我國(guó)農(nóng)村土地管理制度的改革與展望

張慶華

引言：

農(nóng)村土地自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的誕生至今已近30年了，作為農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了重要的歷史作用，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。但也對(duì)當(dāng)前“農(nóng)民集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)”作為農(nóng)村土地制度的主要特征存在著嚴(yán)重的問題:包括耕地規(guī)模和小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，土地流轉(zhuǎn)難造成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分配混亂，土地承包經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)定。“以塊為主”的土地管理制度不利于耕地保護(hù)。農(nóng)村征地制度不利于保護(hù)農(nóng)民利益。事實(shí)上，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的建立并沒有用盡農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的局限性。近年來，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)生了一系列深刻的變化，不僅改變了農(nóng)村土地制度的外部環(huán)境，而且對(duì)農(nóng)村土地制度改革提出了新的要求。

一、我國(guó)農(nóng)村土地管理制度改革的政策回顧

在農(nóng)村的集體土地上，在一切獨(dú)立的咨詢合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，所有權(quán)、合同權(quán)利、權(quán)利的“分立”的模式。在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中，明確提出要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制建設(shè)?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于全面深化改革某些重大問題的決定”給農(nóng)民帶來了更多的權(quán)益，以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為主線，提供給農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，和農(nóng)民擁有、使用、獲利和承包土地流轉(zhuǎn)和抵押貸款，保證承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。

2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》進(jìn)一步明晰了深化農(nóng)村土地制度改革的要求。在完善農(nóng)村土地承包政策方面，提出要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。

2014年11月21日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》進(jìn)一步細(xì)化了把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行的政策要求。

二、我國(guó)土地管理制度進(jìn)入新時(shí)代

新階段我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出了六大變化：

一是農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生了重大變化。農(nóng)產(chǎn)品供給和需求從長(zhǎng)期短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榭傮w平衡和豐收，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)由賣方市場(chǎng)向買方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變。

二是農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)模式和轉(zhuǎn)移動(dòng)機(jī)發(fā)生了顯著變化，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比例超過三分之一。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從農(nóng)村向城市集聚，這是一個(gè)重大的結(jié)構(gòu)性變化。農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)模式繼續(xù)呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)就業(yè)比重下降的趨勢(shì)，同時(shí)非農(nóng)就業(yè)比重穩(wěn)步上升，標(biāo)志著非農(nóng)就業(yè)人數(shù)快速增加。

三是農(nóng)民增收的主要來源發(fā)生重大變化，農(nóng)民近一半的收入來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民收入由主要來自農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并舉，農(nóng)業(yè)收入由主要來自種植業(yè)轉(zhuǎn)向種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)并舉，農(nóng)民增收由主要靠增加產(chǎn)量、提高價(jià)格轉(zhuǎn)向主要靠提高效益、擴(kuò)大就業(yè)。

四是農(nóng)村發(fā)展對(duì)城市和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的依賴性發(fā)生了顯著的變化。城市和農(nóng)村的發(fā)展正變得越來越互動(dòng)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也越來越受到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。

五是中國(guó)農(nóng)業(yè)與世界農(nóng)業(yè)的關(guān)聯(lián)度發(fā)生了顯著變化。加入世界貿(mào)易組織后，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展迎來了機(jī)遇，引進(jìn)資金、技術(shù)和創(chuàng)造條件等措施擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品出口，也使我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展直接面向國(guó)際市場(chǎng)，迎來了國(guó)外產(chǎn)品和技術(shù)的挑戰(zhàn)。

六是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)涵發(fā)生了重大變化。隨著綜合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和農(nóng)民收入水平的提高，人們開始追求生活質(zhì)量的提高、生態(tài)環(huán)境的改善和自身的全面發(fā)展。越來越多的人認(rèn)識(shí)到，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展不僅要保持?jǐn)?shù)量上的增長(zhǎng)，而且要注重改善結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效率。我們不僅要發(fā)展和利用資源，而且要重視保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境。我們不僅要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，而且要加快社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。

三、我國(guó)農(nóng)村土地管理制度改革的展望

（一）健全農(nóng)村土地權(quán)利體系，依靠產(chǎn)權(quán)約束地方政府征地行為

產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確是維護(hù)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的基本保證。在當(dāng)前的管理系統(tǒng)，由于缺乏明確的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和法律的充分保護(hù)，農(nóng)村集體土地自然成為當(dāng)?shù)卣寮w經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)參與各方利益的職業(yè)目標(biāo)，導(dǎo)致農(nóng)村土地使用相關(guān)法規(guī)漏洞保護(hù)搭便車行為，導(dǎo)致濫用土地，土地資源浪費(fèi)和土地管理混亂。因此，有必要采取切實(shí)可行的措施，明確農(nóng)村集體土地權(quán)利能夠保護(hù)寶貴的土地資源。

（二）國(guó)家立法賦予農(nóng)戶擁有永久的農(nóng)村土地使用權(quán)，形成穩(wěn)定預(yù)期

關(guān)于農(nóng)村集體土地改革思路，不同學(xué)者從不同角度提出農(nóng)村集體土地國(guó)有化、私有化及完善集體所有的三種思路。但是我國(guó)國(guó)情及綜合各方面的影響因素考慮，農(nóng)村集體土地國(guó)有化和私有化的可行性和可操作性不大。應(yīng)當(dāng)從理順和調(diào)整土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的思路立法和改革更為可行、更為務(wù)實(shí)。

（三）適時(shí)開征土地使用稅和房地產(chǎn)交易稅

地方政府在土地使用稅和財(cái)產(chǎn)稅上擁有穩(wěn)定的收入來源，可以用其改革稅收和地方公共財(cái)政制度，用稅收代替土地贈(zèng)款和其他費(fèi)用，改變地方政府收入來源。簡(jiǎn)化征收，征收房地產(chǎn)交易增值稅，主要從土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)變動(dòng)；房地產(chǎn)稅因占地面積過大而征收的土地使用稅，稅率由土地政府決定。最基本的原則是公平，考慮到低收入者的負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)給予政府補(bǔ)貼，先征稅，然后支付，并對(duì)高收入人群和那些有多余土地的人爭(zhēng)取額外稅務(wù)。稅收收入主要由地方政府所有，中央政府考慮存入一小部分，用于補(bǔ)充中央政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保證，轉(zhuǎn)入農(nóng)民農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口中等。

農(nóng)村土地管理制度改革是一個(gè)巨大具有深遠(yuǎn)意義的工程,雖然很多人就改革進(jìn)行了深入思考，但也或多或少有些問題依舊存在，采取科學(xué)的方法改革因地制宜，更好地找到解決對(duì)策。從據(jù)圖問題入手，使土地制度改革更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、社會(huì)和諧、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康。