基于為公共利益收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究

□ 李書耘 馬火生

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，收回國(guó)有土地使用權(quán)根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，存在不同的類型。以收回的原因來劃分，可分成為公共利益目的收回、土地使用期限屆滿的收回、違反土地規(guī)定用途以及動(dòng)工開發(fā)期限的收回、因原使用單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥土地的收回。其中，為公共利益收回國(guó)有土地使用權(quán)的情形在實(shí)踐中普遍存在，但由于現(xiàn)有法律法規(guī)以及有關(guān)政策規(guī)定對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不統(tǒng)一、不清晰、不具體，導(dǎo)致了收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償糾紛時(shí)有發(fā)生。為保護(hù)土地使用權(quán)人的權(quán)益，也為約束政府部門在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題上過度自由裁量，減少補(bǔ)償糾紛，提高收回國(guó)有土地使用權(quán)的效率，也就有必要厘清補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，從而構(gòu)建一個(gè)公平、科學(xué)、可實(shí)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)學(xué)理分析

學(xué)術(shù)界關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)制度的研究和論述頗多，對(duì)于因公共利益收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，主要有以下觀點(diǎn)：

（一）完全補(bǔ)償說

完全補(bǔ)償說也稱為全額補(bǔ)償說，其強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)按照收回國(guó)有土地使用權(quán)的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值及其因收回國(guó)有土地使用權(quán)工作產(chǎn)生的實(shí)際損失予以補(bǔ)償，“完全補(bǔ)償是指除了對(duì)財(cái)產(chǎn)的全額補(bǔ)償外，還包括對(duì)因收回行為而發(fā)生的一切附帶性損失的賠償，如搬遷費(fèi)用、因收回行為停止?fàn)I業(yè)造成的經(jīng)濟(jì)損失等?！盵1]該學(xué)說的理論基礎(chǔ)在于政府可因公共利益收回國(guó)有土地使用權(quán)，但不得因公共利益減損土地使用權(quán)人的權(quán)益，不影響土地使用權(quán)人的現(xiàn)有利益及將來確定的可期待利益?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第17條的規(guī)定是行政法規(guī)對(duì)國(guó)有土地上房屋征收實(shí)行完全補(bǔ)償說的一次實(shí)踐，[2]但《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》針對(duì)的是國(guó)有土地上的房屋征收行為，該條例確認(rèn)的完全補(bǔ)償規(guī)定與《物權(quán)法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定并不一致，不能直接適用于其他國(guó)有土地使用權(quán)收回的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。

（二）部分補(bǔ)償說

1.適當(dāng)補(bǔ)償說

適當(dāng)補(bǔ)償說又稱合理補(bǔ)償說，則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)收回的土地使用權(quán)進(jìn)行合理的補(bǔ)償，合理的衡量應(yīng)當(dāng)考慮公共利益與土地使用權(quán)人利益的平衡，該學(xué)說認(rèn)為“只是一味采用完全補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償方式，將不利于資源的優(yōu)化配置，只有通過利益博弈，在公益與私益間權(quán)衡后，公平合理地進(jìn)行補(bǔ)償，才是正確的選擇，只有這樣做，才能既彌補(bǔ)公民一方的損失，又能合理配置資源以滿足公共利益的需要?！盵3]“適當(dāng)補(bǔ)償是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，只需綜合斟酌制約措施（如征收）的目的及其必要程度等因素，并參照當(dāng)時(shí)社會(huì)的一般觀念，給予公正和恰當(dāng)?shù)暮侠斫痤~，便足以視為正當(dāng)補(bǔ)償?！盵1]也有學(xué)者提出了合理補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，“主要包括下列幾個(gè)方面：一是土地使用權(quán)殘值補(bǔ)償。土地使用權(quán)殘值補(bǔ)償是指該宗土地使用權(quán)剩余年限內(nèi)的價(jià)值。土地使用權(quán)殘值補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是收回時(shí)該宗土地的市場(chǎng)價(jià)格乘以剩余年限所得的總額；二是土地增值費(fèi)用方面的補(bǔ)償；三是土地投資開發(fā)費(fèi)用補(bǔ)償。土地使用權(quán)人通過出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)的，除了需要向國(guó)家繳納土地出讓金外，還需要支出其他成本?！盵4]

2.投入損失說

投入損失說是以土地使用權(quán)人的前期投入損失為依據(jù)進(jìn)行計(jì)算補(bǔ)償，即補(bǔ)償土地使用權(quán)人的前期投入損失，其理論基礎(chǔ)在于《行政許可法》所確立的補(bǔ)償原則?！缎姓S可法》規(guī)定，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。至于具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2009〕20號(hào)）第15條的規(guī)定，[5]為了公共利益需要，變更或者撤回行政許可的補(bǔ)償為實(shí)際投入的損失?！蛾P(guān)于印發(fā)〈最高人民法院第二巡回法庭精選行政審判案例要旨（二）〉的通知》（法二巡〔2016〕5號(hào)）的裁判要旨中也明確：“行政機(jī)關(guān)因公共利益需要，改變土地利用規(guī)劃，收回當(dāng)事人已競(jìng)得的國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)當(dāng)事人事先投入損失應(yīng)當(dāng)予以公平合理的補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)為減少當(dāng)事人損失，增加其利益的，應(yīng)當(dāng)從損失中予以扣減。”因此，部分實(shí)務(wù)部門及司法裁判者認(rèn)為，為了公共利益需要收回國(guó)有土地使用權(quán)可理解為國(guó)土管理部門收回已經(jīng)發(fā)出的用地許可，應(yīng)當(dāng)適用行政許可法所確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即按土地使用權(quán)人的實(shí)際投入損失進(jìn)行補(bǔ)償。

二、制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)

（一）國(guó)家層面的有關(guān)規(guī)定

根據(jù)《物權(quán)法》第148條的規(guī)定，因公共利益收回國(guó)有土地使用權(quán)的，應(yīng)對(duì)地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金。[6]但該規(guī)定中的“退還相應(yīng)的出讓金”是否屬于收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償，在文意上不能明確得出結(jié)論。而《城市房地產(chǎn)管理法》第20條規(guī)定了根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為“根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”，這與《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》與《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致。[7《]土地管理法》第58條則規(guī)定為公共利益需要使用土地而收回國(guó)有土地使用權(quán)的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為“適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”。[8]此外，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定了國(guó)有土地上房屋征收按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，征收房屋的，同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)。[9]但對(duì)收回的國(guó)有土地使用權(quán)是否予以補(bǔ)償以及以什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)膯栴}，該條例并未作出直接規(guī)定。另外，2016年11月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》中，則強(qiáng)調(diào)要給予被征收征用者“公平合理補(bǔ)償”。[10]

經(jīng)梳理以上《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》及《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》等有關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定存在如下問題：第一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。存在“適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”“公平合理補(bǔ)償”“根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”等諸多標(biāo)準(zhǔn)；第二、補(bǔ)償規(guī)定不清晰?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償問題未進(jìn)行明確指引，《物權(quán)法》中關(guān)于“退還相應(yīng)的出讓金”是否屬于收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償也存在疑義；第三、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太抽象。將“適當(dāng)”“公平合理”“相應(yīng)”等抽象意義上的用詞訴諸現(xiàn)實(shí)事件，恐怕難以明確補(bǔ)償?shù)木唧w界限。同時(shí)補(bǔ)償主體的自由裁量權(quán)過大，司法裁判者也將難以進(jìn)行準(zhǔn)確的斷定。

（二）地方層面的相關(guān)規(guī)定

《北京市收回企業(yè)國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償辦法》規(guī)定了為公共利益需要收回企業(yè)國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)于“適當(dāng)補(bǔ)償”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)土地使用權(quán)按現(xiàn)狀用途進(jìn)行評(píng)估，并退還剩余年期的土地出讓金，補(bǔ)償方式為貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償或者兩種補(bǔ)償相結(jié)合的方式。[11]《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》則規(guī)定了“相應(yīng)的補(bǔ)償”由雙方協(xié)商確定或者進(jìn)行評(píng)估確定，評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮出讓年限的余期、規(guī)劃用地性質(zhì)、出讓金等因素，補(bǔ)償方式包括貨幣補(bǔ)償和土地交換兩種。[12]《南寧市收回國(guó)有土地使用權(quán)管理暫行辦法》關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)土地取得方式的不同，采用不同補(bǔ)償方式，收回出讓土地的，與《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致，收回劃撥土地的，則規(guī)定按土地使用權(quán)人享有的計(jì)劃土地使用權(quán)權(quán)益依法評(píng)估確定。[13]《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》仍沿用《土地管理法》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行“適當(dāng)補(bǔ)償”，但明確了收回?zé)o償劃撥的土地不予補(bǔ)償。[14]在《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地管理的實(shí)施意見》的規(guī)定中，補(bǔ)償方式包括貨幣補(bǔ)償和可開發(fā)建筑面積置換兩種，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同補(bǔ)償方式而定，貨幣補(bǔ)償按照前期投入及利息予以確定，可開發(fā)建筑面積置換則按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)予以確定。[15]

三、構(gòu)建收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度的建議

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提構(gòu)建

1.無償還是有償

部分學(xué)者認(rèn)為可以因公共利益無償收回劃撥土地使用權(quán)，該觀點(diǎn)的理據(jù)在于土地使用權(quán)是劃撥的，該土地使用權(quán)的價(jià)值無論是否增值，土地使用權(quán)人都應(yīng)按照劃撥用途進(jìn)行使用土地，不得改變用途、不得轉(zhuǎn)讓、不得出租，土地使用權(quán)的價(jià)值與土地使用權(quán)人無關(guān)，不應(yīng)分享土地增值收益，因此，不應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償。

然而，筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)的不足之處在于：首先，劃撥土地雖不需要繳納出讓金，但并不是無償取得的。因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)人也支付了土地取得成本、土地平整及建設(shè)成本、資金成本、維護(hù)管理土地成本和相關(guān)稅費(fèi)等前期投入成本，這一點(diǎn)與出讓土地并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，只是成本高低不同而已；其次，土地使用權(quán)人也要面對(duì)停產(chǎn)停業(yè)損失和搬遷損失，這一點(diǎn)也與出讓土地相同；再次，與出讓土地相比，劃撥土地的處分權(quán)能更加受限，未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)不得轉(zhuǎn)讓、出租，但在占有、使用、收益的權(quán)能上，劃撥土地與出讓土地一樣，土地使用權(quán)人都可以完全行使占有、使用和收益的權(quán)能。

另有部分學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條“房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回”和第十七條“作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：（1）被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；（2）因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；（3）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償”的規(guī)定，對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)可以不進(jìn)行補(bǔ)償。

筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)實(shí)際上是沒弄清國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)值與被征收房屋價(jià)值之間的關(guān)系。因?yàn)楸徽魇辗课莸膬r(jià)值包括兩個(gè)部分：一是國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值；二是房屋的建筑成本。因此，對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償就包括對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在明確對(duì)被征收房屋價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，沒有規(guī)定對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，就是為了避免對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值進(jìn)行重復(fù)補(bǔ)償。

綜上，因公共利益收回國(guó)有土地使用權(quán)，是對(duì)原土地使用權(quán)人所享有的權(quán)益直接進(jìn)行剝奪，毫無疑問應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。

2.完全補(bǔ)償還是部分補(bǔ)償

正如前文所述，所謂“完全補(bǔ)償”是指按照收回國(guó)有土地使用權(quán)的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值及其因收回國(guó)有土地使用權(quán)工作產(chǎn)生的實(shí)際損失予以補(bǔ)償；所謂“部分補(bǔ)償”則是指有限度地補(bǔ)償，包括“投入損失說”和“適當(dāng)補(bǔ)償說”。然而對(duì)于“部分補(bǔ)償”而言，尤其是“適當(dāng)補(bǔ)償說”中，怎樣才是“適當(dāng)”，怎樣才是“公平合理”，并無具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，另外，適當(dāng)補(bǔ)償說中關(guān)于土地使用權(quán)人的利益與公共利益需要再平衡、應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制、或者說使用權(quán)人的權(quán)益應(yīng)當(dāng)讓渡公共利益的觀點(diǎn)有些超出了法制化的討論范圍。

因此，筆者認(rèn)為，補(bǔ)償機(jī)制的制度基礎(chǔ)在于彌補(bǔ)對(duì)土地使用權(quán)人的權(quán)益損失，消除收回國(guó)有土地使用權(quán)行為的影響，恢復(fù)土地使用權(quán)人原有的權(quán)益狀態(tài)。將土地使用權(quán)人的權(quán)益值用一條時(shí)間軸線衡量的話，在這條時(shí)間軸線上有兩個(gè)不同的時(shí)間點(diǎn)，一個(gè)是土地使用權(quán)人取得用地的時(shí)間，一個(gè)是土地使用權(quán)人被收回用地的時(shí)間，在這兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)上，土地使用權(quán)人的權(quán)益值是不同的。如只是補(bǔ)償土地使用權(quán)人的前期投入，則是恢復(fù)到土地使用權(quán)人未取得用地時(shí)的權(quán)益狀態(tài)，從土地使用權(quán)人取得土地的時(shí)間點(diǎn)到被收回土地的時(shí)間點(diǎn)之間所形成的權(quán)益則不予補(bǔ)償，視為土地使用權(quán)人從未取得土地，與民事法律行為自始無效并恢復(fù)原狀是同樣的法律效果。用地單位如屬于違法用地，收回違法用地的，那么恢復(fù)到違法用地前的原狀，不認(rèn)可違法用地期間所形成的權(quán)益，這是符合法理的。但土地使用權(quán)人合法取得用地，并進(jìn)行了相關(guān)投入，形成的相關(guān)權(quán)益是合法的，如收回土地使用權(quán)要求恢復(fù)到取得用地前的權(quán)益狀態(tài)，對(duì)合法形成的相關(guān)權(quán)益不予以補(bǔ)償，實(shí)際上是對(duì)土地使用權(quán)人的合法權(quán)益進(jìn)行剝奪，缺乏正當(dāng)性的基礎(chǔ)，因此，因公共利益收回國(guó)有土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用權(quán)人的權(quán)益恢復(fù)到土地使用權(quán)被收回時(shí)間點(diǎn)的狀態(tài)，不對(duì)土地使用權(quán)人的合法權(quán)益造成損害。即恢復(fù)土地使用權(quán)人的權(quán)益到原有狀態(tài)，應(yīng)對(duì)土地使用權(quán)人的權(quán)益給予完全的補(bǔ)償。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)因素評(píng)判

1.國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值

國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值表現(xiàn)為土地使用權(quán)人的權(quán)利，是對(duì)國(guó)有土地進(jìn)行占有、使用、收益和一定程度處分的權(quán)益，《物權(quán)法》將該種權(quán)益定性為“用益物權(quán)”，對(duì)于這種權(quán)益的價(jià)值，如要進(jìn)行價(jià)值量化，應(yīng)當(dāng)從以下角度進(jìn)行評(píng)判：

（1）空間角度。土地使用權(quán)的空間價(jià)值受土地本身所處的地理位置、土地面積及可開發(fā)建筑面積的大小所影響。在大城市中心、周邊環(huán)境較好等土地資源稀缺的位置，其空間價(jià)值也因土地稀缺而變大，在城市郊區(qū)或者周邊環(huán)境較差的位置則相反。在地理位置及其他條件相同情況下，土地面積及可發(fā)開的建筑面積大，土地使用權(quán)的價(jià)值自然就更大。

（2）時(shí)間角度。土地使用權(quán)的時(shí)間價(jià)值體現(xiàn)為使用權(quán)人還可以支配該用地的時(shí)間長(zhǎng)短。根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)的規(guī)定，出讓的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)設(shè)置出讓時(shí)限，土地使用權(quán)出讓最高年限為:居住用地70年，商業(yè)、旅游、娛樂用地40年，工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、倉(cāng)儲(chǔ)、綜合或者其他用地50年。除了居住用地到期以后可以自動(dòng)續(xù)期外，其他用地到期后繼續(xù)使用的都應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)續(xù)期，是否續(xù)期需經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)，經(jīng)批準(zhǔn)續(xù)期的，應(yīng)重新簽訂土地出讓合同并支付土地出讓金。因此，土地使用權(quán)人還可以使用土地的時(shí)間長(zhǎng)，土地使用權(quán)的時(shí)間價(jià)值也就更大。需要說明的是，我國(guó)對(duì)劃撥的土地使用權(quán)未設(shè)定使用時(shí)限，如何衡量劃撥土地使用權(quán)的時(shí)間價(jià)值，需再研究。

（3）土地用途角度。劃撥土地在劃撥決定書中會(huì)明確劃撥土地的用途，出讓土地在出讓合同中會(huì)將規(guī)劃條件列為出讓合同附件，包括出讓土地的用途。無論是劃撥土地，還是出讓的土地，用地單位改變土地用途的，由土地管理部門收回土地或者進(jìn)行行政處罰。因此，土地使用權(quán)的土地用途價(jià)值直接體現(xiàn)為該地塊可發(fā)揮的效用，在空間價(jià)值、時(shí)間價(jià)值相同的情況下，不同的土地用途直接影響著國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值。在現(xiàn)階段，規(guī)劃用于居住、商業(yè)的土地使用權(quán)的價(jià)值，顯然比規(guī)劃用于工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)等的土地使用權(quán)價(jià)值更高。

2.土地使用權(quán)人的損失

土地使用權(quán)人的損失，包括直接損失和間接損失。直接損失是指土地使用人可確定的經(jīng)濟(jì)損失，包括了喪失土地使用權(quán)的價(jià)值、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷損失等。間接損失是指土地使用權(quán)人可期待的利益損失，該可期待的利益并非確定的、必然得到的，如規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)前景、利潤(rùn)預(yù)期等。既然彌補(bǔ)土地使用權(quán)人的損失是確立補(bǔ)償機(jī)制的前提基礎(chǔ)，那么土地使用權(quán)人的直接損失理應(yīng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶Ｖ劣陂g接損失，由于其可期待利益具有不確定性，且土地使用權(quán)人可以通過補(bǔ)償款重新尋找投資機(jī)會(huì)，或者通過交換的土地另進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展，其可期待的利益仍具有實(shí)現(xiàn)的可能，因此，土地使用權(quán)人的間接損失不應(yīng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

（三）構(gòu)建收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度的對(duì)策建議

通過前文的論述，本文對(duì)于如何構(gòu)建為公共利益收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的思路已經(jīng)基本清晰，即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)采用完全補(bǔ)償說，恢復(fù)土地使用權(quán)人的權(quán)益到被收回土地時(shí)間點(diǎn)的原有狀態(tài)，對(duì)土地使用權(quán)人的權(quán)益損失給予完全補(bǔ)償，具有以下意義：第一、在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)確立了完全補(bǔ)償說的基礎(chǔ)上，對(duì)于因公共利益收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用完全補(bǔ)償說，有利于與現(xiàn)有房屋征收補(bǔ)償制度適用相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二、完全補(bǔ)償說避免了“適當(dāng)”“相應(yīng)”“合理”等抽象用語，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更具有可操作性；第三、對(duì)土地使用權(quán)人的權(quán)益損失進(jìn)行完全補(bǔ)償，一方面使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加公平公正，另一方面也使得土地使用權(quán)人在讓位公共利益的基礎(chǔ)上，保障了自身權(quán)益，同時(shí)還能減少土地使用權(quán)人的抵觸情緒，從而有利于提高收回土地使用權(quán)工作的效率。

在確立完全補(bǔ)償說的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步確立科學(xué)的評(píng)估方法，從而形成更為規(guī)范的補(bǔ)償制度。

首先，應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償?shù)姆秶ㄍ恋厥褂脵?quán)的價(jià)值以及因收回國(guó)有土地使用權(quán)造成停產(chǎn)停業(yè)、搬遷等的直接損失。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是要彌補(bǔ)土地使用權(quán)人的權(quán)益損失，當(dāng)然，由于每個(gè)地塊的情形不同，有的地塊存在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有的地塊處于閑置狀態(tài)，有的地塊有部分建筑物，有的地塊尚未完成用地手續(xù)等等，土地使用權(quán)人的直接損失也不盡相同。這里需要注意的是，土地使用權(quán)人的權(quán)益損失不計(jì)算土地使用權(quán)人的前期投入，原因在于土地使用權(quán)價(jià)值包含了土地使用權(quán)人的前期投入，土地使用權(quán)人的土地取得成本、土地平整及建設(shè)成本、資金成本、維護(hù)管理土地成本和相關(guān)稅費(fèi)等前期投入成本加上土地使用權(quán)增值收益共同構(gòu)成了土地使用權(quán)的價(jià)值，因此，補(bǔ)償了土地使用權(quán)人的土地使用權(quán)價(jià)值損失后，無需再重復(fù)補(bǔ)償土地使用權(quán)人的投入成本。

其次，科學(xué)評(píng)估土地使用權(quán)的價(jià)值，應(yīng)當(dāng)全面評(píng)估該地塊的空間價(jià)值、時(shí)間價(jià)值及土地用途價(jià)值，并區(qū)分劃撥用地及出讓用地。劃撥用地的土地使用權(quán)人雖然也具有獨(dú)立的占用、使用、收益和一定程度處分的劃撥用地權(quán)益，但與出讓用地相比，由于規(guī)定的特定用途及未繳交土地出讓金，劃撥用地的處分權(quán)益與出讓用地的處分權(quán)益是明顯不同的，劃撥用地的處分權(quán)能受到嚴(yán)格的限制。土地使用權(quán)人未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)，不得自行轉(zhuǎn)讓、出租，經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓、出租的，應(yīng)當(dāng)向土地管理部門補(bǔ)繳土地出讓金。

最后，在明確完全補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢瑸樘岣呤栈貒?guó)有土地使用權(quán)工作的效率，可靈活采取貨幣補(bǔ)償、物業(yè)補(bǔ)償、用地置換和可開發(fā)建筑面積轉(zhuǎn)移等多種補(bǔ)償方式。在收回國(guó)有土地使用權(quán)工作中，土地使用權(quán)人出于產(chǎn)業(yè)安排、恢復(fù)經(jīng)營(yíng)、辦事程序等因素考慮，對(duì)于貨幣補(bǔ)償方式持反對(duì)態(tài)度，影響收回國(guó)有土地使用權(quán)的工作效率。如政府部門可以提供多種補(bǔ)償方式，讓土地使用權(quán)人靈活選擇，可以減少收回土地使用權(quán)工作的阻力，提高效率，更快實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。但采用多種補(bǔ)償方式的前提是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同，進(jìn)行準(zhǔn)確的價(jià)值評(píng)估，使得物業(yè)補(bǔ)償、用地置換和可開發(fā)建筑面積轉(zhuǎn)移與貨幣補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值相當(dāng)。

綜上所述，因公共利益收回國(guó)有土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用權(quán)人進(jìn)行完全補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍為土地使用權(quán)的價(jià)值、停產(chǎn)停業(yè)、搬遷等直接損失。土地使用權(quán)價(jià)值應(yīng)從土地使用權(quán)的空間價(jià)值、時(shí)間價(jià)值及土地用途價(jià)值進(jìn)行全面評(píng)估，并應(yīng)注意區(qū)分劃撥用地和出讓用地。在評(píng)估土地使用權(quán)的土地用途價(jià)值中，應(yīng)按照劃撥或者出讓的原用途進(jìn)行評(píng)估。補(bǔ)償可靈活采取貨幣補(bǔ)償、物業(yè)補(bǔ)償、用地置換和可開發(fā)建筑面積轉(zhuǎn)移等多種補(bǔ)償方式。

[注 釋]

[1]林來梵.論私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障[J].法學(xué)，1999，（3）.

[2]《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第17條規(guī)定：“作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：（一）被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償;（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償;（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償?！?/p>

[3]石佑啟.征收、征用與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)[J].法商研究，2004，（3）.

[4]郭丹.國(guó)有土地使用權(quán)收回補(bǔ)償問題研究[D].東北師范大學(xué)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

[5]《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2009〕20號(hào)）第15條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對(duì)變更或者撤回行政許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的，一般在實(shí)際損失范圍內(nèi)確定補(bǔ)償數(shù)額；行政許可屬于行政許可法第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定情形的，一般按照實(shí)際投入的損失確定補(bǔ)償數(shù)額?！薄缎姓S可法》第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：……（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)?！?/p>

[6]《物權(quán)法》第148條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第42條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金”。

[7]《城市房地產(chǎn)管理法》第20條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條規(guī)定:“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！?/p>

[8]《土地管理法》第58條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！?/p>

[9]《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第13條第3款規(guī)定“:征收房屋的，應(yīng)當(dāng)依法收回國(guó)有土地使用權(quán)。”第19條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定?！?/p>

[10]《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》第8條規(guī)定：“完善土地、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴(kuò)大化，細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序。遵循及時(shí)合理補(bǔ)償原則，完善國(guó)家補(bǔ)償制度，進(jìn)一步明確補(bǔ)償?shù)姆秶⑿问胶蜆?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償?！?/p>

[11]《北京市收回企業(yè)國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償辦法》第2條規(guī)定：“為公共利益需要使用土地或者為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行改建需要調(diào)整使用土地的，政府可以收回企業(yè)國(guó)有土地使用權(quán)并按照本辦法給予適當(dāng)補(bǔ)償?！钡?條規(guī)定：“收回企業(yè)國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償采取貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償或貨幣實(shí)物相結(jié)合的補(bǔ)償方式。”第5條規(guī)定：“補(bǔ)償價(jià)格由有評(píng)估資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)按照現(xiàn)狀用途進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果由市國(guó)土局會(huì)同市發(fā)展和改革委員會(huì)和市財(cái)政局等有關(guān)部門確定。”第6條規(guī)定：“土地使用權(quán)人已交納土地出讓金的，將已交的剩余年期的土地出讓金返還?！?/p>

[12]《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》第31條規(guī)定：“提前收回土地使用權(quán)的，出讓人應(yīng)當(dāng)給予受讓人相應(yīng)的補(bǔ)償。提前收回土地使用權(quán)的補(bǔ)償金額，應(yīng)當(dāng)按出讓年限的余期、規(guī)劃用地性質(zhì)、出讓金以及地上建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物的價(jià)值等項(xiàng)內(nèi)容，由出讓人與受讓人協(xié)商確定，或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估后確定?！钡?2條規(guī)定：“提前收回土地使用權(quán)的，出讓人可以與受讓人協(xié)商一致后，將另一地塊的土地使用權(quán)與受讓人進(jìn)行交換。交換土地使用權(quán)地塊的出讓金金額，由出讓人與受讓人協(xié)商確定，或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估后確定。交換土地使用權(quán)的，出讓人應(yīng)當(dāng)與受讓人重新簽訂出讓合同。”

[13]《南寧市收回國(guó)有土地使用權(quán)管理暫行辦法》第12條規(guī)定：“收回使用期限尚未屆滿的出讓土地，補(bǔ)償價(jià)格根據(jù)土地使用權(quán)人使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況依法評(píng)估確定?！钡?3條規(guī)定：“收回劃撥的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，補(bǔ)償價(jià)格根據(jù)土地使用權(quán)人享有的計(jì)劃土地使用權(quán)權(quán)益依法評(píng)估確定。”

[14]《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第46條規(guī)定：“依照《土地管理法》第五十八條第一款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)規(guī)定收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)參照當(dāng)?shù)卣饔猛恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補(bǔ)償，無償劃撥的，不予補(bǔ)償?！?/p>

[15]《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地管理的實(shí)施意見》第（五十六）條規(guī)定：“明確因公共利益收地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。因公共利益需提前收回國(guó)有土地使用權(quán)的，收地時(shí)須明確實(shí)施主體和接管單位，并對(duì)用地單位依法給予補(bǔ)償，補(bǔ)償方式包括貨幣補(bǔ)償和可開發(fā)建筑面積置換。按貨幣補(bǔ)償?shù)?，由?cái)政評(píng)審核定用地單位的投入及利息后予以補(bǔ)償；按可開發(fā)建筑面積置換的，由用地單位申請(qǐng)將原地塊建筑面積置換到本單位自有產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃用途類似的其他地塊上，置換比例按置換地塊批準(zhǔn)調(diào)減時(shí)點(diǎn)市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)的比值確定?！?/p>