公共圖書(shū)館服務(wù)的“免費(fèi)”與“優(yōu)惠”

劉曉東

（北京大學(xué)信息管理系 北京 100871）

《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》（以下簡(jiǎn)稱《公共圖書(shū)館法》）規(guī)定公共圖書(shū)館向社會(huì)公眾免費(fèi)開(kāi)放，《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》（以下簡(jiǎn)稱《公共文化服務(wù)保障法》）規(guī)定包括公共圖書(shū)館在內(nèi)的公共文化設(shè)施向公眾免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放。公共圖書(shū)館服務(wù)怎樣理解和適用“免費(fèi)”與“優(yōu)惠”？筆者有如下認(rèn)識(shí)。

1 “二法”的關(guān)系

《公共文化服務(wù)保障法》是一部綜合性、全局性、基礎(chǔ)性法律，它構(gòu)架起了我國(guó)公共文化服務(wù)的基本制度體系框架，其頒布標(biāo)志著我國(guó)的公共文化服務(wù)開(kāi)始走上了法制化的軌道[1]?！豆矆D書(shū)館法》是圖書(shū)館領(lǐng)域的專門法律，對(duì)于指引我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展方向，推動(dòng)公共圖書(shū)館法制化、科學(xué)化進(jìn)程具有重要作用。《公共文化服務(wù)保障法》與《公共圖書(shū)館法》是普通法與特別法的關(guān)系，按照《中華人民共和國(guó)立法法》第九十二條的規(guī)定，“同一機(jī)關(guān)制定的法律……特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”，據(jù)此，在公共圖書(shū)館領(lǐng)域，優(yōu)先適用《公共圖書(shū)館法》。

2 《公共圖書(shū)館法》對(duì)“免費(fèi)”的規(guī)定

《公共圖書(shū)館法》把“向社會(huì)公眾免費(fèi)開(kāi)放”寫進(jìn)了對(duì)公共圖書(shū)館的界定，從根本上明確了“免費(fèi)”制度的基礎(chǔ)性與重要性。關(guān)于“向社會(huì)公眾免費(fèi)開(kāi)放”的具體內(nèi)容，法律第三十三條作出了明確規(guī)定，包括：（一）文獻(xiàn)信息查詢、借閱；（二）閱覽室、自習(xí)室等公共空間設(shè)施場(chǎng)地開(kāi)放；（三）公益性講座、閱讀推廣、培訓(xùn)、展覽；（四）國(guó)家規(guī)定的其他免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目。其中，空間設(shè)施場(chǎng)地開(kāi)放是免費(fèi)開(kāi)放的基礎(chǔ)，包括一般閱覽室、少年兒童閱覽室、多媒體閱覽室（電子閱覽室）、報(bào)告廳（培訓(xùn)室、綜合活動(dòng)室）、自修室等的免費(fèi)開(kāi)放[2]；與文獻(xiàn)信息有關(guān)的查詢、借閱、講座、培訓(xùn)等活動(dòng)是公共圖書(shū)館的基礎(chǔ)服務(wù)項(xiàng)目，是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化的重要步驟；其他免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目主要指為保障基本職能實(shí)現(xiàn)的一些輔助性服務(wù)配套管理服務(wù)如辦證、驗(yàn)證及存包等[2]。

公共圖書(shū)館免費(fèi)提供的這些服務(wù)主要是為了保障社會(huì)公眾平等享有文化成果，實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館的“社會(huì)教育”職能。根據(jù)法律的規(guī)定，公共圖書(shū)館面向所有社會(huì)公眾開(kāi)放，為其提供閱讀、學(xué)習(xí)所需的文獻(xiàn)資料和設(shè)施、設(shè)備等，開(kāi)展基礎(chǔ)服務(wù)和輔助性服務(wù)保障公眾基本閱讀權(quán)益，開(kāi)展形式多樣的社會(huì)教育活動(dòng)提高公民素質(zhì)，幫助公眾實(shí)現(xiàn)自我教育、自我提升，依托公共圖書(shū)館實(shí)現(xiàn)信息交流與信息共享。法律明確了免費(fèi)開(kāi)放的對(duì)象、內(nèi)容、方式和特點(diǎn)，是公共圖書(shū)館“平等、開(kāi)放、共享”服務(wù)理念的集中體現(xiàn)。

3 國(guó)外公共圖書(shū)館優(yōu)惠收費(fèi)的規(guī)定與實(shí)踐

公共圖書(shū)館的免費(fèi)開(kāi)放已經(jīng)成為國(guó)際共識(shí)，許多國(guó)家都通過(guò)制定法律和配套規(guī)章建立公共圖書(shū)館的免費(fèi)服務(wù)制度。而另一方面，國(guó)外公共圖書(shū)館也長(zhǎng)期、普遍存在優(yōu)惠收費(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目。

3.1 信息資源利用收費(fèi)

（1）資源使用費(fèi)。如韓國(guó)圖書(shū)館法實(shí)施令規(guī)定公共圖書(shū)館可向讀者收取數(shù)據(jù)庫(kù)使用費(fèi)[3]。英國(guó)什魯斯伯里圖書(shū)館（Shrewsbury Library）規(guī)定，普通民眾借閱DVD、CD、含磁帶或CD的有聲書(shū)、語(yǔ)言課程書(shū)則需支付1—2.5英鎊不等的費(fèi)用[4]。

（2）資料復(fù)印費(fèi)。韓國(guó)圖書(shū)館法實(shí)施令規(guī)定公共圖書(shū)館可向讀者收取館藏文獻(xiàn)復(fù)印費(fèi)[3]。日本《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》規(guī)定館長(zhǎng)可根據(jù)實(shí)際情況收取一定的復(fù)印費(fèi)用，也可將相關(guān)復(fù)印事務(wù)的一部分委托給不以營(yíng)利為目的的法人[5]，日本秋田縣立圖書(shū)館針對(duì)黑白打印、彩色打印和縮微打印等不同類型收取10—80日元/頁(yè)不等的復(fù)印費(fèi)用[6]。

3.2 設(shè)施、場(chǎng)地使用收費(fèi)

加拿大《公共圖書(shū)館法》允許圖書(shū)館委員會(huì)對(duì)“使用公共圖書(shū)館建筑中的非公共區(qū)域”收費(fèi)[3]447；英國(guó)《公共圖書(shū)館與博物館法》規(guī)定地方政府可以針對(duì)教育或文化活動(dòng)使用館舍收取或者授權(quán)收取入場(chǎng)費(fèi)[7]。

3.3 非基本服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)

（1）深度參考咨詢服務(wù)收費(fèi)。公共圖書(shū)館為有特殊研究需求的讀者及機(jī)構(gòu)提供的增值性、知識(shí)性服務(wù)。美國(guó)國(guó)會(huì)圖書(shū)館提供的“聯(lián)邦圖書(shū)館和信息網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目（亦稱FEDLINK項(xiàng)目）”是由圖書(shū)館員代表政府提供商業(yè)信息采購(gòu)、多種形式的出版物以及圖書(shū)館支撐服務(wù)，相關(guān)會(huì)計(jì)服務(wù)，相關(guān)教育、信息和支撐服務(wù)等內(nèi)容；“聯(lián)邦研究項(xiàng)目”則是由圖書(shū)館員為政府提供的研究報(bào)告、翻譯出版物以及分析研究等內(nèi)容，兩者均為收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目[3]519-523。美國(guó)紐約公共圖書(shū)館的研究服務(wù)為有特殊信息需求人員、不能到館的用戶提供打印文件、縮微文件和電子資源，并收取40—200美元/小時(shí)的價(jià)格[8]。

（2）服務(wù)手續(xù)費(fèi)。韓國(guó)圖書(shū)館法實(shí)施令規(guī)定公共圖書(shū)館可向讀者收取會(huì)員證頒發(fā)手續(xù)費(fèi)、培訓(xùn)及教育費(fèi)等[3]。美國(guó)紐約公共圖書(shū)館向有特殊需求的用戶收取文獻(xiàn)傳遞費(fèi)用，按獲取文獻(xiàn)的數(shù)量和時(shí)長(zhǎng)不同收取25—75元不等的費(fèi)用；對(duì)于特殊文獻(xiàn)（手稿、特藏等）的掃描和復(fù)制，需要工作人員打開(kāi)保護(hù)設(shè)備，以更細(xì)致的操作完成，故收取40美元/小時(shí)的服務(wù)費(fèi)[9]。

（3）紀(jì)念品銷售。如美國(guó)國(guó)會(huì)圖書(shū)館由于建筑特色、地理位置、歷史淵源等特殊性兼具游覽功能，美國(guó)《國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》中規(guī)定，國(guó)會(huì)圖書(shū)館的館藏、展覽、表演以及特殊事件有關(guān)的紀(jì)念品店或其他物品銷售的運(yùn)營(yíng)允許面向用戶收費(fèi)[3]519-523。

3.4 針對(duì)不同人群的區(qū)別收費(fèi)

國(guó)外常見(jiàn)的區(qū)別性收費(fèi)如公共圖書(shū)館針對(duì)非會(huì)員或非服務(wù)區(qū)域內(nèi)用戶收取使用費(fèi)等，這體現(xiàn)出納稅人和非納稅人的區(qū)別。英國(guó)的《公共圖書(shū)館與博物館法》規(guī)定圖書(shū)館主管機(jī)構(gòu)的職能不包括為不在本服務(wù)區(qū)內(nèi)居住、工作的人或者不在本服務(wù)區(qū)內(nèi)接受全日制教育的人提供類似設(shè)施[7]。另一方面，公共圖書(shū)館也針對(duì)特殊人群提供全免費(fèi)服務(wù)，如英國(guó)什魯斯伯里圖書(shū)館就對(duì)特殊人群（如肢體殘疾或其他類型殘疾、有學(xué)習(xí)障礙或閱讀障礙的人士、從事特殊職業(yè)的人群）發(fā)放優(yōu)惠卡，持卡用戶可以免費(fèi)享受公共圖書(shū)館的所有服務(wù)[4]。

3.5 私立公共圖書(shū)館收費(fèi)

私立公共圖書(shū)館，一般認(rèn)為是由公民、法人、其他組織設(shè)置的并面向公眾開(kāi)放的圖書(shū)館。私立公共圖書(shū)館多為自愿設(shè)立、自主管理、自籌經(jīng)費(fèi)，因此，為保障圖書(shū)館事業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展而收取部分入館費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、使用費(fèi)的制度也為部分國(guó)家的用戶所認(rèn)可。如日本《圖書(shū)館法》、韓國(guó)圖書(shū)館法實(shí)施令都明確規(guī)定私立圖書(shū)館可征收入館費(fèi)及資料利用費(fèi)。

4 我國(guó)公共圖書(shū)館的優(yōu)惠服務(wù)及其規(guī)范

依據(jù)《公共文化服務(wù)保障法》的規(guī)定，我國(guó)的公共圖書(shū)館在全面落實(shí)《公共圖書(shū)館法》免費(fèi)開(kāi)放規(guī)定的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)開(kāi)展優(yōu)惠收費(fèi)服務(wù)，即降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照成本價(jià)格為群眾提供服務(wù)[2]。這就要求我們?cè)诤罄m(xù)工作中明確優(yōu)惠服務(wù)的項(xiàng)目及其規(guī)范。

4.1 公共圖書(shū)館優(yōu)惠收費(fèi)的項(xiàng)目

根據(jù)公共圖書(shū)館的功能特點(diǎn)、國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前階段可以優(yōu)惠收費(fèi)形式提供的服務(wù)項(xiàng)目主要包括：

（1）資料復(fù)印收費(fèi)。如對(duì)手稿、特藏等特殊資源的復(fù)印、打印和縮??；對(duì)普通書(shū)籍、期刊文獻(xiàn)、未公開(kāi)發(fā)布內(nèi)容的復(fù)印、打印（須遵《中華人民共和國(guó)版權(quán)法》相關(guān)規(guī)定）。

（2）多樣化、個(gè)性化服務(wù)收費(fèi)。如面向特定人群的高端講座、體驗(yàn)型互動(dòng)性服務(wù)的耗材收費(fèi)、興趣或技能培訓(xùn)等。

（3）深度參考咨詢服務(wù)收費(fèi)。如用以支持研究提供的收集專題信息，編寫參考數(shù)據(jù)，代查、代譯，專業(yè)知識(shí)參考咨詢，決策指導(dǎo)、戰(zhàn)略分析等服務(wù)。

（4）設(shè)施、場(chǎng)地使用收費(fèi)。公共圖書(shū)館的設(shè)施、場(chǎng)地在滿足公益服務(wù)需要的前提下，提供給社會(huì)性機(jī)構(gòu)、組織舉辦與公共圖書(shū)館社會(huì)功能相適應(yīng)的各類活動(dòng)，如學(xué)術(shù)會(huì)議、展覽、培訓(xùn)等，可以適當(dāng)收費(fèi)。

4.2 公共圖書(shū)館優(yōu)惠收費(fèi)的規(guī)范

優(yōu)惠收費(fèi)工作需要嚴(yán)格的規(guī)范?！岸ā睂?duì)于應(yīng)當(dāng)免費(fèi)提供的服務(wù)收費(fèi)或者變相收費(fèi)的行為作出了處罰規(guī)定，公共文化服務(wù)保障法對(duì)于優(yōu)惠收費(fèi)的程序和用途也作出了明確規(guī)定。這為公共圖書(shū)館的優(yōu)惠開(kāi)放服務(wù)劃定了底線，指明了方向。

（1）嚴(yán)格收費(fèi)程序?！豆参幕?wù)保障法》第三十一條規(guī)定，公共文化設(shè)施開(kāi)放或者提供培訓(xùn)服務(wù)等收取費(fèi)用的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。這就要求公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)事前將收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模等情況，如實(shí)向縣級(jí)以上人民政府的文化主管部門和物價(jià)管理部門提出申報(bào)，經(jīng)核準(zhǔn)后實(shí)施收費(fèi)[10]，確保將各類優(yōu)惠服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)規(guī)?？刂圃诤侠矸秶畠?nèi)。

（2）嚴(yán)管收費(fèi)用途?！豆参幕?wù)保障法》規(guī)定公共圖書(shū)館開(kāi)展優(yōu)惠服務(wù)收取的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)用于公共文化設(shè)施的維護(hù)、管理和事業(yè)發(fā)展，不得挪作他用（第三十一條）。這就要求公共圖書(shū)館開(kāi)展的配套收費(fèi)服務(wù)或者增值服務(wù)所收取的資金，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定納入監(jiān)管，并在當(dāng)?shù)匚幕鞴懿块T和財(cái)政部門指導(dǎo)和監(jiān)督下，合理用于公共圖書(shū)館的維護(hù)、管理和事業(yè)發(fā)展，如設(shè)施維護(hù)、設(shè)備添置、資源采購(gòu)、服務(wù)推廣、專業(yè)研究、業(yè)務(wù)交流、品牌建設(shè)、人員培訓(xùn)等[10]。

（3）公開(kāi)收費(fèi)規(guī)則。按照《公共文化服務(wù)保障法》和文化部、財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書(shū)館、文化館（站）免費(fèi)開(kāi)放工作的意見(jiàn)》的要求，公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)公示服務(wù)項(xiàng)目。公共圖書(shū)館除公示免費(fèi)開(kāi)放內(nèi)容外，也應(yīng)將收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)額度、豁免方式等向社會(huì)公布，使公眾能夠了解收費(fèi)的具體情況，接受公眾監(jiān)督[11]。

（4）動(dòng)態(tài)調(diào)整收費(fèi)方案。收費(fèi)方案應(yīng)定期調(diào)整，根據(jù)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)手段、服務(wù)條件、人員、地點(diǎn)的變化進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，推進(jìn)優(yōu)惠服務(wù)向基本服務(wù)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)優(yōu)惠服務(wù)隨公眾文化需求的變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（來(lái)稿時(shí)間：2018年5月）