杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)的動能轉(zhuǎn)換機(jī)制研究

文 陳宇

特色小鎮(zhèn)建設(shè)在杭州乃至中國方興未艾。2016年7月住建部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》指出，到2020年，我國將培育1000個左右特色小鎮(zhèn)，各地要依據(jù)特色資源優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?，科學(xué)確定培育對象，防止一哄而上、千鎮(zhèn)一面。

自2015年浙江省委省政府提出創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略以來，杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)煥發(fā)蓬勃張力，在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面起到了積極作用。

供給側(cè)改革背景下的杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)

特色小鎮(zhèn)發(fā)軔于浙江并非偶然。浙江從上個世紀(jì)八十年代起就一直探索“小產(chǎn)業(yè)、大市場”模式，逐步形成“一鎮(zhèn)一品”的“塊狀經(jīng)濟(jì)”，而后又陷入產(chǎn)業(yè)鏈層次低、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)散亂、自主創(chuàng)新能力弱、產(chǎn)能過剩的巢穴中。2015年底，“供給側(cè)改革”成為高層講話中的高頻詞。結(jié)構(gòu)性改革旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使要素實現(xiàn)最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和數(shù)量。而特色小鎮(zhèn)的建設(shè)正是對原有“塊狀經(jīng)濟(jì)”增長方式的創(chuàng)新與提升，解決經(jīng)濟(jì)增長過程中的動能轉(zhuǎn)換問題。

強(qiáng)有力的政策支持是提升小鎮(zhèn)競爭力的保障，杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策效應(yīng)較為明顯。省市相繼出臺了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的《指導(dǎo)意見》和《實施意見》，對于特色小鎮(zhèn)的用地指標(biāo)給予50～60%的配套獎勵，特色小鎮(zhèn)新增財政收入上交省、市財政部分實現(xiàn)“三免兩減半”，同時針對特色小鎮(zhèn)內(nèi)眾創(chuàng)空間、企業(yè)孵化器等方面出臺相應(yīng)的扶持政策。2017年，45個特色小鎮(zhèn)，工業(yè)總收入入住企業(yè)35214家，實現(xiàn)工業(yè)總收入1971億元，服務(wù)總收入2483.82億元，稅收358億元，初步形成一批以信息經(jīng)濟(jì)、高端裝備制造業(yè)、旅游休閑、時尚健康為特色的產(chǎn)業(yè)集群。

杭州特色小鎮(zhèn)的“特”主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)定位上。如余杭夢想小鎮(zhèn)，以國家四大科技城之一的未來科技城為依托，為大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供政策支持，孵化大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)夢想；西湖龍塢茶鎮(zhèn)是龍井茶的產(chǎn)地之一，以茶文化為主題，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升傳統(tǒng)特色產(chǎn)品的附加值。與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)只具有單一生產(chǎn)功能不同，杭州特色小鎮(zhèn)突出主題性與功能綜合性，產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與生活休閑區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)融為一體。同時，創(chuàng)新要素不斷疊加，形成融合產(chǎn)業(yè)鏈、生態(tài)鏈、人才鏈、資金鏈、服務(wù)鏈于一體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，推動了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍的營造。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在動能轉(zhuǎn)換問題

當(dāng)前，特色小鎮(zhèn)建設(shè)受到了地方政府的廣泛關(guān)注和高度重視。然而，通過特色小鎮(zhèn)建設(shè)，能否實現(xiàn)空間要素的高度聚合、產(chǎn)業(yè)的清晰定位、理順政社關(guān)系，創(chuàng)新地方政府治理模式，仍值得深思。

產(chǎn)業(yè)定位趨同化明顯。雖然每個小鎮(zhèn)都有細(xì)分化的產(chǎn)業(yè)定位，但是從全省乃至全國范圍內(nèi)來看，仍然存在產(chǎn)業(yè)定位趨同化趨勢。如杭州定位為高端裝備制造為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)有7個，若引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)細(xì)分化不夠，則很難形成產(chǎn)業(yè)集聚與人才集聚。

政府的主導(dǎo)性過強(qiáng)。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，項目申報、規(guī)劃導(dǎo)入、業(yè)態(tài)引入、環(huán)境提升、服務(wù)完善等環(huán)節(jié)幾乎都是政府主導(dǎo)，資金支持與政策扶植等方面也高度依賴政府，這在一定程度上會弱化市場“這只手”的選擇性與自適應(yīng)性。同時，政府的過多介入會導(dǎo)致資金往往會流向易產(chǎn)生短期政績的地方，而忽視小鎮(zhèn)長遠(yuǎn)的規(guī)劃與建設(shè)。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)注“投資”而不是“產(chǎn)業(yè)”。《意見》強(qiáng)調(diào)，“特色小鎮(zhèn)原則上3年內(nèi)要完成固定資產(chǎn)投資50億元左右（不含住宅和商業(yè)綜合體），所有特色小鎮(zhèn)要建設(shè)成為3A以上景區(qū)”。這一考核標(biāo)準(zhǔn)促使地方政府通過“做地”盡全力完成固定資產(chǎn)投資任務(wù)，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)建設(shè)又走回了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的老路，依靠整理土地來帶動投資，依靠項目建設(shè)來招商引資。而對于核心要素——特色產(chǎn)業(yè)如何凸顯“特色”，卻缺乏深度的思考。

小鎮(zhèn)發(fā)展空間聚合度不夠。地處城市中心的特色小鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)有資金但是土地約束性強(qiáng)，人文社區(qū)建設(shè)較難。地處區(qū)縣的特色小鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)但是人才的吸引較困難，特別是吸引高層次的人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)較難。小鎮(zhèn)由于人口較少，公共服務(wù)的配套成本較大，為小鎮(zhèn)發(fā)展帶來資金瓶頸。

特色小鎮(zhèn)如何凸顯“特色”？

特色小鎮(zhèn)畢竟是鎮(zhèn)不是城，雖然在政策、自然環(huán)境、人文積淀等方面具有一定優(yōu)勢，但發(fā)展空間仍然受限。美國學(xué)者凱茲和沃什伯恩曾通過研究指出：“那些發(fā)展勢頭良好的小鎮(zhèn)，大都是大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)活動的一部分，而不是自給自足的孤島。”要厘清特色小鎮(zhèn)與城市發(fā)展是融合、互補(bǔ)的關(guān)系，若孤立，則難以持續(xù)發(fā)展。

要注重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)生態(tài)營造。在與外部區(qū)域的競爭中，小鎮(zhèn)的特征優(yōu)勢并不明顯，要素融合性并不強(qiáng)。一方面，要制定專業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，業(yè)態(tài)不用太復(fù)雜，但需深耕。選擇有前瞻性的、能形成錯位競爭的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局和推動，與其它特色小鎮(zhèn)形成差異競爭優(yōu)勢與協(xié)作發(fā)展。另一方面，小鎮(zhèn)不缺產(chǎn)業(yè)，缺的是可銜接、可循環(huán)和可融合的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。要重視打造特色產(chǎn)業(yè)的生態(tài)，實現(xiàn)人才、科研院所、高等院校、龍頭企業(yè)等資源和要素的鏈接與融合。

要優(yōu)化特色小鎮(zhèn)的政策引導(dǎo)和評價機(jī)制。 當(dāng)前特色小鎮(zhèn)政策引導(dǎo)和評價機(jī)制較為注重固定資產(chǎn)投資和土地的整理開發(fā)，對產(chǎn)業(yè)專業(yè)化集聚并無顯著的引導(dǎo)作用。在評價機(jī)制上要增加人才引進(jìn)種類與數(shù)量、技術(shù)改造升級投資占比、研發(fā)投資占比等“軟投資”指標(biāo)。要充分發(fā)揮政府資金在推動產(chǎn)業(yè)集聚與人才集聚方面的引導(dǎo)作用，并考量單位畝產(chǎn)GDP和畝產(chǎn)土地產(chǎn)生的稅收，提升土地總體利用價值和利用效率。

要強(qiáng)化市場機(jī)制和社會力量的作用。一是小鎮(zhèn)運營開發(fā)模式探索市場化路徑。自項目申報期就明確非政府類投資主體，以市場化機(jī)制引領(lǐng)小鎮(zhèn)發(fā)展。二是政企合作，推動小鎮(zhèn)的生態(tài)建設(shè)。政府可在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)通過有效的規(guī)劃試行循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，使企業(yè)形成低消耗、低排放、高效率的生態(tài)型資源循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)要與城市設(shè)計相融合。2017年，杭州被住建部列為全國20個城市設(shè)計試點城市之一，城市發(fā)展將更加注重凸顯城市文脈和城市性格，避免“千城一面”現(xiàn)象。同樣，特色小鎮(zhèn)建設(shè)也要避免“千鎮(zhèn)一面”的結(jié)果，從建筑風(fēng)格設(shè)計、功能設(shè)計、配套設(shè)施到文化挖掘，都要注重特色打造。