永定河流域生態(tài)治理關(guān)鍵問(wèn)題及方向

杜 勇 ，萬(wàn) 超 ，杜國(guó)志

（1.永定河流域投資有限公司，100086，北京；2.北京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，100048，北京）

2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），提出永定河流域綜合治理的治理范圍、治理目標(biāo)、總體布局和實(shí)施安排，即：到2020年，河道生態(tài)水量2.6億m3基本得到滿足，初步形成永定河綠色生態(tài)河流廊道；到2025年，基本建設(shè)永定河綠色生態(tài)河流廊道；未來(lái)，永定河恢復(fù)成為“流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”，再現(xiàn)河道清水長(zhǎng)流、湖泊蕩漾漣漪、沿岸綠樹(shù)連綿、城鄉(xiāng)山川相融的自然山水風(fēng)貌。

與以往歷次治理不同，本輪永定河綜合治理是我國(guó)首次從國(guó)家層面推動(dòng)的，以生態(tài)水量保障和全線生態(tài)通道貫通為目標(biāo)，以流域投資公司為主體，按照市場(chǎng)化方式實(shí)施的一項(xiàng)重大生態(tài)行動(dòng)。

一、永定河流域基本概況

永定河發(fā)源于內(nèi)蒙古高原南緣和山西高原北部。流域地跨內(nèi)蒙古、山西、河北、北京、天津等5個(gè)?。ㄖ陛犑校偯娣e4.7 km2。上游桑干河、洋河兩大支流于河北省張家口市懷來(lái)縣朱官屯匯合后稱永定河，天津屈家店以下至入?？诜Q永定新河，全長(zhǎng)747 km。其中，北京市境內(nèi)長(zhǎng)170 km，涉及延慶、門頭溝、石景山、豐臺(tái)、房山、大興6個(gè)區(qū)，是北京境內(nèi)最大河流，被稱為北京的“母親河”。

二、永定河流域功能多重性

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，“綠水青山就是金山銀山”“要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境”“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”。山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，治水要統(tǒng)籌自然生態(tài)的各個(gè)要素，要用系統(tǒng)論的思想方法看問(wèn)題。

永定河具有重要的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能。流域自然特性是永定河的表征規(guī)律，而引導(dǎo)其發(fā)展演變的是流域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)特性，遵循自然與經(jīng)濟(jì)規(guī)律相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)自然與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)耦合發(fā)展是治理永定河的根本方針。

流域治理需要運(yùn)用完整、系統(tǒng)、穩(wěn)定的治理方式，避免區(qū)域治理過(guò)程中顯現(xiàn)非系統(tǒng)化、不完整生態(tài)鏈弊端問(wèn)題，這個(gè)過(guò)程中要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)流域治理與生態(tài)修復(fù)所產(chǎn)出的生態(tài)產(chǎn)品 （包括：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)水量購(gòu)買服務(wù)、生態(tài)環(huán)境改善土地價(jià)值升值等）形成投入回報(bào)穩(wěn)定收益，能夠充分將流域自然資源向經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益可持續(xù)性，從而實(shí)現(xiàn)綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)變，即生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制+生態(tài)服務(wù)機(jī)制+綠水青山=金山銀山。

三、需要破解的關(guān)鍵問(wèn)題

1.缺乏全流Ⅱ視角對(duì)⒗定河進(jìn)行治理㈦修復(fù)

歷史上永定河治理主要以防洪保安和水資源開(kāi)發(fā)為主要內(nèi)容，以保護(hù)和促進(jìn)沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要任務(wù)，工程的重點(diǎn)是突出能力建設(shè)，實(shí)施主體是沿線政府。適應(yīng)這一時(shí)期建設(shè)任務(wù)需要發(fā)揮傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃作為治理單元和建設(shè)主體的制度優(yōu)勢(shì)，有利于強(qiáng)化責(zé)任，迅速完成建設(shè)任務(wù)，但無(wú)法跳出“局部良好、整體惡化”的怪圈。各地投入越大，當(dāng)?shù)厮肯脑蕉?，下泄水量越小，河道生態(tài)流量不足，斷流問(wèn)題無(wú)法解決，流域整體利益無(wú)法保障。需要從流域水資源整體配置、生態(tài)工程布局、各省（直轄市）責(zé)任界定及利益平衡等方面做出統(tǒng)一安排并嚴(yán)格落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)永定河生態(tài)通道的貫通。

2.流Ⅱ生態(tài)⒚水未體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境成本㈦價(jià)值

流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是以犧牲一定生態(tài)環(huán)境成本而獲得的，生態(tài)服務(wù)價(jià)值的共享性以及區(qū)域發(fā)展的不均衡性，導(dǎo)致在對(duì)流域水生態(tài)服務(wù)價(jià)值的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中出現(xiàn)成本效益的不對(duì)稱問(wèn)題。目前國(guó)家沒(méi)有對(duì)永定河開(kāi)展全流域跨界生態(tài)環(huán)境成本和價(jià)值核算，流域治理與生態(tài)修復(fù)缺乏可量化的決策參考依據(jù)。研究測(cè)算永定河流域生態(tài)環(huán)境成本與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，做到量化流域生態(tài)投入與產(chǎn)出，能夠從不同層面反映出恢復(fù)河湖健康、遏制地下水超采、治理水環(huán)境、水生態(tài)脆弱河流生態(tài)修復(fù)的重要性和急迫性，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)決策、精準(zhǔn)規(guī)劃、精準(zhǔn)治理。

3.流Ⅱ沿線相關(guān)利益方責(zé)任和利益不對(duì)等

以前對(duì)流域進(jìn)行分段治理體現(xiàn)的是“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”，投入與效益、責(zé)任與義務(wù)簡(jiǎn)單清晰。協(xié)同治理體現(xiàn)的是“共同治理、共同受益”。但協(xié)同治理的難點(diǎn)是在整體目標(biāo)下如何劃分投入責(zé)任，避免“公地”悲劇。通過(guò)對(duì)流域開(kāi)展一體化治理，可以將流域生態(tài)投入總成本 （包括生態(tài)投入成本、資源成本、環(huán)境成本等）數(shù)量化、貨幣化，并根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，建立各?。ㄖ陛犑校┏杀痉?jǐn)倷C(jī)制，平衡好各?。ㄖ陛犑校├?，引導(dǎo)各省 （直轄市）“多放水、放好水”，增加河道生態(tài)水量。

4.上下游難以形成穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

能否制定一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)水資源和水環(huán)境保護(hù)政策目標(biāo)的跨界流域長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是流域生態(tài)補(bǔ)償政策成功與否的核心問(wèn)題?，F(xiàn)階段永定河流域生態(tài)補(bǔ)償政策主要是流域上下游個(gè)別政府間點(diǎn)對(duì)點(diǎn) （主要是北京與山西、河北）根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃 （或者上下游政府達(dá)成的跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)協(xié)議）設(shè)置流域跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)或污染物排放目標(biāo)，進(jìn)行一事一議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)談判，現(xiàn)有上下游付費(fèi)機(jī)制不再適用，需要建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制。

5.生態(tài)目標(biāo)缺乏可量化的考核標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)

流域跨界生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要分為兩類：一是上級(jí)政府直接跨界流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，流域上下游地區(qū)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；二是通過(guò)流域內(nèi)上下游政府統(tǒng)一協(xié)商，按照達(dá)成一致后的跨界生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償。兩種方式都缺乏對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果量化評(píng)估指標(biāo)和對(duì)上下游生態(tài)保護(hù)和修復(fù)責(zé)任主體的具體考核標(biāo)準(zhǔn)。這對(duì)于是否能夠?qū)崿F(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)至關(guān)重要。

四、流域治理方向

1.構(gòu)建流Ⅱ長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

目前，我國(guó)已在新安江、東江源、南水北調(diào)中線工程水源區(qū)、遼河、湘江、閩江等流域開(kāi)展了生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。從各地實(shí)踐看，一是選擇的標(biāo)的物比較重要，二是界定雙方主體的責(zé)任和義務(wù)比較重要。具體到永定河流域，以《總體方案》規(guī)定的各斷面生態(tài)水量為基礎(chǔ)，建立流域上下游地區(qū)間經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制，使流域上下游地區(qū)間得到充分的經(jīng)濟(jì)刺激。構(gòu)建將不同地區(qū)的環(huán)境、資源成本納入生態(tài)水量費(fèi)用的生態(tài)補(bǔ)償方式，以促進(jìn)整個(gè)流域治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.開(kāi)展生態(tài)⒚水價(jià)格測(cè)算研究

流域治理過(guò)程中需要考慮生態(tài)修復(fù)的產(chǎn)出價(jià)值，按照全成本核算、全流域分擔(dān)、差別化補(bǔ)償、階梯化引導(dǎo)的原則，核算沿線生態(tài)用水價(jià)格。上下游政府依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體提供的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值支付費(fèi)用，可以很好地界定和平衡流域各利益方“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。

3.組建流Ⅱ投資公司

以往的工程建設(shè)受財(cái)政制約，往往不能完整、系統(tǒng)、連續(xù)地進(jìn)行建設(shè)，通過(guò)上下游?。ㄖ陛犑校┕餐M建流域投資公司對(duì)永定河進(jìn)行綜合治理與生態(tài)修復(fù)，將公司作為上游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定和費(fèi)用轉(zhuǎn)移支付，下游生態(tài)水費(fèi)收繳，流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的綜合平臺(tái)，可以發(fā)揮一次規(guī)劃，一次建成，工程效益充分發(fā)揮的流域耦合作用。 構(gòu)建生態(tài)交易體系、評(píng)價(jià)體系等體制機(jī)制，讓政府和市場(chǎng)“兩只手”相輔相成、相得益彰，實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人、人與社會(huì)的全面和諧。

五、結(jié) 語(yǔ)

以流域生態(tài)恢復(fù)為起點(diǎn)，探索由荒山枯水到綠水青山進(jìn)而實(shí)現(xiàn)金山銀山的路徑、方法和手段，將永定河流域建成生態(tài)建設(shè)改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)、先行區(qū)，不僅是落實(shí)河長(zhǎng)制的現(xiàn)實(shí)需求，也是實(shí)現(xiàn)流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，更是從綠水青山到金山銀山在永定河流域的生動(dòng)實(shí)現(xiàn)。