城市設(shè)計(jì)在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的運(yùn)用
——以長沙市為例

文｜長沙市規(guī)劃信息服務(wù)中心 劉 輝

城市設(shè)計(jì)的目標(biāo)是為了改善城市空間，優(yōu)化城市中人們的生活品質(zhì)，通常包含了理想目標(biāo)和基本目標(biāo)兩項(xiàng)內(nèi)容，其差異是前者更加強(qiáng)調(diào)營造良好的空間環(huán)境，而后者主要是注重避免出現(xiàn)最壞的空間環(huán)境。城市設(shè)計(jì)目標(biāo)系統(tǒng)包含了宜人性和特質(zhì)性系統(tǒng)，宜人性屬于城市設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)內(nèi)容，而特制性通常來說即是某種范圍內(nèi)城市設(shè)計(jì)對象審美特質(zhì)的特別性，它屬于城市設(shè)計(jì)活動中的高級目標(biāo)，這一目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)需要依靠宜人性作為鋪墊，換句話說，若城市規(guī)劃設(shè)計(jì)無法滿足宜人性，則也不能實(shí)現(xiàn)特制性。

1 國內(nèi)外案例分析

1.1 舊金山居住區(qū)設(shè)計(jì)導(dǎo)則

從舊金山居住區(qū)設(shè)計(jì)導(dǎo)則中能夠看出，它的主要目的是建設(shè)和諧的區(qū)域環(huán)境。城市設(shè)計(jì)屬于公共政策的重要內(nèi)容，表現(xiàn)出技術(shù)合理性以及政治可行性的突出特點(diǎn)。在美國的相關(guān)理論研究中，規(guī)劃控制與設(shè)計(jì)管理都擁有警察權(quán)屬性，從法律的角度上來說是禁止做壞事而非支持做好事。所以在進(jìn)行城市規(guī)劃設(shè)計(jì)工作中，規(guī)劃活動應(yīng)當(dāng)對“做壞事”進(jìn)行有效管控，但為了確保質(zhì)量的提升，要避免選擇強(qiáng)制性的措施，應(yīng)當(dāng)通過輔助型的策略來實(shí)現(xiàn)。

規(guī)劃控制和設(shè)計(jì)控制的警察權(quán)（police power）屬性：有些設(shè)計(jì)控制要求（理想期望）更適宜于采取獎勵性（incentive）而不是強(qiáng)制性（mandatory）的實(shí)施機(jī)制，鼓勵開發(fā)者能夠滿足城市設(shè)計(jì)的理想期望。

1.2 上海世博會城市最佳實(shí)踐區(qū)

上海世博會城市最佳實(shí)踐區(qū)E06街坊，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則注重建筑與周圍關(guān)系的協(xié)調(diào)，從公共價(jià)值領(lǐng)域進(jìn)行控制，但對建筑本身的形態(tài)沒有過多的控制規(guī)定，僅僅對社會公眾能夠使用的積極界面和界面貼現(xiàn)率等公權(quán)因素予以嚴(yán)格管控。

因?yàn)樵O(shè)計(jì)控制常常關(guān)系到無法度量的品質(zhì)特征，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則一般傾向于選擇績效標(biāo)準(zhǔn)的途徑，在設(shè)計(jì)審議（包含專家評審）過程中進(jìn)行行政解釋（設(shè)計(jì)方案是否達(dá)到設(shè)計(jì)目標(biāo)）是必然的。所以，對于規(guī)則管理方以及開發(fā)申請方必須要構(gòu)建更加完善的溝通體系，確保雙方能夠就城市設(shè)計(jì)目標(biāo)最終達(dá)成共識。

1.3 廣州珠江新城

廣州珠江新城是相當(dāng)成功的一個(gè)城市設(shè)計(jì)實(shí)施案例。城市設(shè)計(jì)方案從托馬斯夫人的基本格局，到逐漸優(yōu)化、深化的以軸線-廣場-界面-地標(biāo)為特征的一體化城市空間形態(tài)，不斷吸取全球城市設(shè)計(jì)者智慧。城市設(shè)計(jì)實(shí)施則采用非常務(wù)實(shí)的集體智慧的過程促成珠江新城，開發(fā)商、規(guī)劃管理部門、規(guī)劃專家均發(fā)揮出各自的力量，大家有辯論、有爭議，但最后獲得了基本的共識，并沒有絕對強(qiáng)勢的一方。

2 城市設(shè)計(jì)在長沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的應(yīng)用

為貫徹執(zhí)行中共中央城市工作會議精神，促進(jìn)城市設(shè)計(jì)工作的全面開展，彰顯城市的空間主體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文化傳承性等方面的規(guī)劃和管控，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2016年底開展城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)城市工作，長沙市于2017年7月被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部確定為全國第二批城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)城市。

2.1 總體思路

從長沙市實(shí)際情況出發(fā)，通過提升城市品質(zhì)來實(shí)現(xiàn)城市的宜居，著重“完善城市功能、優(yōu)化城市空間、落實(shí)四增兩減、改善人居環(huán)境”四個(gè)方面入手，保護(hù)自然山水格局，促進(jìn)城市與自然融合；保障城市空間，滿足公共活動需要；反映地域環(huán)境特征，提升城市風(fēng)貌特色；保護(hù)城市歷史文脈，提升城市文化內(nèi)涵。

圍繞建設(shè)國家中心城市和打造“品質(zhì)長沙”的核心目標(biāo)，保護(hù)長沙獨(dú)有的山水洲城自然格局，結(jié)合城市總規(guī)編制和城市雙修等重大戰(zhàn)略行動，對照城市設(shè)計(jì)的試點(diǎn)要求，到2020年底，健全長沙市城市設(shè)計(jì)管理機(jī)制和法規(guī)體系，形成完善的城市設(shè)計(jì)成果體系，建立適應(yīng)規(guī)劃管理的城市設(shè)計(jì)依據(jù)庫，滿足城市精細(xì)化管理需要。

2.2 應(yīng)用模式

重視城市設(shè)計(jì)成果應(yīng)用，逐步完善街區(qū)城市設(shè)計(jì)依據(jù)庫，形成“控規(guī)圖則和街區(qū)圖則”的雙圖則城市設(shè)計(jì)管理制度。將城市設(shè)計(jì)作為控規(guī)修改、土地出讓、重大項(xiàng)目審查的前置條件，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)對建設(shè)項(xiàng)目的引領(lǐng)指導(dǎo)作用，充分運(yùn)用三維仿真開展城市設(shè)計(jì)及建筑方案的決策輔助功能，提高城市精細(xì)化管理水平。

2.2.1 控規(guī)層面城市設(shè)計(jì)圖則運(yùn)用

控規(guī)層面城市設(shè)計(jì)活動更加強(qiáng)調(diào)對城市特色進(jìn)行打造，突出山水自然之間的和諧關(guān)系，積極協(xié)調(diào)市政工程，突出公共空間價(jià)值，強(qiáng)調(diào)建筑空間協(xié)調(diào)，貫徹執(zhí)行公益性設(shè)施控制，對于城市中建筑的高度、風(fēng)格以及色彩等都提出了明確的要求。

從控規(guī)角度來看，城市設(shè)計(jì)活動采取彈性控制的原則、與建設(shè)單位采取協(xié)商的方式落實(shí)成果的要求。在《規(guī)劃條件書》內(nèi)增加一句習(xí)慣用語：“并滿足該地塊控規(guī)（或街區(qū)）城市設(shè)計(jì)的相關(guān)要求”。

2.2.2 街區(qū)層面城市設(shè)計(jì)圖則運(yùn)用

街區(qū)層面城市設(shè)計(jì)在落實(shí)和深化上位規(guī)劃和設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，對功能業(yè)態(tài)、空間形態(tài)、景觀風(fēng)貌、交通組織、基礎(chǔ)設(shè)施配套、地下空間開發(fā)等進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，對空間景觀和環(huán)境要素進(jìn)行深化設(shè)計(jì)。

在下達(dá)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件時(shí)，將修規(guī)階段城市設(shè)計(jì)圖則作為設(shè)計(jì)條件書的附件。對于特別重要的地塊，可將修規(guī)階段城市設(shè)計(jì)方案附在設(shè)計(jì)條件書中，要求摘牌單位必須按方案實(shí)施。

3 長沙市城市設(shè)計(jì)應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)啟示

3.1 完善法規(guī)制度體系

推動城市管理及城市設(shè)計(jì)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范的修訂和完善，明確城市設(shè)計(jì)的法定地位，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)法規(guī)保障。要確保城市設(shè)計(jì)的相關(guān)政策法規(guī)能夠得以貫徹落實(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快建立健全和城市設(shè)計(jì)規(guī)劃方案相匹配的管理制度。對城市設(shè)計(jì)規(guī)劃活動來說，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行實(shí)際設(shè)計(jì)時(shí)全面考慮到相關(guān)因素，特別是城市總體建筑量、不同區(qū)域的實(shí)際建筑量、公共空間科學(xué)布局以及城市交通系統(tǒng)的設(shè)計(jì)布控等。城市設(shè)計(jì)規(guī)劃人員需要在工作中踐行相關(guān)制度法規(guī)，確保法律法規(guī)得以真正落實(shí)，這是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中必須要堅(jiān)持的基本原則，也是開展好城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的重要前提。

3.2 全面展開各層次城市設(shè)計(jì)工作

以總規(guī)編制為契機(jī)，同步啟動總規(guī)城市設(shè)計(jì)編制工作；全面展開都市區(qū)范圍內(nèi)控規(guī)層面的城市設(shè)計(jì)全覆蓋工作；以控規(guī)城市設(shè)計(jì)成果為依據(jù)，分批次對全市重要區(qū)域、區(qū)段及新出讓用地開展街區(qū)層面城市設(shè)計(jì)；加強(qiáng)開展城市設(shè)計(jì)專項(xiàng)研究及編制工作，逐步形成“3+1”城市設(shè)計(jì)編制體系。

3.3 建立“控規(guī)圖則+街區(qū)圖則”的雙圖則管理制度

通過將控規(guī)城市設(shè)計(jì)圖則納入法定規(guī)劃、街區(qū)城市設(shè)計(jì)圖則納入規(guī)劃條件及土地出讓條件的方式落實(shí)城市設(shè)計(jì)管控要求。出臺城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，借助于圖文、表格以及圖示等辦法，對城市設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)、基本原理等情況進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)借助于引導(dǎo)性、約束性的規(guī)范對策來對實(shí)際的建設(shè)活動進(jìn)行管控，進(jìn)而最終達(dá)到城市形態(tài)設(shè)計(jì)目標(biāo)。

3.4 城鄉(xiāng)規(guī)劃布局控制

建筑是供人們所居住的重要場所，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的重要組成部分，是城市設(shè)計(jì)規(guī)劃的主要對象與包含因素。詳細(xì)來說，建筑的布局設(shè)計(jì)與層次關(guān)系在很大程度上影響到整個(gè)城市的外部形象，和城市公眾的日常生活具有緊密聯(lián)系。從城市形象的角度來看，根據(jù)輪廓線的設(shè)計(jì)要求，應(yīng)當(dāng)對各個(gè)區(qū)域的建筑布局予以全面充分的了解，關(guān)鍵在于城市內(nèi)部的公園、歷史街區(qū)、商業(yè)區(qū)以及居住區(qū)等。比如說城市中的河流，需要做好兩旁的綠化設(shè)計(jì)，一般來說河流附近的綠化帶有50m左右的范圍，從而當(dāng)作是整個(gè)河流的高度控制區(qū)，河流附近的建筑物必須要控制其實(shí)際高度，本文提出，需要按照綠化帶以及道路具體寬度來設(shè)計(jì)河流兩旁的建筑物體高度。

4 結(jié)語

總之，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作屬于一項(xiàng)長期性系統(tǒng)性的工作，必須要求城市管理人員借助于更加科學(xué)的手段，主動適應(yīng)新時(shí)期下城鄉(xiāng)地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況，要求城市規(guī)劃編制工作者和管理工作者在實(shí)際工作中積極探索總結(jié)，從各個(gè)角度出發(fā)進(jìn)行引導(dǎo)，進(jìn)一步促進(jìn)更加完善的城市設(shè)計(jì)管理機(jī)制的構(gòu)建，讓科學(xué)的城市設(shè)計(jì)真正成為打造高品質(zhì)城市的有效途徑。城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的制定與管理雖然由規(guī)劃部門主導(dǎo)，但離不開相關(guān)部門的協(xié)同配合，特別是公共空間的實(shí)施環(huán)節(jié)有賴于各個(gè)公共部門的支持和協(xié)作。因此，有必要加強(qiáng)部門協(xié)作，在信息溝通、資金統(tǒng)籌、政策制訂上形成合力。