婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理問題研究述評(píng)

□ 吳亞慧

黨的十九大以來，黨中央改革創(chuàng)新、以新理念、新思想推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，要求構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。婦聯(lián)組織是黨聯(lián)系廣大婦女群眾、促進(jìn)婦女群體發(fā)展的橋梁和紐帶，以其獨(dú)特的組織優(yōu)勢(shì)在參與社會(huì)治理和服務(wù)中發(fā)揮無可替代的作用。習(xí)近平總書記在中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議上做出了群團(tuán)組織具有政治性、先進(jìn)性和群眾性三大本質(zhì)屬性的深刻論斷。十九屆三中全會(huì)提出，“統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，是加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的必然要求。要統(tǒng)籌設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)和配置相近職能，理順和優(yōu)化黨的部門、國(guó)家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位的職責(zé)，深化群團(tuán)組織改革，推進(jìn)社會(huì)組織改革，激發(fā)群團(tuán)組織和社會(huì)組織活力?！笨梢?，新時(shí)代新形勢(shì)下，群團(tuán)組織改革成為了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要力量的新要求與新期待。目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)于婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理的問題已有一定研究，但迄今少有人對(duì)此進(jìn)行梳理和總結(jié)。為此，本文嘗試從行政管理角度對(duì)該問題開展文獻(xiàn)梳理，并在綜述基礎(chǔ)上提出新的研究方向?？紤]到婦聯(lián)組織是中國(guó)非政府組織的典型代表，屬于群團(tuán)組織，有其獨(dú)特的屬性與優(yōu)勢(shì)，因此本文的綜述主要圍繞三個(gè)核心問題展開，即婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理的角色定位、障礙與治理路徑。

一、國(guó)外研究現(xiàn)狀

從20世紀(jì)70年代開始，國(guó)外學(xué)術(shù)界就對(duì)非政府組織作過系統(tǒng)化研究，包括非政府組織產(chǎn)生的原因、過程、職能，以及與政府之間的關(guān)系。而對(duì)于婦女組織這一微觀組織參與社會(huì)治理的研究相對(duì)較少，大多集中在組織存在的原因、內(nèi)部運(yùn)作、職能、與政府的關(guān)系等內(nèi)容。鑒于本文主要研究婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理的問題，所以在梳理國(guó)外文獻(xiàn)中也主要關(guān)注其角色定位、社會(huì)作用等內(nèi)容。

其一是對(duì)婦女組織的性質(zhì)研究，認(rèn)為西方婦女組織具有典型的非政府組織特性，屬于非政府組織。在組織地位方面，婦女組織不隸屬于任何部門或單位，獨(dú)立于政府與市場(chǎng)之外；在運(yùn)作模式方面，它具有獨(dú)立性、志愿性和自治性等特點(diǎn)。美國(guó)的婦女組織已然成為美國(guó)婦女參與政治的重要工具，也是改變美國(guó)婦女政治地位的核心力量，通過婦女參政從根本上改善婦女政治地位來實(shí)現(xiàn)婦女權(quán)利的最終獲得。[1]加拿大的婦女組織有專門提供各類專業(yè)服務(wù)的，有反映女性特殊利益要求的，有旨在提高各方面婦女地位的，也有作為咨詢委員會(huì)的身份在政府與婦女之間起著溝通橋梁作用。[2]（P26）這種自治的志愿組織通過開展各類公益活動(dòng)服務(wù)婦女群眾，在社會(huì)管理中起到協(xié)調(diào)和輔助的作用。

其二是對(duì)婦女組織的社會(huì)作用研究。James N.Rosenau（2001）認(rèn)為作為社會(huì)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一種管理機(jī)制，“治理”不需要依靠國(guó)家的強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)，也不一定將政府作為唯一的支持主體；婦女組織等非營(yíng)利組織可以通過滿足群眾需求來介入到治理活動(dòng)當(dāng)中。婦女組織通過國(guó)家所具有的健全法規(guī)、完善的監(jiān)督體制及充足的資金等在經(jīng)濟(jì)、文化、權(quán)益保護(hù)等方面開展了廣泛的公益性活動(dòng)，并注重提供相應(yīng)的公共服務(wù)。[3]（P80-82）美國(guó)婦女參與社區(qū)活動(dòng)由來已久，而且越來越多地采取更有組織的社會(huì)運(yùn)動(dòng)的形式，如建立婦女聯(lián)盟、節(jié)制運(yùn)動(dòng)、定居點(diǎn)運(yùn)動(dòng)等[4]。Lubna Al-Kazi（2011）研究了科威特婦女組織在支持人類和教育發(fā)展、參與社會(huì)變革方面的作用。[5]有學(xué)者專門研究婦女組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源對(duì)其運(yùn)作模式、發(fā)揮社會(huì)作用等方面的影響，如Cecilie Thun（2014）研究挪威政府對(duì)婦女組織的資助，以及資助如何影響大多數(shù)和少數(shù)民族婦女組織開展重要宣傳的能力[6]。Melanie Knight和 Kathleen Rodgers（2012）分析加拿大政府通過一系列預(yù)算舉措，約束婦女組織在塑造、規(guī)范和利用個(gè)人作為負(fù)責(zé)任、有進(jìn)取心的公民方面的行為。[7]

梳理國(guó)外文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)外婦女組織是一種典型的非政府組織，它在參與社會(huì)治理方面得到國(guó)家的充分支持，也發(fā)揮了舉足輕重的作用。但是中國(guó)有著不同于西方的政治體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)，在此國(guó)情中的婦聯(lián)組織也處于一個(gè)特殊地位，兼有政府組織和非政府組織雙重特性。在明晰這一差異前提下，國(guó)外婦女組織參與社會(huì)事務(wù)特別是在影響政策制定、維護(hù)權(quán)益、提供公共服務(wù)、增進(jìn)社會(huì)福利等方面的途徑、創(chuàng)新方法還是值得我國(guó)婦聯(lián)組織借鑒和學(xué)習(xí)。

二、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

黨的十八大以來，黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理被黨委政府?dāng)[到了十分突出的位置，也成為學(xué)術(shù)界高度關(guān)注和研究的話題。下面著重從婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理的角色定位、障礙和治理路徑三個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行梳理分析：

（一）婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理的角色定位

與西方非政府婦女組織不同，中國(guó)的婦聯(lián)組織具有濃烈的中國(guó)特色，學(xué)術(shù)界大多研究都集中在婦聯(lián)組織的“半官半民”特性。黃粹（2011）指出婦聯(lián)具有官辦特性，導(dǎo)致其實(shí)然職能與應(yīng)有的原始職能脫節(jié)，影響了婦聯(lián)社會(huì)職能的發(fā)揮。[8]（P75-79）馬焱（2009）對(duì)中國(guó)婦聯(lián)組織60年發(fā)展歷程尤其是角色與功能的演變進(jìn)行梳理，認(rèn)為婦聯(lián)組織具有“中國(guó)特色”，承擔(dān)“一手托兩家，婦女與國(guó)家”的雙重角色，這種雙重角色的雙向壓力給婦聯(lián)組織定位帶來了問題，也出現(xiàn)了內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾。[9]（P38-47）即便如此，鑒于婦聯(lián)的特殊歷史背景和中國(guó)的特殊國(guó)情，婦聯(lián)不可能完全脫離政府，如何處理雙重角色的張力才是關(guān)鍵（雷水賢，2002）。[10]（P11-13）在新時(shí)代新形勢(shì)下，隨著社會(huì)利益多元化發(fā)展，婦聯(lián)組織的利益代表角色相應(yīng)有所凸顯，學(xué)術(shù)界的研究也開始關(guān)注婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理方面的職能定位。1995年，第四次世界婦女大會(huì)在中國(guó)舉辦，同時(shí)還特別舉辦了婦女非政府組織論壇。就是在這次大會(huì)上，NGO（非政府組織）這個(gè)新詞匯被引入中國(guó)，也是全國(guó)婦聯(lián)首次以非政府組織名義組織并參加了大會(huì)。由于新身份的認(rèn)定，作為非政府組織的婦聯(lián)重新思考群團(tuán)組織群眾化的問題，此后如何反對(duì)行政化傾向、努力為基層?jì)D女辦實(shí)事、運(yùn)用項(xiàng)目化方式開展工作等被明確地提出來。[11]（P34-36）肖百靈（2007）認(rèn)為，婦聯(lián)是黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁和紐帶,在代表婦女并促進(jìn)婦女參與社會(huì)管理與公共服務(wù)的過程中,婦聯(lián)需要扮演調(diào)研員、咨詢員、倡導(dǎo)員、協(xié)調(diào)員、監(jiān)督員的角色。[12]（P5-8）趙明（2009）從角色叢理論視角對(duì)婦聯(lián)的性質(zhì)和角色定位進(jìn)行研究，指出婦聯(lián)同時(shí)扮演著政治服務(wù)者、公共管理和社會(huì)服務(wù)者、婦女利益代表者和婦女組織的聯(lián)系者等多個(gè)角色。但是隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，角色叢也不是穩(wěn)定不變的，實(shí)際上角色叢中的不同角色之間是相互博弈及利益綜合的過程。[13]

因此，要客觀理性看待婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理，要結(jié)合婦聯(lián)的職能與性質(zhì)，正確定位在參與社會(huì)治理中的角色。劉靜（2015）引用康曉光的合法性概念分析了婦聯(lián)組織的組織合法性，一方面通過履行政治職能獲得黨政認(rèn)可即“官方合法性”，從而獲得組織生存發(fā)展所需要的資源以及在國(guó)家政治體系中的地位；另一方面通過履行社會(huì)職能獲得其代表婦女群體的認(rèn)可支持即“社會(huì)合法性”，獲得其在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的位置。兩者相互制衡，影響著婦聯(lián)組織職能重心的選擇。[14]李亞平（2008）[15]（P5-9）、張晉葉、劉文斌（2009）[16]（P34-36）等人都認(rèn)為，婦聯(lián)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)過程中，要突出政府的主體地位，明確婦聯(lián)參與的角色定位，因?yàn)閶D聯(lián)組織是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民團(tuán)體，不是政府的組成部門，不能履行政府部門的職能，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序參與社會(huì)管理，在參與中對(duì)政府履行職能起協(xié)助的作用。劉瑛（2009）分析婦聯(lián)組織有兩層定位：一是中介定位，能夠充分發(fā)揮黨和政府聯(lián)系婦女群眾的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮社會(huì)協(xié)調(diào)、社會(huì)溝通的中介作用，組織、促進(jìn)基層?jì)D女群眾進(jìn)行民主參與、民主管理、民主監(jiān)督。二是服務(wù)定位，積極承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分服務(wù)于婦女兒童的公共服務(wù)職能，為婦女兒童提供公共服務(wù)產(chǎn)品。[17]

筆者認(rèn)為，中國(guó)婦聯(lián)組織相對(duì)比較特殊，兼有政府組織和非政府組織的雙重特性，當(dāng)然，它的職能重心會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展和需要變化而動(dòng)態(tài)變化。在新的歷史時(shí)期，婦聯(lián)以群眾性社會(huì)團(tuán)體的身份承擔(dān)服務(wù)社會(huì)的功能，充分發(fā)揮群眾性功能將是大勢(shì)所趨。

（二）婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理的障礙

經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)，在轉(zhuǎn)型時(shí)期婦聯(lián)組織新的組織身份（“非政府組織”）建構(gòu)過程中面臨許多沖突與困境，特別是應(yīng)然性功能與實(shí)然性結(jié)構(gòu)之間的沖突[18]（P67-70）（方亞琴，2011）。這些沖突與問題主要集中在三個(gè)方面，第一個(gè)是婦聯(lián)的社會(huì)治理主體地位缺失，即與黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系尚未理清。這主要從外部環(huán)境來分析，也是婦聯(lián)自身定位的困境問題，很多學(xué)者都提到婦聯(lián)政府組織與非政府組織的雙重角色矛盾[19]（P5-10），黨政部門掌握著婦聯(lián)組織的干部晉升、運(yùn)作經(jīng)費(fèi)等稀缺資源，所以婦聯(lián)組織將配合黨政中心工作作為絕對(duì)優(yōu)先工作，就會(huì)弱化婦聯(lián)組織的內(nèi)在屬性[20]（P74-75）；也因?yàn)檫^于突出政治屬性，忽視了婦女群眾的主體性地位[21]（P72）（汪超，2015）；第二個(gè)是理念認(rèn)識(shí)制約，尤其對(duì)“治理”“服務(wù)”等概念的理解和實(shí)踐尚不到位[21]（汪超，2015），還因?yàn)殚L(zhǎng)期以來嚴(yán)重的行政化傾向，在面對(duì)黨提出的參與社會(huì)治理要求，還無法理清轉(zhuǎn)變政府職能與發(fā)揮自身職能之間的內(nèi)在聯(lián)系[22]（P36-37）（李迎春,姜潔，2010）；第三個(gè)是能力瓶頸。因?yàn)楹献鞴仓文芰τ邢?，?dǎo)致婦女利益訴求表達(dá)受限[21]（汪超，2015）；由于沒有充分發(fā)揮婦聯(lián)組織的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，也缺乏相關(guān)的專業(yè)人才，導(dǎo)致婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理思路模糊，方法不多、動(dòng)作不大、效果不佳，而且真正進(jìn)入決策參與的層面力度還有限[22]（P36-37）。大部分基層?jì)D聯(lián)干部都是身兼數(shù)職，任務(wù)很重，缺乏主動(dòng)服務(wù)意識(shí)和能力，嚴(yán)重抑制了作為空間[23]（P106）（李杭英，2013）。

筆者認(rèn)為，婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理遇到的障礙是多方面的，且是會(huì)隨著環(huán)境的變化而變化的，包括新時(shí)期角色定位的模糊不清、理念更新不夠、治理能力不足等等。然而，目前婦聯(lián)組織要更好地參與社會(huì)治理，還涉及到組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、政策支持等等，這些也是學(xué)術(shù)界研究的空白地帶。

（三）婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理的治理路徑

面對(duì)婦聯(lián)組織當(dāng)前參與社會(huì)治理存在的種種障礙，學(xué)術(shù)界與地方實(shí)踐都提出了許多有針對(duì)性、創(chuàng)新性的看法和做法。一方面主要認(rèn)為在參與社會(huì)治理中，婦聯(lián)可以發(fā)揮其雙重性質(zhì)的特殊優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)治理內(nèi)容創(chuàng)新。張晉葉,劉文斌認(rèn)為，婦聯(lián)可以充分發(fā)揮其政治優(yōu)勢(shì)、職能優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，具體來說就是，一要引導(dǎo)促進(jìn)婦女平等參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)；二是要充分反映婦女訴求、維護(hù)婦女權(quán)益，尤其要推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的制定，營(yíng)造有利于婦女優(yōu)化發(fā)展的輿論環(huán)境；三是整合社會(huì)力量資源、服務(wù)社會(huì)公益事業(yè)。[16]雷瑞萍（2013）也提出要?jiǎng)訂T婦女群眾參與社會(huì)治理、促進(jìn)婦女的全面發(fā)展、發(fā)揮婦女參與國(guó)家事務(wù)的作用、維護(hù)合法權(quán)益等。[24]董穎強(qiáng)調(diào)要把握恒定與靈活的關(guān)系，即既要服務(wù)大局、服務(wù)婦女、維護(hù)婦女合法權(quán)益，又要與時(shí)俱進(jìn)、結(jié)合實(shí)際，推進(jìn)婦聯(lián)工作項(xiàng)目化、社會(huì)化，創(chuàng)造參與社會(huì)治理的新品牌項(xiàng)目，才能滿足多層次多樣性的婦女需求。[25]（P48-50）

另一方面?zhèn)戎赜趨⑴c機(jī)制和參與能力的創(chuàng)新上。劉靜（2015）基于婦聯(lián)組織當(dāng)前的政治職能與社會(huì)職能雙重合法性，提出“合作式協(xié)同治理[14]”，與其他治理主體平等合作、合理分工，既要重新整合黨政資源、市場(chǎng)資源和社會(huì)公益資源，又要完善社會(huì)化工作機(jī)制，搭建專業(yè)化服務(wù)平臺(tái)，還要建立社會(huì)監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制以提高社會(huì)公信力。肖揚(yáng)（2004）認(rèn)為，婦聯(lián)組織要對(duì)組織結(jié)構(gòu)、功能進(jìn)行漸進(jìn)式變革，才能在主動(dòng)適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變遷中獲得不斷的發(fā)展，要引入組織管理視閾中的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)理念，注重同其他組織建立合作互補(bǔ)的伙伴關(guān)系，共享資源，實(shí)現(xiàn)共治共享。[26]（P39-45）雷美英、沙英（2012）強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社區(qū)婦女的宣傳教育力度，發(fā)揮聯(lián)誼會(huì)、交流會(huì)的平臺(tái)作用，運(yùn)用多種載體凝聚女性；著實(shí)提高婦女就業(yè)比例和層次，提高婦女思想意識(shí)和文化素質(zhì)；以婦女群眾喜聞樂見的形式主動(dòng)開展網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)，普及網(wǎng)絡(luò)知識(shí)；開展好家風(fēng)系列的主題活動(dòng)，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)。[27]（P65-68）張?zhí)m（2015）主張用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維實(shí)現(xiàn)婦聯(lián)工作的轉(zhuǎn)型升級(jí)，以“需求聯(lián)結(jié)、再組織化和價(jià)值引導(dǎo)”為目標(biāo)，通過B2B2C運(yùn)作模式提供實(shí)際服務(wù)、完善跟蹤服務(wù)、解決具體問題。[28]（P43）也有地方探索以黨建共建創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)破解婦聯(lián)組織在參與社會(huì)治理中的難題[29]（P18-20），通過拓展培訓(xùn)資源、發(fā)展實(shí)名制志愿服務(wù)隊(duì)伍等舉措來壯大強(qiáng)化干部隊(duì)伍。[30]（P6）

筆者認(rèn)為，婦聯(lián)組織要更好地參與社會(huì)治理，無論是內(nèi)容、模式、方式方法上的創(chuàng)新，都要基于對(duì)實(shí)踐中面臨的實(shí)際問題，要充分發(fā)揮婦聯(lián)組織特有的政治、組織和群眾優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，整合一切可以整合的社會(huì)資源和力量，讓婦聯(lián)組織在參與社會(huì)治理中的作用得到更有效發(fā)揮。

三、總結(jié)與新的研究方向

綜上，國(guó)外文獻(xiàn)早對(duì)非政府組織的形成原因、發(fā)展和社會(huì)作用作過較多研究，但是幾乎很少對(duì)西方純粹婦女組織進(jìn)行定義和研究，更不用說研究這些婦女組織參與社會(huì)治理方面的表現(xiàn)。相對(duì)而言，近年隨著政府政策文件里多次提到支持群團(tuán)組織參與社會(huì)治理，學(xué)術(shù)界開始重視婦聯(lián)組織在社會(huì)治理中的作用，研究成果也有增加的趨勢(shì)，主要集中在婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理的角色定位、功能、作用發(fā)揮等方面。毫無疑問，這些研究為婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理開了好頭，對(duì)后續(xù)的進(jìn)一步深入研究也有很大的借鑒價(jià)值。當(dāng)然也要客觀地看到，當(dāng)前的研究依然存在不少問題：一是研究?jī)?nèi)容相對(duì)單一，大多研究都集中在對(duì)婦聯(lián)組織的性質(zhì)與角色定位的討論上，有多種觀點(diǎn)如“第三部門說”、“官辦說”、“非政府組織說”等，對(duì)于參與社會(huì)治理方面的研究相對(duì)較少，少數(shù)研究也處于初級(jí)階段；二是研究的碎片化，沒有將婦聯(lián)組織看成國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，大部分研究仍然停留在就問題談問題，缺乏系統(tǒng)性和本土化；三是研究缺乏針對(duì)性，目前大部分研究主要簡(jiǎn)單地針對(duì)一些普遍性問題，提出的對(duì)策建議也都處于理論的發(fā)展階段，在實(shí)踐活動(dòng)中的可行性有待驗(yàn)證。

為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該立足于推進(jìn)和完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建立共建共治共享的社會(huì)治理格局等政策背景，以及堅(jiān)持習(xí)總書記提出的群團(tuán)組織具有政治性、先進(jìn)性和群眾性三大本質(zhì)屬性，深度推動(dòng)我國(guó)婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理的研究。未來婦聯(lián)組織作為我國(guó)基層社會(huì)治理領(lǐng)域發(fā)揮協(xié)同作用的重要主體，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持政治性的前提下，更好發(fā)揮先進(jìn)性、群眾性的社會(huì)服務(wù)職能，為參與基層社會(huì)治理探尋新路徑?？山Y(jié)合地方實(shí)踐探索的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)與其他地區(qū)或地方甚至是國(guó)外相類似的社會(huì)組織進(jìn)行對(duì)比研究，目的在于通過深入的定性研究與對(duì)比研究，真正發(fā)現(xiàn)婦聯(lián)組織在參與社會(huì)治理中的問題及成因，從而對(duì)婦聯(lián)組織參與社會(huì)治理的角色定位、發(fā)展路徑進(jìn)行重構(gòu)，對(duì)參與模式和機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)化設(shè)計(jì)，最終用以指導(dǎo)婦聯(lián)工作的實(shí)際開展，更好地發(fā)揮婦聯(lián)組織在參與基層社會(huì)治理、化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的職能作用。