西方發(fā)達國家經(jīng)驗對吉林省水生態(tài)文明建設(shè)的啟示與實踐

張鳳春

（東北師范大學世界中古史研究所，130024，長春）

水生態(tài)文明是人類按照人水和諧的理念，以水資源的可持續(xù)開發(fā)利用為目標，達到人與自然和諧共存、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的人水關(guān)系狀態(tài)與文化倫理形態(tài)。水生態(tài)文明作為生態(tài)文明的基礎(chǔ)與保障，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。美國等的西方主要發(fā)達國家水生態(tài)文明建設(shè)起步較早，其積累的經(jīng)驗對我國生態(tài)文明城市建設(shè)，特別是對吉林省的水生態(tài)文明建設(shè)有著非常重要的啟示和借鑒意義。

一、西方主要發(fā)達國家在水生態(tài)文明建設(shè)上的一些舉措

西方水生態(tài)文明，從片面追求發(fā)展導致水生態(tài)瀕臨崩潰，到認識到需要治理；從向環(huán)境無度索取，到意識到人類自身僅僅是生態(tài)環(huán)境中的一分子；從單一治理，到多方面協(xié)同行動，不同年代和時期有一個理念上的變化和調(diào)整過程。

1.水源涵養(yǎng)

水源涵養(yǎng)是通過恢復植被、保護林木與草地資源、建設(shè)水源涵養(yǎng)區(qū)等措施，提高河流源頭的水源涵養(yǎng)能力，以達到維持徑流量、控制土壤沙化、降低水土流失、養(yǎng)護水資源、調(diào)節(jié)區(qū)域水分循環(huán)、改善水文環(huán)境、保護飲用水資源等目的。影響水源涵養(yǎng)能力的因素主要包括植被類型、蓋度、枯落物組成、土層厚度與土壤物理性質(zhì)等。

20世紀70年代，美國一些地方政府通過生態(tài)補償協(xié)議的方式與水源地居民、森林草地所有者達成一致，因生態(tài)保護而利益受損者通過政府財政補貼的形式獲得經(jīng)濟補償。如紐約市的水源涵養(yǎng)區(qū)雖不歸屬紐約市政府管轄，但紐約市政府在水源地投資100多億美元建設(shè)防治水污染的設(shè)施，資助當?shù)卣ㄔO(shè)103個污水處理廠、污染物處理廠，還設(shè)置2.2萬個小型過濾箱凈化家庭生活污水；同時在水源地設(shè)置了300個水質(zhì)監(jiān)測點，在紐約市設(shè)置了892個水質(zhì)監(jiān)測點，每周都進行大量的水樣采集，對關(guān)鍵項目進行檢測，實時監(jiān)測供水系統(tǒng)的水質(zhì)情況，確保符合飲用水標準。

德國一些城市通過在屋頂防水材料上覆蓋土壤植被的方式涵養(yǎng)雨水資源，建設(shè)“海綿城市”，以應(yīng)對強降雨對城市排水系統(tǒng)的沖擊，柏林通過綠色屋頂計劃涵養(yǎng)水源，建立3個大型雨水收集廠，將收集到的雨水倒灌進地下，力圖達到地下水采補平衡，通過水價調(diào)節(jié)、推廣節(jié)水設(shè)備、維護供水管網(wǎng)等多種方式減少地下水開采量，2009年柏林9個水廠的地下水開采量比1989年下降了45%，人均用水量從250 L/d降到112 L/d。

2.荒漠化治理

荒漠化是一種土地退化現(xiàn)象，指在干旱、半干旱與某些半濕潤地區(qū)，由于自然作用或人類活動，如干旱少雨、風蝕水蝕、過度墾荒放牧、砍伐森林、水土流失、水資源利用不合理等因素，導致生態(tài)環(huán)境惡化，土地生產(chǎn)力退化或喪失，進而向荒漠轉(zhuǎn)變的生態(tài)變化過程。

20世紀以來，美國水土流失治理資金支持力度不斷增大，并越來越向耕地保護、土壤保護傾斜。1936年美國設(shè)立了大平原干旱地區(qū)委員會，多部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌治理大平原地區(qū)的荒漠化問題，注重因地制宜，并不局限于治理荒漠化環(huán)境，而是將荒漠化治理與自然環(huán)境保護的整體工作有機銜接。在荒漠化治理方案選擇上，根據(jù)不同地區(qū)的實際情況制定了開發(fā)利用、平衡經(jīng)濟收益與環(huán)境的合理利用、不干預、保護荒漠化地區(qū)4種備選方案。

澳大利亞政府的荒漠化治理以預防為主，兼顧土地所有者、使用者的土地利用權(quán)益與環(huán)境保護責任之間的關(guān)系，土地所有者與使用者不能以破壞環(huán)境為代價進行資源開發(fā)，同時土地所有者與使用者是環(huán)境保護的直接責任者與具體實施者，而政府是環(huán)境保護、生態(tài)平衡的最終責任者，將政府部門的環(huán)境保護職責交由土地資源的受益者即土地所有者與使用者。

二、西方發(fā)達國家經(jīng)驗對吉林省的借鑒實踐

西方發(fā)達國家在水生態(tài)文明建設(shè)上的一些成功做法，某種程度上為我們提供了理論認識與思想意識的啟示，特別是西方國家政府采取的一系列有利于環(huán)境保護并體現(xiàn)生態(tài)文明思想的法規(guī)和政策，致力于建立一個綠色社會，這為探索中國特色生態(tài)文明建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗。就吉林省來說，借鑒西方發(fā)達國家成功經(jīng)驗，開展水生態(tài)文明建設(shè)，意義更為重大。

吉林省地處松遼平原腹地，河流眾多，是東北的“水塔”，位于東北地區(qū)主要江河的上中游地帶，地理位置十分重要，保護管理責任重大。吉林省是中度缺水省份，人均水資源量僅為全國平均水平的2/3。進入21世紀以來，西部地區(qū)受地下水水位下降和河道斷流影響，濕地生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞，致使許多湖泡干涸，鹽堿地面積逐年擴大，湖泡、濕地面積萎縮42%，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，水生態(tài)文明建設(shè)迫在眉睫。

吉林省立足省情，更新理念，嚴格落實最嚴格水資源管理制度，加強用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)納污總量控制，全面推行河湖長制，把水生態(tài)文明理念融入城市建設(shè)、環(huán)境治理各領(lǐng)域，著力打造人水和諧的生態(tài)環(huán)境。

1.重在保護飲⒚水水源地，加強水資源保護

借鑒西方國家做法，加強飲用水水源地保護工作，以水生態(tài)文明建設(shè)試點城市，強化水源地保護。

吉林市境內(nèi)水系發(fā)達，水資源、水能資源均較豐富，是全國少有的不缺水城市之一，水資源蘊藏量較大。松花湖是吉林市及其下游城市的給水水源地，松花湖區(qū)域內(nèi)森林均屬水源涵養(yǎng)林，是松花湖生態(tài)環(huán)境的主體。

為了有效保護飲用水水源地，吉林市加大投資，在飲用水水源地一級保護區(qū)內(nèi)設(shè)立界碑和防護網(wǎng)，開展飲用水水源地規(guī)范化管理；建立了完善的飲用水水源地突發(fā)事件預警和安全機制，規(guī)劃建設(shè)城市應(yīng)急備用水源；于2012年完成了吉林市水資源實時監(jiān)控與管理系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)了重點飲用水水源地水質(zhì)在線監(jiān)測、重點取用水戶水量在線監(jiān)測、地下水動態(tài)監(jiān)測，通過信息化建設(shè)大大提升了水資源管理水平。

2011年吉林市飲用水水源江段水質(zhì)滿足集中式生活飲用水地表水源地二級保護區(qū)標準要求。2011年7月對已建成的四座水廠源水進行109項水質(zhì)全分析，結(jié)果全部達到集中式生活飲用水地表水源地標準要求。

長春市對新立城水庫飲用水水源地加大保護力度，通過對水源地庫區(qū)水土流失的進一步治理，推進河湖水系連通工程論證，加強水生態(tài)綜合整治，累計完成投資超過80億元。到2017年年底，新立城水庫水源地污染防治項目累計完成投資1.5億元，包括庫區(qū)上游濕地水生植物維護，在濕地建設(shè)區(qū)域內(nèi)修建田埂、改造道路、新建交通橋、新建溢流壩與引水渠等。

為保護飲用水水源地，延邊州同樣下大力氣，設(shè)立飲用水水源保護區(qū)，并嚴格保護，進一步強化飲用水水源應(yīng)急管理，正在做備用水源優(yōu)化工作及遠期城市供水籌劃工作。將飲用水水源地環(huán)境保護作為優(yōu)先領(lǐng)域，開展自來水等重要飲用水水源地安全保障達標建設(shè)。為防止水源地水體污染，政府發(fā)揮飲用水水源地保護區(qū)管理機構(gòu)作用，以水源保護區(qū)的水質(zhì)保護為目的，開展水源保護區(qū)內(nèi)監(jiān)測、巡邏等工作，對水源保護區(qū)內(nèi)各種有礙生態(tài)環(huán)境保護和水源衛(wèi)生的活動和行為實施具體監(jiān)管。

2.突出水土流失治理，改變生態(tài)脆弱狀況

從可持續(xù)發(fā)展的角度看，水土流失治理是一項非常重要的生態(tài)保護課題。

以白城市為例，吉林省白城市土壤鹽堿化問題比較嚴重，其中大安市鹽堿化土地面積占土地總面積的59%，重度鹽堿化土地占鹽堿化土地面積的74%。白城市人均水資源占有量只占全國的53.7%，屬于中度缺水地區(qū)，水資源供需矛盾十分突出。

2014年5月，水利部將白城市確定為第二批全國水生態(tài)文明城市建設(shè)試點之一。白城市堅持從實際出發(fā)，緊緊圍繞水資源配置、節(jié)約、保護3個環(huán)節(jié)，建立“三條紅線”“四項制度”，將任務(wù)和責任分解落實到各縣（市、區(qū)）政府和市直相關(guān)部門，切實嚴格加強用水總量、用水效率、水功能區(qū)水質(zhì)達標率的管控，形成一整套的水資源管理制度。將水生態(tài)文明建設(shè)與水安全保障相結(jié)合，依托河湖連通工程，利用豐富的泡沼資源蓄滯洪水，錯峰調(diào)度，緩解防洪壓力。同時通過引蓄工程將所蓄洪水合理調(diào)度、調(diào)配，用于農(nóng)田灌溉、濕地補水、抗旱應(yīng)急調(diào)水，實現(xiàn)綜合效益最大化。

白城市采取補養(yǎng)并重的方式進行健康持續(xù)的濕地恢復，依托現(xiàn)有的水利工程，綜合運用調(diào)引水、河道清淤、植被恢復等工程與非工程措施，逐步推進河流治理、河湖連通，改善和恢復重要濕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。莫莫格濕地生態(tài)補水重點示范工程，建設(shè)了引嫩入白輸水總干渠等濕地補水工程，有效調(diào)蓄了濕地用水狀況，為保護鶴類等動植物賴以生存的濕地生態(tài)環(huán)境、恢復濕地生物多樣性發(fā)揮了重要作用。莫莫格、向海兩個世界A級濕地，已經(jīng)開展長效生態(tài)補水工程和機制建設(shè)，增加濕地面積，改善水生態(tài)環(huán)境，使?jié)竦刂脖弧⒄湎l危物種和魚類資源得到有效保護。

通過水土流失治理、“三年再造百萬林”和“三年造林還濕雙百萬”等工程，使全市絕大部分農(nóng)田得到有效庇護，流動、半流動沙丘得到固定，林業(yè)生態(tài)防護體系框架初具雛形，有效維護了生態(tài)安全，基本結(jié)束“三刮四種、沙進人退”的歷史。2017年白城市共完成人工種草12.4萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），圍欄封育 31.96 萬畝，草場改良13.5萬畝。完成草原打井630眼，噴灌設(shè)施263臺/套。草原生態(tài)恢復治理工作有序進行。截至目前，綜合治理草原面積20萬畝。

3.實施西部河湖連通工程，保護修復水生態(tài)環(huán)境

吉林西部河湖連通工程是吉林省首個以恢復和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境為目的的重大生態(tài)水利工程，也是吉林省水利工程在保護修復生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域具有革命性和突破性的一項工程。工程建設(shè)在嫩江右岸、松花江左岸的西部平原區(qū)，包括白城地區(qū)的鎮(zhèn)賚縣、大安市、洮南市、通榆縣、洮北區(qū)，松原地區(qū)的乾安縣、前郭縣，以及長春地區(qū)的農(nóng)安縣，共8個縣 （市、區(qū)），總面積4.46萬km2，占全省總面積的23.8%。

工程主要依托西部自然河湖水系及已建哈達山水利樞紐、引嫩入白供水、大安灌區(qū)、松原灌區(qū)（待建）等重大水資源配置工程，利用松花江、嫩江、洮兒河、霍林河的洪水資源及灌溉回歸水對區(qū)域內(nèi)的203個濕地、湖、泡、水庫進行補水。在西部地區(qū)構(gòu)建引、蓄、灌、排、提相結(jié)合的河湖連通工程體系，在松花江、嫩江、洮兒河和霍林河等河流間，建設(shè)實施引得進、蓄得住、排得出的三條“黃金水道”，形成以“向海、莫莫格、查干湖、波羅湖”為核心的四大板塊，形成集中連片、河湖互動、動態(tài)平衡的4個生態(tài)群落。

通過近5年應(yīng)急試點工程及整體工程的建設(shè)實施，西部地區(qū)區(qū)域內(nèi)小氣候及生態(tài)環(huán)境、生物多樣性明顯改善，相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到促進發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌煥然一新，防洪減災(zāi)能力得到進一步提升，工程效益顯著。2020年工程建成后，可實現(xiàn)多年平均引水5.45億m3，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)最大蓄水總量35.5億m3，有效回補區(qū)域內(nèi)地下水10.9億m3，恢復地下水虧缺區(qū)面積7 588 km2，恢復改善湖泡濕地總面積4 891 km2，相當于20世紀50年代70%以上的水平，將給吉林西部帶來巨大的生態(tài)效益、社會效益及經(jīng)濟效益。

三、繼續(xù)推進吉林省水生態(tài)文明建設(shè)的建議

“十三五”時期是我國大力推進生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時期，吉林省要在吸取西方發(fā)達國家先進理念和總結(jié)自身實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以水生態(tài)文明建設(shè)為主要抓手，推動加快吉林省水利改革發(fā)展步伐，為實現(xiàn)吉林老工業(yè)基地全面振興提供保障。

1.完善政策機制，為水生態(tài)文明建設(shè)提供可靠的政策保障

堅持綠色發(fā)展理念，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的政績觀，將把水生態(tài)文明理念融入水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護的各方面和水利規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理的各環(huán)節(jié)。全面落實最嚴格水資源管理制度，強化“三條紅線”指標約束；完善水價形成機制、節(jié)水財稅機制、水權(quán)機制，以及水生態(tài)共建與利益共享的水生態(tài)補償長效機制;健全對飲用水水源地和重點濕地的財政支持機制等。建立健全水生態(tài)文明考核機制，以全面推行河長制為依托，將水生態(tài)文明建設(shè)納入生態(tài)文明建設(shè)的總體考核內(nèi)容，將水資源消耗、水環(huán)境損害、水生態(tài)效益等體現(xiàn)水生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標納入全省經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。

2.健全法律制度，加快構(gòu)建水生態(tài)文明制度體系

健全的水生態(tài)法律制度，既是生態(tài)文明的標志，也是生態(tài)保護的屏障。我國水生態(tài)文明立法起步較發(fā)達國家晚，因此可以吸取和借鑒西方發(fā)達國家水生態(tài)立法的有益經(jīng)驗，進一步健全完善吉林省水生態(tài)文明法律制度，加快構(gòu)建一套合理的水生態(tài)文明制度體系。加快推進水生態(tài)保護地方性法規(guī)、規(guī)章和各項配套制度的制定步伐，完善水資源保護等相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，完善有利于水生態(tài)文明建設(shè)的法制、體制及機制，逐步實現(xiàn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的規(guī)范化、制度化、法制化。要提高執(zhí)法水平，增強監(jiān)管能力。以入河排污口整治、水域岸線管理范圍劃定、打擊非法采砂、水功能區(qū)水質(zhì)達標等工作為主要抓手，嚴厲打擊非法排污、非法采砂、非法侵占河湖水域岸線等行為，通過執(zhí)法監(jiān)管確保考核目標按期實現(xiàn)。

3.強化財政保障，積極探索水生態(tài)文明建設(shè)投入新機制

積極爭取加大政府對水生態(tài)文明建設(shè)的資金投入，對水生態(tài)文明試點創(chuàng)建、水生態(tài)保護工程、節(jié)水技術(shù)改造、濕地治理與修復、水土流失治理、水源地保護、非常規(guī)水源利用、水生態(tài)監(jiān)測能力建設(shè)等給予重點支持。同時，要創(chuàng)新投融資機制，充分運用市場調(diào)節(jié)和經(jīng)濟手段促進水生態(tài)保護。發(fā)揮市場配置資源的作用，合理處理好政府有形之手與市場無形之手之間的關(guān)系，廣泛融入社會資本，積極推進政府引導、市場推動、多元化投入的水生態(tài)文明投融資機制。

4.推進科技創(chuàng)新，為水生態(tài)文明建設(shè)提供科技支撐

科技創(chuàng)新是水生態(tài)文明建設(shè)中非工程措施的重要組成部分，對水生態(tài)文明建設(shè)具有支撐作用。吉林省需要借助科技創(chuàng)新提供實踐手段，從知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新方面，支撐水生態(tài)文明建設(shè)。要充分學習消化西方發(fā)達國家在水生態(tài)文明領(lǐng)域的研究成果，吸納相關(guān)經(jīng)驗，從水生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵影響因素分析及評價指標體系構(gòu)建、河湖健康理論方法研究、水資源保護方法創(chuàng)新、水與城市可持續(xù)發(fā)展研究、人水和諧等方面著手，涉及多領(lǐng)域的科學創(chuàng)新。要大力推進節(jié)水技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和推廣，在灌區(qū)推廣高效、精準的滴灌、噴灌技術(shù)；加快實施高耗水行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，在工業(yè)企業(yè)中推廣水資源凈化再循環(huán)技術(shù)，實現(xiàn)污水的凈化處理和再循環(huán)利用；加快生物生態(tài)治污技術(shù)等的開發(fā)與利用，增加水資源的利用效率。著力于培育水生態(tài)文明方面的科技型企業(yè)，建立水生態(tài)文明科技示范區(qū)、科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、海綿城市建設(shè)樣板等。立足市場與需求，加強跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的科技交流與合作，以創(chuàng)新發(fā)展進一步促進水生態(tài)文明建設(shè)。

5.引導公眾參㈦，提升公眾對水生態(tài)文明的認可

水生態(tài)文明建設(shè)是一項長期且復雜的系統(tǒng)工程，需要全社會的協(xié)同努力，尤其需要公眾的廣泛參與。因此，要建立全社會參與水生態(tài)文明建設(shè)的信息傳播、訴求表達、實時監(jiān)督、自我約束的社會氛圍和長效機制。加強水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的省情、市情、縣情宣傳教育，加強水生態(tài)文明常識、技能宣傳和普及，提升公眾對水生態(tài)文明的認可和認知。倡導先進的水生態(tài)倫理觀和適應(yīng)水生態(tài)文明要求的生產(chǎn)生活方式，把水生態(tài)文明理念貫穿到生產(chǎn)、生活的各個方面，開展水生態(tài)文明進社區(qū)、進校園、進企業(yè)等宣傳活動，努力形成愛水、惜水、護水的社會輿論氛圍。充分聽取公眾對水生態(tài)文明建設(shè)的意見和建議，完善公眾參與機制，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。