永修縣白槎鎮(zhèn)建新村流轉(zhuǎn)了1 000多畝土地，農(nóng)田水利設(shè)施維養(yǎng)好的，能灌到水的農(nóng)田，每畝流轉(zhuǎn)價(jià)格為450元，灌不到水的每畝只有150元。

三、幾點(diǎn)建議

隨著小型農(nóng)田水利工程規(guī)模不斷增大，而維修養(yǎng)護(hù)欠賬越來越多，江西省全面開展小農(nóng)水維養(yǎng)已經(jīng)迫在眉睫。黨的十九大報(bào)告旗幟鮮明地指出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”，這對小農(nóng)水維養(yǎng)提出了更高的要求。對此提出以下幾點(diǎn)建議。

1.推廣維養(yǎng)模式必須因地制宜，不搞“一刀切”

充分發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，尊重農(nóng)戶意愿，鼓勵各地按照不同的地域特點(diǎn)，因地制宜探索適合本地的維養(yǎng)方式，不強(qiáng)行搞 “一刀切”。在農(nóng)民個體種糧和參與維養(yǎng)積極性高的地區(qū)可以采用“潢溪模式”，即受益農(nóng)戶或村組集體作為維養(yǎng)主體。在灌溉設(shè)施維養(yǎng)技術(shù)難度大、種植復(fù)雜，但收益的地域采取“南豐模式”，積極探索專業(yè)化、物業(yè)化公司維養(yǎng)。在土地流轉(zhuǎn)程度高、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育較好的地方可采用“鵠山模式”，實(shí)行大戶為主、政府幫扶的辦法維養(yǎng)。

2.適當(dāng)提高省級補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，減輕基層壓力

經(jīng)過3年試點(diǎn)的摸索，省、縣、鄉(xiāng)、受益戶“四個五塊”維養(yǎng)資金籌集機(jī)制難以在全省推廣。建議在20元/畝維養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，適當(dāng)提高省級補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，降低縣、鄉(xiāng)、受益戶三級資金壓力?？梢钥紤]省級補(bǔ)助提高到10元/畝，縣、鄉(xiāng)、受益戶合計(jì) 10 元/畝（其中，縣、鄉(xiāng)、受益戶負(fù)擔(dān)比例由地方政府自行確定），從而減輕地方財(cái)政和農(nóng)民壓力。

3.重點(diǎn)扶持土地流轉(zhuǎn)片區(qū)、“能人”管理地區(qū)實(shí)行“定額維養(yǎng)”

隨著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)速度將會加快。建議把土地流轉(zhuǎn)片區(qū)作為重點(diǎn)扶持對象，支持其將土地及其附屬的農(nóng)田水利設(shè)施一并納入流轉(zhuǎn)范圍，在流轉(zhuǎn)合同中明確小農(nóng)水工程的使用權(quán)和管護(hù)責(zé)任歸屬承包方，通過“定額補(bǔ)助”開展小農(nóng)水維養(yǎng)。對有“能人”領(lǐng)銜管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)民用水合作組織，重點(diǎn)扶持實(shí)施“定額維養(yǎng)”，充分發(fā)揮基層能人在小農(nóng)水維養(yǎng)上的示范引領(lǐng)作用，通過用一個能人，興一項(xiàng)事業(yè)，富一方百姓，積極引導(dǎo)群眾自己的事情自己辦，自己的工程自己管。

4.加強(qiáng)對試點(diǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)督

雖然該項(xiàng)試點(diǎn)過程中還存在一些問題，沒有達(dá)到預(yù)期的效果，但也有成功的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，江西省還有12個縣（區(qū)）進(jìn)行小農(nóng)水維養(yǎng)試點(diǎn)工作。為此，一要充分發(fā)揮水利主管部門的作用，加強(qiáng)對試點(diǎn)地的指導(dǎo)，明確目標(biāo)任務(wù)、改革內(nèi)容、實(shí)施步驟、組織領(lǐng)導(dǎo)等，幫助解決基層在改革試點(diǎn)工作中遇到的困難和問題，及時做好調(diào)度協(xié)調(diào)工作，確保各地按照實(shí)施方案的要求按時完成。二要加強(qiáng)對試點(diǎn)縣（區(qū)）的監(jiān)督和規(guī)范，督促試點(diǎn)縣（區(qū)）實(shí)行公開公示制度，逐步落實(shí)試點(diǎn)區(qū)域工程維養(yǎng)主體和責(zé)任，嚴(yán)格按照要求，規(guī)范合理使用維養(yǎng)資金。三要加強(qiáng)各地交流力度，及時總結(jié)各地的好經(jīng)驗(yàn)好做法，做好成熟經(jīng)驗(yàn)的推廣復(fù)制工作，為江西省全面建立健全小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)長效機(jī)制打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（調(diào)研組其他成員：饒奇磊，鄧海龍）