長航系統(tǒng)安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮資源整合研究

陳永彤+方亞坤+劉海嵩

摘 要：隨著長江經(jīng)濟(jì)建設(shè)國家戰(zhàn)略的推進(jìn)，長江水上交通安全與應(yīng)急保障能力需進(jìn)一步提升，本文以長航系統(tǒng)安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮體系現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，資源整合為核心，運(yùn)用矩陣管理模式，引入?yún)^(qū)域聯(lián)動(dòng)中心概念，構(gòu)建安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮組織架構(gòu)，提出三種安全應(yīng)急值班方案及資源整合實(shí)施建議，完善長江航運(yùn)安全監(jiān)測(cè)和應(yīng)急指揮體系。

關(guān)鍵詞：長航系統(tǒng)；安全監(jiān)測(cè)；應(yīng)急指揮；資源整合

中圖分類號(hào)：U6-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006—7973（2018）1-0022-06

安全監(jiān)測(cè)和應(yīng)急指揮體系事關(guān)長江干線水路交通突發(fā)公共事件的應(yīng)急能力，應(yīng)急資源整合可提高應(yīng)急響應(yīng)速度和決策指揮效率，迅速調(diào)動(dòng)各方應(yīng)急力量，降低事故事件的不良后果?！督煌ㄟ\(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)長江航運(yùn)科學(xué)發(fā)展的若干意見》對(duì)“十三五”長江航運(yùn)安全監(jiān)管提出了明確的目標(biāo)：到2020年，內(nèi)河水上交通安全與應(yīng)急保障能力明顯提升，完善安全監(jiān)管體系，制定安全監(jiān)管責(zé)任清單，推動(dòng)中央和地方管轄水域水上安全監(jiān)管信息的互聯(lián)互通?！督煌ㄟ\(yùn)輸信息化“十三五”發(fā)展規(guī)劃》要求推進(jìn)交通運(yùn)輸視頻監(jiān)控系統(tǒng)升級(jí)改造，與公共安全視頻共享平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)視頻資源聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。完善長江干線水路交通應(yīng)急指揮平臺(tái)及各專業(yè)監(jiān)管指揮系統(tǒng)。

“十三五”是我國全面深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期和全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵時(shí)期，為了加快推進(jìn)、有序?qū)嵤╅L江航運(yùn)的體制改革，交通運(yùn)輸部出臺(tái)了《關(guān)于深化長江航運(yùn)行政管理體制改革的意見》，長江航務(wù)管理局根據(jù)該文件精神，印發(fā)《長航局系統(tǒng)資源整合實(shí)施方案的通知》，其中重要的一條就是應(yīng)急指揮資源的整合，要求推進(jìn)應(yīng)急指揮職能、業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)的整合。

目前，長江水路交通應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，體制、機(jī)制、法制尚不完善，預(yù)防和處置交通突發(fā)公共事件的能力有待提高，特別是整體應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)困難，建立一個(gè)集預(yù)警、上報(bào)、指揮、救助、輔助決策于一體的安全監(jiān)測(cè)和應(yīng)急指揮體系，不斷提高保障公共安全和應(yīng)對(duì)、處置突發(fā)事件及風(fēng)險(xiǎn)的能力十分有必要。

1 現(xiàn)狀與需求

1.1 安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮體系現(xiàn)狀

1.1.1 安全監(jiān)測(cè)體系現(xiàn)狀

目前，長航系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)職能是由各單位應(yīng)急中心值班室承擔(dān)，通過各自的安全監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)面向水路基礎(chǔ)設(shè)施、通航環(huán)境、運(yùn)輸狀況等運(yùn)行監(jiān)測(cè)和安全監(jiān)管的需要，監(jiān)測(cè)信息主要通過平臺(tái)里的VTS、AIS、GPS、視頻監(jiān)控、航標(biāo)遙測(cè)遙控、水位遙測(cè)遙報(bào)等系統(tǒng)獲取，由長航局直屬單位應(yīng)急中心值班室值班人員負(fù)責(zé)收集、整理、發(fā)布，并上報(bào)長航局。

長航系統(tǒng)監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容：①監(jiān)管重點(diǎn)船舶；②監(jiān)控重點(diǎn)水域；③監(jiān)控船舶違章行為；④統(tǒng)計(jì)交通流量；⑤采集轄區(qū)天氣、水文信息；⑥監(jiān)測(cè)航道運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；⑦安全形勢(shì)統(tǒng)計(jì)分析。

1.1.2 應(yīng)急指揮體系現(xiàn)狀

作為交通運(yùn)輸部的派出機(jī)構(gòu)，長航局擔(dān)負(fù)著長江干線水上安全的重?fù)?dān)。目前長航系統(tǒng)已形成上下貫通的一系列有效應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)預(yù)案體系，長江航運(yùn)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)實(shí)行首接負(fù)責(zé)機(jī)制，首先接到突發(fā)事件報(bào)警信息的單位應(yīng)立即實(shí)施應(yīng)急響應(yīng)。并將相關(guān)應(yīng)急信息逐級(jí)報(bào)上一級(jí)應(yīng)急指揮中心，特殊情況可直接報(bào)至長航局長江水上交通監(jiān)測(cè)與應(yīng)急處置中心。

（1）Ⅰ級(jí)航運(yùn)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)。應(yīng)急指揮中心按交通運(yùn)輸部的要求實(shí)施應(yīng)急響應(yīng)。

（2）Ⅱ級(jí)航運(yùn)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)。由長江水上交通運(yùn)行協(xié)調(diào)與應(yīng)急指揮中心啟動(dòng)Ⅱ級(jí)響應(yīng)：Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)宣布后，長江水上交通運(yùn)行協(xié)調(diào)與應(yīng)急指揮中心根據(jù)事件的類別決定召集各應(yīng)急工作組，派出現(xiàn)場(chǎng)工作組趕赴現(xiàn)場(chǎng)參加、指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置，必要時(shí)召開應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議或應(yīng)急指揮中心會(huì)議。

（3）Ⅲ、Ⅳ級(jí)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)?？梢詤⒄闸蚣?jí)應(yīng)急響應(yīng)程序，由各專業(yè)局和局屬單位結(jié)合本單位職責(zé)和本轄區(qū)實(shí)際，自行確定應(yīng)急響應(yīng)程序。在確定的應(yīng)急響應(yīng)程序中，應(yīng)體現(xiàn)下一級(jí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)向上一級(jí)報(bào)備的原則規(guī)定。各級(jí)應(yīng)急指揮中心在處理超出本轄區(qū)、權(quán)限范圍的突發(fā)事件，需要長江航務(wù)管理局協(xié)調(diào)處置時(shí)，需及時(shí)報(bào)請(qǐng)長江水上交通運(yùn)行協(xié)調(diào)與應(yīng)急指揮中心協(xié)調(diào)。

長江航運(yùn)突發(fā)事件應(yīng)急組織體系由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場(chǎng)指揮部、專家咨詢機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、應(yīng)急力量和應(yīng)急協(xié)作單位組成。

1.2 發(fā)展需求

近年來，西方發(fā)達(dá)國家對(duì)安全應(yīng)急工作的重視程度達(dá)到前所未有的高度，在安全應(yīng)急管理體制機(jī)制方面都運(yùn)用最新的科學(xué)技術(shù)手段，已研究出多種信息資源整合技術(shù)，將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到安全應(yīng)急領(lǐng)域。亞洲的新加坡、香港以及歐洲的漢堡等是航運(yùn)基本服務(wù)信息高度整合的典范，三者的航運(yùn)信息整合離不開持續(xù)改進(jìn)和完善的航運(yùn)信息集成平臺(tái)。在政府的積極推動(dòng)下，三者的航運(yùn)信息平臺(tái)通過市場(chǎng)力量不斷獲得升級(jí)和改進(jìn)。

國內(nèi)安全應(yīng)急管理模式包括三種模式，一是只應(yīng)急不聯(lián)動(dòng)（比如各地的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)），只做到前期監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)，向外發(fā)出警報(bào)；二是應(yīng)急小聯(lián)動(dòng)（即公安三警合一），公安系統(tǒng)下各單位共同協(xié)作；三是應(yīng)急大聯(lián)動(dòng)（大聯(lián)動(dòng)需要政府各部門統(tǒng)一聽從號(hào)令，協(xié)調(diào)互助一起去解決問題）。

在長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)領(lǐng)域，十三五期長江航運(yùn)服務(wù)的能力將進(jìn)一步增強(qiáng)，安全監(jiān)管體系將進(jìn)一步完善。隨著《積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》、《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》文件發(fā)布實(shí)施，長江航運(yùn)信息化將從分散轉(zhuǎn)向集約、從孤立封閉轉(zhuǎn)向共享開放、從以政府推動(dòng)為主轉(zhuǎn)向政企合作推進(jìn)的重要轉(zhuǎn)型期，即將邁入全面聯(lián)網(wǎng)、業(yè)務(wù)協(xié)同、智能應(yīng)用的新階段。在新階段下，長江航運(yùn)的發(fā)展需求如下：

一是統(tǒng)一信息資源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)信息資源大平臺(tái)。打通長江干線水路交通應(yīng)急指揮平臺(tái)、長江海事巡航救助應(yīng)急指揮平臺(tái)、長江航道應(yīng)急指揮平臺(tái)等平臺(tái)，加快形成統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的信息資源大平臺(tái)。

二是整合日常監(jiān)測(cè)信息，實(shí)現(xiàn)橫向、縱向共享。其一，對(duì)海事、航道、公安、三峽、港口的重點(diǎn)區(qū)域（水域）視頻監(jiān)控資源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)多部門資源共享，進(jìn)行日常安全監(jiān)測(cè)。其二，對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行整合并實(shí)時(shí)更新，主要包括水位、流量、航道信息、船舶登記信息、船舶配員信息、AIS位置信息、簽證數(shù)據(jù)、航標(biāo)概位、船舶消防狀況、過閘調(diào)度等。加強(qiáng)聯(lián)合值班，建立監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與信息的面對(duì)面的交流分享機(jī)制。endprint

三是推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開放共享。制定安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮相關(guān)數(shù)據(jù)資源的開放規(guī)則，向沿江港航企業(yè)免費(fèi)提供公眾版數(shù)據(jù)，積極推進(jìn)長航系統(tǒng)各單位與水利、氣象、沿江地方政府等部門的信息交換。通過數(shù)據(jù)資源共享，加強(qiáng)與相關(guān)部門的信息化合作，實(shí)現(xiàn)多層面的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

四是建立長航系統(tǒng)應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫。目前，局系統(tǒng)各單位正在建立應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，但整個(gè)長航系統(tǒng)的應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫尚未建立，應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫應(yīng)包含長航局及系統(tǒng)各單位車船艇躉、專業(yè)應(yīng)急救助裝備、一線救援人員、以及沿江港口可用相關(guān)應(yīng)急資源信息。當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)，指揮人員能夠充分掌握該水域應(yīng)急資源情況，并能夠及時(shí)調(diào)動(dòng)資源。

2 安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮體系構(gòu)建

2.1 管理模式與組織結(jié)構(gòu)的選擇

2.1.1 樹狀管理模式

樹狀管理模式是一種垂直化管理模式，這種應(yīng)急管理模式主要是根據(jù)國家行政體制基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的。這種樹狀的結(jié)構(gòu)一方面要按照不同行業(yè)進(jìn)行大類的劃分，另一方面要按照國家機(jī)關(guān)的行政級(jí)別進(jìn)行不同層次的分級(jí)。這樣的一種組織體系在各國早期的突發(fā)事件應(yīng)急救援過程中發(fā)揮了不可磨滅的作用，也為各國公共安全的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，但是，同樣存在有許多缺陷，其中，最為突出的是這種應(yīng)急模式在突發(fā)事件應(yīng)急指揮過程中不能實(shí)現(xiàn)指揮調(diào)度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而這往往會(huì)導(dǎo)致各個(gè)應(yīng)急系統(tǒng)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中出現(xiàn)交叉打架的現(xiàn)象，這就大大降低了整個(gè)應(yīng)急系統(tǒng)的救援效率，并最終影響了突發(fā)事件應(yīng)急救援的整體效果。樹狀管理模式如圖1所示。

2.1.2 網(wǎng)狀管理模式

網(wǎng)狀管理模式是一種組織扁平化的管理模式，對(duì)樹形模式中存在的突出問題進(jìn)行了改進(jìn)。這主要體現(xiàn)在通過減少管理層次和職能部門，強(qiáng)化應(yīng)急救援團(tuán)隊(duì)內(nèi)部信息交流與溝通，淡化了各級(jí)應(yīng)急管理部門的行政級(jí)別，以團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)取代層級(jí)結(jié)構(gòu)，這就增強(qiáng)了基層應(yīng)急管理部門在應(yīng)急管理工作的突出作用，充分地調(diào)動(dòng)了他們的工作積極性、大大提高了整個(gè)應(yīng)急系統(tǒng)的效率。但網(wǎng)狀管理模式存在的突出問題是在多級(jí)管理中，基層單位雖可進(jìn)行內(nèi)部信息交流和溝通，但仍需由最上級(jí)逐級(jí)下達(dá)指揮命令，需要花費(fèi)較長時(shí)間響應(yīng)。網(wǎng)狀管理模式主要體現(xiàn)強(qiáng)化橫向溝通。網(wǎng)狀管理模式如圖2所示。

2.1.3 矩陣管理模式

矩陣是數(shù)學(xué)概念，是一種代數(shù)的方法。應(yīng)用在管理上，使得管理模式既有序運(yùn)行、又靈活多變。矩陣的行列類似于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其元素又被視為信息網(wǎng)絡(luò)的結(jié)點(diǎn)，活躍在結(jié)點(diǎn)上的信息豐富，而且聯(lián)系廣泛易于被激發(fā)。在組織結(jié)構(gòu)上，把既有按職能劃分的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，又有按產(chǎn)品項(xiàng)目劃分的橫向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的結(jié)構(gòu)，稱為矩陣組織結(jié)構(gòu)?！熬仃囀焦芾怼笔敲绹又堇砉W(xué)院F·茨維基教授發(fā)明的一種用來激勵(lì)創(chuàng)新的管理方法，矩陣型組織是一種扁平化的結(jié)構(gòu)，這種柔性結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)變化時(shí)表現(xiàn)十分靈活，在激勵(lì)創(chuàng)新方面取得了很好的效果。矩陣管理模式如圖3所示。

若按矩陣管理模式進(jìn)行監(jiān)測(cè)與應(yīng)急，則需長航局在安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急監(jiān)測(cè)中不僅與局系統(tǒng)長江海事局、長江航道局、長江三峽通航管理局、長江航運(yùn)公安局等單位進(jìn)行相互聯(lián)系外，還需建立區(qū)域性的專項(xiàng)監(jiān)測(cè)與指揮部門。在保持現(xiàn)有體制不變的基礎(chǔ)上，虛設(shè)區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心，該中心由二、三級(jí)單位抽調(diào)監(jiān)測(cè)與應(yīng)急力量組成。在日常監(jiān)測(cè)期間，抽調(diào)的監(jiān)測(cè)與應(yīng)急人員在區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心聯(lián)合值班；執(zhí)行應(yīng)急任務(wù)時(shí)，長航局應(yīng)急指揮中心前移，由長航局應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組授權(quán)區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心，負(fù)責(zé)指揮該區(qū)域應(yīng)急力量。

2.1.4 管理模式選擇

從信息傳遞、信息共享方面，應(yīng)急指揮區(qū)域協(xié)調(diào)、對(duì)外聯(lián)動(dòng)方面，資源配置、組織穩(wěn)定性方面優(yōu)選安全應(yīng)急管理模式。

（1）信息傳遞。從監(jiān)測(cè)信息傳遞來看，樹狀、網(wǎng)狀管理模式中，均為自下而上傳遞，信息傳遞的途徑基本相同，效率相當(dāng)，而矩陣管理模式中，監(jiān)測(cè)信息不僅可通過原有途徑傳遞，還可通過聯(lián)合值班人員匯總后通過區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心向上級(jí)報(bào)送，傳遞級(jí)數(shù)減少，且傳遞路徑多樣。

（2）信息共享。樹狀管理模式中，信息自下而上或自上而下傳遞，平行單位間信息共享度低；網(wǎng)狀管理模式中，各平行單位可以相互通過信息化手段進(jìn)行溝通，信息共享度得到了提高，但由于各單位辦公地點(diǎn)不一，因此直接溝通能力相對(duì)較弱；矩陣管理模式能夠?qū)?duì)組織的管理實(shí)現(xiàn)橫縱結(jié)合，通過成立區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心，各單位進(jìn)行聯(lián)合值班，在很大程度上促進(jìn)了各個(gè)部門和職能的相互交流和溝通，通過及時(shí)有效的溝通，使得各種問題能夠快速共享。

（3）區(qū)域協(xié)調(diào)。樹狀、網(wǎng)狀管理模式中，由于采取自上而下管理模式，在應(yīng)急指揮中，通常需要長航局或沿江各省市政府直接對(duì)多個(gè)長航系統(tǒng)部門下達(dá)指揮命令，系統(tǒng)間由長航局或沿江各省市政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)能力較差。而在矩陣管理模式中，若發(fā)生突發(fā)事件，長航局應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組可直接授權(quán)區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心，由其協(xié)調(diào)該區(qū)域內(nèi)長航局系統(tǒng)應(yīng)急力量，區(qū)域協(xié)調(diào)能力大為增強(qiáng)。

（4）對(duì)外聯(lián)動(dòng)。樹狀、網(wǎng)狀管理模式中，在應(yīng)急指揮情況下，長航局系統(tǒng)各單位與地方應(yīng)急力量的聯(lián)動(dòng)通常由沿江各省市政府牽頭執(zhí)行，沿江各省市政府要指揮系統(tǒng)多個(gè)部門來執(zhí)行應(yīng)急任務(wù)，而在矩陣管理模式中，若發(fā)生突發(fā)事件，可在授權(quán)后，由區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心直接與沿江各省市政府一對(duì)一聯(lián)動(dòng)即可，效率得到提高。

（5）資源配置。矩陣管理模式較于樹狀、網(wǎng)狀管理模式能夠更好更快地調(diào)動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)部的各種資源，如采取聯(lián)合值班模式，可以精簡相應(yīng)人員，在應(yīng)急指揮時(shí)，可以集中資源進(jìn)行應(yīng)急任務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的高效配置。

（6）組織穩(wěn)定性。樹狀管理模式由于只采取自上而下管理，組織穩(wěn)定性最為穩(wěn)定；網(wǎng)狀管理模式中，平行單位信息共享，機(jī)制較樹狀管理模式復(fù)雜，穩(wěn)定性比樹狀模式稍差，而矩陣管理由于同時(shí)受到橫向和縱向兩條線的管理，穩(wěn)定性相對(duì)較差，但是，若日常情況下采取縱向管理，在應(yīng)急期間，通過指揮前移，采取橫向管理，將兩條線的管理分離，則可形成較為穩(wěn)定的組織模式。

綜上所述，推薦矩陣管理模式為長航系統(tǒng)安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮組織模式。endprint

2.2 長航系統(tǒng)安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮組織架構(gòu)

在矩陣管理模式下，專項(xiàng)部門的設(shè)立就異常重要，因此在長航系統(tǒng)安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)中引入?yún)^(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心（類似專項(xiàng)部門）。長航局以地理?xiàng)l件為基礎(chǔ)在沿江省市重點(diǎn)地區(qū)虛設(shè)區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心，聯(lián)動(dòng)中心依托該區(qū)域內(nèi)應(yīng)急力量較強(qiáng)的單位建立。各區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心經(jīng)長航局授權(quán)后統(tǒng)一管理海事、航道、公安、三峽（宜昌地區(qū)）監(jiān)測(cè)與應(yīng)急業(yè)務(wù)工作，使海事、航道、公安、三峽（宜昌地區(qū)）真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)與應(yīng)急業(yè)務(wù)信息資源的橫向共享。與此同時(shí)，各區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心與沿江省市政府要建立有效聯(lián)系，不僅在監(jiān)測(cè)與應(yīng)急業(yè)務(wù)方面進(jìn)行溝通，還要實(shí)現(xiàn)在有關(guān)信息資源上的互換。

在此模式下，長航系統(tǒng)安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮組織框架如圖4所示。

如圖4所示，采用矩陣管理模式，長航系統(tǒng)體制不變，局屬各單位及其下屬各級(jí)單位職權(quán)不變。長航局在宜賓、重慶、宜昌、岳陽、武漢、九江、蕪湖、南京、上海等地虛設(shè)區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心，該中心依托該區(qū)域內(nèi)應(yīng)急力量較強(qiáng)的單位建立，如武漢區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心可設(shè)在長航局，宜昌區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心可設(shè)在長江三峽通航管理局。長航局安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮部門配備多臺(tái)車船移動(dòng)指揮平臺(tái)，移動(dòng)指揮平臺(tái)需具有與長航局安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮平臺(tái)同等的應(yīng)急指揮功能，分布于長江上、中、下游各地區(qū)。一旦發(fā)生突發(fā)事件，長航局應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組或經(jīng)授權(quán)指揮的區(qū)域性指揮長可在移動(dòng)指揮平臺(tái)執(zhí)行指揮任務(wù)。

3 實(shí)施方案

3.1 方案設(shè)定

根據(jù)現(xiàn)有長江航運(yùn)體制改革形勢(shì)和安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急資源整合難易程度，提出三種監(jiān)測(cè)與應(yīng)急值班方案。近期目標(biāo)的值班模式是方案一和方案二，遠(yuǎn)期目標(biāo)的值班模式是方案三。

方案一：按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中辦公、各司其職、各負(fù)其責(zé)的模式進(jìn)行統(tǒng)一應(yīng)急值班。長江海事局、長江航道局、長航公安局應(yīng)急指揮中心全部集中到長航局應(yīng)急指揮中心形成長江航運(yùn)綜合應(yīng)急指揮平臺(tái)，進(jìn)行統(tǒng)一值班。長江水上搜救協(xié)調(diào)中心的牌子也從長江海事局移到長航局，由長航局進(jìn)行安全應(yīng)急統(tǒng)一管理，長航局直接對(duì)口交通運(yùn)輸部綜合應(yīng)急指揮中心，與省市應(yīng)急中心溝通聯(lián)絡(luò)。如圖5所示。

方案二：在保留各局及分支局的指揮中心與人員編制下，長江海事局、長江航道局、長航公安局各派三人到長航局監(jiān)測(cè)與應(yīng)急中心進(jìn)行聯(lián)合值班，應(yīng)急管理人員根據(jù)所屬專業(yè)進(jìn)行相關(guān)值班工作，上傳下達(dá)，相互溝通。長航局監(jiān)測(cè)與應(yīng)急中心直接對(duì)口交通運(yùn)輸部綜合應(yīng)急指揮中心，與省市應(yīng)急中心溝通聯(lián)絡(luò)。如圖6所示。

方案三：根據(jù)前文的區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心概念和構(gòu)建的長航系統(tǒng)安全監(jiān)測(cè)與應(yīng)急指揮組織框架，推薦遠(yuǎn)期目標(biāo)值班機(jī)制：長江海事局、長江航道局、長航公安局指揮中心集中到長江航運(yùn)綜合應(yīng)急指揮中心進(jìn)行聯(lián)合值班，由長航局統(tǒng)一管理。長航局各省段（區(qū)域）長航局系統(tǒng)各單位各派三人到區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心聯(lián)合值班，各區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心與各省市應(yīng)急中心聯(lián)動(dòng)，服從長航局監(jiān)測(cè)與應(yīng)急機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮。各級(jí)值班與應(yīng)急管理人員繼續(xù)在各自權(quán)職范圍開展管理活動(dòng)，如直接指揮分支局指揮中心，向局直屬指揮中心領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，重大事件長航局領(lǐng)導(dǎo)召開視頻會(huì)議或集中會(huì)議商討處置。長航局監(jiān)測(cè)與應(yīng)急部門直接對(duì)口交通運(yùn)輸部綜合應(yīng)急指揮中心，指揮各分支局指揮機(jī)構(gòu)與省市應(yīng)急中心溝通聯(lián)絡(luò)。如圖7所示。

3.2 方案比選

現(xiàn)從值班方案的對(duì)長江航運(yùn)行政體制改革適應(yīng)性、應(yīng)急效率、經(jīng)濟(jì)效益、可操作性等四個(gè)方面對(duì)上述三種值班方案進(jìn)行比選。

從改革適應(yīng)性來看，第一種方案中將應(yīng)急力量集中，是長航局系統(tǒng)改革的“五個(gè)統(tǒng)一”（統(tǒng)一政令、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一管理）體現(xiàn)；第二種方案不改變現(xiàn)有應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)，可在長航局形成聯(lián)合值班，是對(duì)“五個(gè)統(tǒng)一”的一種前期探索；第三種方案對(duì)現(xiàn)有監(jiān)測(cè)與應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)作出的調(diào)整相對(duì)較大，具有一定的前瞻性。

從應(yīng)急效率上來看，第一種方案能夠?qū)?yīng)急力量的大力整合使長航局統(tǒng)一指揮、系統(tǒng)單位上傳下達(dá)效率大幅度提升，但是由于應(yīng)急值班以及應(yīng)急信息傳遞渠道都設(shè)在長航局，而突發(fā)事件的應(yīng)急處置、指揮應(yīng)依托應(yīng)急值班和信息傳遞渠道，如按照以上模式進(jìn)行調(diào)整，給長江海事局等局直屬單位處置指揮突發(fā)事件帶來困難；第二種方案不能使長航系統(tǒng)應(yīng)急力量有效連成一條線，但是三人聯(lián)合值班模式中，應(yīng)急人員可以同平臺(tái)溝通，能夠在一定程度上提高應(yīng)急效率；第三種方案需建設(shè)區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心，目前不能快速形成應(yīng)急指揮體系，但一旦建設(shè)完成，將大大提高聯(lián)動(dòng)應(yīng)急效率。

從經(jīng)濟(jì)效益來看，第一種方案整合了現(xiàn)有資源，經(jīng)濟(jì)上更為高效；第二種方案調(diào)派3人前往長航局值班，而局屬單位仍保留值班室，對(duì)應(yīng)急資源有一定的浪費(fèi)；第三種方案需建設(shè)區(qū)域性聯(lián)動(dòng)中心，從經(jīng)濟(jì)上來看，相比第一種方案較差。

從可操作性來看，第一、二種方案較為容易實(shí)現(xiàn)，但是如果選擇第一種方案，由于各直屬單位應(yīng)急值班還承擔(dān)了政務(wù)值班職責(zé)，該職責(zé)不可能隨應(yīng)急值班調(diào)整至長航局承擔(dān)，此外，部搜救中心事故信息上報(bào)系統(tǒng)未設(shè)置長航局層級(jí)及權(quán)限。

為準(zhǔn)確定量地從以上四個(gè)方面對(duì)方案進(jìn)行比選，本研究擬采用層次分析法。

層次分析法（AHP）是將與決策總是有關(guān)的元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行定性和定量分析的決策方法。對(duì)給定的某個(gè)實(shí)際問題，可請(qǐng)專家按下表所列各項(xiàng)的意義，對(duì)全部因素作兩兩之間的對(duì)比。

層次分析法中把m個(gè)評(píng)估因素排成一個(gè)m階判斷矩陣，專家通過對(duì)因素兩兩比較，根據(jù)各因素的重要程度來確定矩陣中元素值的大小，最后計(jì)算判斷矩陣的最大特征值及其對(duì)應(yīng)的特征向量。這個(gè)特征向量就是所要求的權(quán)重wi值。計(jì)算步驟如下：

根據(jù)層次分析法的步驟，以選擇最優(yōu)值班方案為目標(biāo)，以對(duì)體制改革的適應(yīng)性（簡稱適應(yīng)性）、應(yīng)急效率、經(jīng)濟(jì)效益、可操作性為準(zhǔn)則，根據(jù)專家打分，對(duì)值班方案一、二、三進(jìn)行計(jì)算排序。層次分析法比選如表2、表3所示。

根據(jù)有關(guān)步驟計(jì)算，方案一、二、三的綜合排序結(jié)果如表3所示。三種方案中方案一最優(yōu)，方案三次之。

4 實(shí)施建議

4.1 先試行局級(jí)直屬指揮中心聯(lián)合值班，2020年全面實(shí)施聯(lián)合值班

2017下半年試運(yùn)行“1+3”（長航局+海事、航道、公安）值班模式，在試運(yùn)行期間對(duì)值班模式進(jìn)行探索和改進(jìn)，2018年正式運(yùn)行。2020年分別依托宜賓海事局、重慶海事局、三峽通航管理局、武漢公安局、九江海事局、蕪湖海事局、江蘇海事局、長江口航道管理局成立四川省、重慶市、三峽地區(qū)、湖北省、江西省、安徽省、江蘇省、上海市區(qū)域應(yīng)急指揮中心，與長航系統(tǒng)單位協(xié)同，與省市應(yīng)急指揮組織聯(lián)動(dòng)，推行“1+5”（三峽地區(qū)）或“1+4”值班模式。在各省其他地級(jí)市優(yōu)選長航局系統(tǒng)某個(gè)三級(jí)單位，設(shè)立區(qū)域性聯(lián)動(dòng)分中心，全面實(shí)施聯(lián)合值班。

4.2 根據(jù)“云上長航”技術(shù)方案要求，推進(jìn)重點(diǎn)信息化項(xiàng)目

根據(jù)“云上長航”云平臺(tái)技術(shù)框架要求，優(yōu)先啟動(dòng)長航局應(yīng)急指揮平臺(tái)二期建設(shè)、區(qū)域應(yīng)急指揮中心的平臺(tái)建設(shè)或改造工程，滿足安全監(jiān)測(cè)體系、應(yīng)急指揮體系以及信息化整合方案的要求。

4.3 搭建“云環(huán)境”，推進(jìn)長航大數(shù)據(jù)庫建設(shè)

盡快啟動(dòng)“長江航運(yùn)云數(shù)據(jù)中心建設(shè)工程”建設(shè)，建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系及數(shù)據(jù)安全與保障體系，搭建“云上長航”云環(huán)境，供系統(tǒng)各單位現(xiàn)有兩級(jí)數(shù)據(jù)中心云備份存儲(chǔ)，數(shù)據(jù)云恢復(fù)，云化長航系統(tǒng)內(nèi)部接口統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的簡單業(yè)務(wù)，例如網(wǎng)站、OA等。實(shí)現(xiàn)長航系統(tǒng)安全與應(yīng)急管理計(jì)算資源、網(wǎng)絡(luò)資源、存儲(chǔ)資源和數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一整合、集中管理和開發(fā)利用，加強(qiáng)與沿江地方港航管理部門、水利、氣象、國土等部門的信息交換共享。

4.4 整合應(yīng)用系統(tǒng)功能提供安全管理能力

統(tǒng)籌長江航運(yùn)安全與應(yīng)急管理等業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)向“云上長航”云平臺(tái)遷移，或基于云平臺(tái)規(guī)劃建設(shè)新建系統(tǒng)，安全與應(yīng)急管理公共數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)按需申請(qǐng)調(diào)用。依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，深入分析挖掘長江航運(yùn)監(jiān)測(cè)與應(yīng)急管理數(shù)據(jù)內(nèi)在的管理價(jià)值，分析長江航運(yùn)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的影響因素，研究安全風(fēng)險(xiǎn)隱患向安全風(fēng)險(xiǎn)事件轉(zhuǎn)化的機(jī)理與觸發(fā)條件，提高長江航運(yùn)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患識(shí)別、預(yù)警及在線管理能力，推動(dòng)安全監(jiān)管由被動(dòng)響應(yīng)向主動(dòng)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。endprint