鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)村公共服務(wù)的發(fā)展

鄭愛云

(遼寧師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，遼寧 大連 116029)

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五個(gè)方面——產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生態(tài)宜居都與鄉(xiāng)村公共服務(wù)存在一定的聯(lián)系：產(chǎn)業(yè)興旺是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村公共服務(wù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)保障，堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)需要產(chǎn)業(yè)改革實(shí)現(xiàn)。生活富裕是讓人民的生活不僅僅只是停留在滿足基本的生活需要的層次上面，而是在這一基礎(chǔ)上使農(nóng)民的生活質(zhì)量大大提高，只有這樣農(nóng)民才會(huì)關(guān)心鄉(xiāng)村公共服務(wù)問題。鄉(xiāng)村公共服務(wù)改革離不開鄉(xiāng)村的有效治理。治理有效的鄉(xiāng)村就是重視鄉(xiāng)村民主制度建設(shè)的鄉(xiāng)村，民主制度健全，農(nóng)民參政渠道暢通，建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系。鄉(xiāng)風(fēng)文明就是要建設(shè)文明鄉(xiāng)村，重拾“鄉(xiāng)愁”，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)建設(shè)，對(duì)于鄉(xiāng)村存在的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化要重新繼承和發(fā)揚(yáng)，讓鄉(xiāng)村的風(fēng)氣煥然一新。生態(tài)宜居更加離不開公共服務(wù)的改革，公共服務(wù)有兩個(gè)方面，一個(gè)方面是行政管理類服務(wù)，另一方面是社會(huì)公益類服務(wù)，在這里主要體現(xiàn)的是社會(huì)公益類服務(wù)所起到的作用，社會(huì)公益類的內(nèi)容主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)技推廣服務(wù)、鄉(xiāng)村水利、鄉(xiāng)村公共文化、司法服務(wù)、公共環(huán)境等，這類公共服務(wù)是生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村必備的前提。

鄉(xiāng)村公共服務(wù)的發(fā)展對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化具有關(guān)鍵作用，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化具有決定性作用，所以鄉(xiāng)村公共服務(wù)的發(fā)展直接影響到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進(jìn)程，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的作用不可小覷。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村公共服務(wù)存在的問題

(一)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的內(nèi)卷化效應(yīng)

內(nèi)卷化(involution)，又被翻譯為“過密化”，是近代中國(guó)政治學(xué)與社會(huì)學(xué)領(lǐng)域使用頻率和影響范圍較大的一個(gè)概念。2012年，北京大學(xué)博士后、研究員李春霞首次提出了“公共服務(wù)內(nèi)卷化”，她運(yùn)用公共服務(wù)內(nèi)卷化的概念來研究政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的背景下社會(huì)組織提供公共服務(wù)的狀況，分析認(rèn)為社會(huì)組織公共服務(wù)的供給出現(xiàn)了沒有發(fā)展的增長(zhǎng)與公共服務(wù)懸浮的現(xiàn)象。

鄉(xiāng)村公共服務(wù)內(nèi)卷化主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)的力度加大，投入的財(cái)政資金增加，但是農(nóng)民的滿意度并沒有隨之而升高；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增多，但利用率低下，并且存在年久失修的現(xiàn)象；重視教育，加大教育投入，但是教育服務(wù)仍然落后于城市；扶農(nóng)惠農(nóng)政策不斷出臺(tái)，但是落實(shí)差，收效低。

(二)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給呈現(xiàn)“碎片化”

1.公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致效率低下

自稅費(fèi)改革之后，項(xiàng)目制成為中國(guó)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的主要方式。項(xiàng)目制最大的缺陷是造成了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供需的不均衡。鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給碎片化其根本的原因是政府碎片化。政府被設(shè)立一塊塊獨(dú)立的小個(gè)體，各司其職，但是卻又在不同程度上存在重疊，導(dǎo)致政府各個(gè)部門存在職責(zé)模糊不清的問題。由于對(duì)各自部門利益的考慮，部門之間面臨共同的問題是往往各自為政，缺乏溝通協(xié)作，團(tuán)結(jié)合作意識(shí)弱化，辦事效率低下。

2.鄉(xiāng)村之間供給差異大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距較大，比如處于東部沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力比中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力大；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的省份，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)水平也不相同；每個(gè)省份對(duì)其鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于公共服務(wù)的財(cái)政也不盡相同。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力較小，就會(huì)在項(xiàng)目申請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，公共服務(wù)水平自然也會(huì)高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(三)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給主體單一

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直是鄉(xiāng)村公共服務(wù)的主要的供給主體

這一方面是因?yàn)檎恢眽艛嘀伯a(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，市場(chǎng)的作用在鄉(xiāng)村的作用微乎其微；另一方面是因?yàn)猷l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，雖然改革開放之后鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到為自己提供公共服務(wù)產(chǎn)品的能力。

2.村級(jí)組織喪失提供公共產(chǎn)品供給服務(wù)的經(jīng)濟(jì)職能

現(xiàn)在存在的一些村級(jí)組織，比如村民委員會(huì)，已經(jīng)成為了一種村民自治組織，不再是過去的集體經(jīng)濟(jì)的“集體”。自從稅制改革之后，這種形式的村級(jí)組織承擔(dān)的是一種政治職能，只有在進(jìn)行村委會(huì)選舉時(shí)，集體的作用才顯現(xiàn)出來。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的弱化，不可能為農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給提供經(jīng)濟(jì)上的幫助。比如現(xiàn)在的農(nóng)村社會(huì)保障，農(nóng)村社會(huì)保障是鄉(xiāng)村重要的公共產(chǎn)品之一，屬于一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也是保障民生的重要體現(xiàn)。在20世紀(jì)90年代，集體籌資模式對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，后來稅費(fèi)改革之后，集體籌資也就隨之消失，用于農(nóng)民社會(huì)保障的資金也就沒有了，像這一類的公共產(chǎn)品村級(jí)組織就不能提供了。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)產(chǎn)品供給力不從心

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于自己的技術(shù)、資金等因素的限制，難以在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中扎穩(wěn)腳跟，并且承擔(dān)的責(zé)任過多，維持經(jīng)營(yíng)已是不易，沒有多余的能力為鄉(xiāng)村提供公共產(chǎn)品。

因此，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給主體一直以來都是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主，并且主要依靠項(xiàng)目支撐，而且往往偏離農(nóng)民群眾的意愿。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下的發(fā)展鄉(xiāng)村公共服務(wù)的措施

(一)改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)存在的內(nèi)卷化問題

1.讓農(nóng)民“發(fā)聲”并發(fā)揮其主體性

鄉(xiāng)村公共服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)的過程雖然是政府主導(dǎo)的過程，但也是一個(gè)農(nóng)民參與的過程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重要的一點(diǎn)就是“治理有效”的鄉(xiāng)村，治理有效的鄉(xiāng)村必然是重視民主的鄉(xiāng)村，民主參與是關(guān)鍵。為此要完善鄉(xiāng)村民主制度建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利意識(shí)，增強(qiáng)參政能力；同時(shí)調(diào)節(jié)傳統(tǒng)的“自上而下”由政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給模式，以農(nóng)民的真正需求為導(dǎo)向，推進(jìn)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，構(gòu)建以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給體制。

2.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)事權(quán)并提高其服務(wù)能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一種基層政府，實(shí)踐性很強(qiáng)，需要管理的事項(xiàng)相對(duì)較多，而供其使用的財(cái)政相對(duì)較少，這就形成了一種財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的情況。首先，上級(jí)政府應(yīng)該加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持，目前我國(guó)中央財(cái)政完全有能力做到。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金投入直接決定了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的有效供給。其次，應(yīng)該擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來源多樣化，有必要設(shè)置與鄉(xiāng)級(jí)事權(quán)相適應(yīng)的地方稅種，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政對(duì)上級(jí)政府的依賴，保障其必要的自主性。最后，地方與中央共享的稅種應(yīng)該適當(dāng)?shù)奶岣叩胤剿碛械谋壤?，保障地方政府由?cái)政資源能夠下?lián)芙o鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力偏低，歸根結(jié)底還是因?yàn)闆]有充足的用于公共服務(wù)建設(shè)的資金，事權(quán)大于其財(cái)權(quán)，改變這種狀況就要從根本上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財(cái)權(quán)。

3.完善后續(xù)的檢查和維護(hù)機(jī)制

(1)建立完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品評(píng)價(jià)機(jī)制。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品到底在多大程度上服務(wù)于民，是否真的“為民所用”“為民所需”，歸根到底還是取決于民，這就需要制定一套以農(nóng)民群眾的滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系，以此做為衡量鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的社會(huì)價(jià)值。

(2)調(diào)整以往以經(jīng)濟(jì)為中心的考核績(jī)效模式。以往以經(jīng)濟(jì)為中心的考核績(jī)效模式，容易使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忽視農(nóng)民的真正需求，單純?yōu)榱送瓿缮弦患?jí)政府所分配的指標(biāo)，以完成任務(wù)為目的。應(yīng)該建立適當(dāng)?shù)脑u(píng)估獎(jiǎng)懲機(jī)制，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員是否真的為鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的效益負(fù)責(zé)任。

(3)建立健全公共產(chǎn)品的維護(hù)機(jī)制。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給在前期和中期考慮效率問題，后期要考慮維護(hù)問題。要設(shè)立專門的維護(hù)管理部門和維護(hù)人員，確保公共產(chǎn)品的可持續(xù)利用，長(zhǎng)期造福一方。

(二)鄉(xiāng)村公共服務(wù)向“整體性”轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)村公共服務(wù)呈現(xiàn)出的“碎片化”問題，根本是由于政府的碎片化引起的。要解決這一問題，從根本上要建立整體性治理視角下鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的多層次互動(dòng)協(xié)調(diào)系統(tǒng)。這包括中央政府作為宏觀層面的制度協(xié)調(diào)機(jī)制、地方政府作為中觀層面的資源整合機(jī)制和基層組織作為微觀層面的主體信任機(jī)制。

(三)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給主體多元化

鄉(xiāng)村公共服務(wù)要想實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，公共服務(wù)的供給實(shí)現(xiàn)高效化，就要依靠多元的供給主體，構(gòu)建多中心供給體制。

構(gòu)建多中心供給體制是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)發(fā)展的有效舉措。即實(shí)行中央政府、地方政府、基層政府多中心的治理模式；實(shí)行政府、鄉(xiāng)村組織、非政府組織和市場(chǎng)多元的供給主體；擴(kuò)大資金來源，形成多中心的資金安排。

四、結(jié)論

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系表明了提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)的質(zhì)量的迫切性，鄉(xiāng)村振興能夠在一定程度上為鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量的提高提供方向，而鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量的提高又能夠真正的為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興帶來可見的實(shí)效。目前鄉(xiāng)村公共服務(wù)存在“內(nèi)卷化”、“碎片化”和公共產(chǎn)品供給主體單一的問題。要對(duì)公共服務(wù)的產(chǎn)品實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)節(jié)公共產(chǎn)品的供需結(jié)構(gòu)失衡問題；提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力，加強(qiáng)其自主服務(wù)能力和自主性，為完善后續(xù)服務(wù)工作提供資金支持；重視農(nóng)民主體地位，讓鄉(xiāng)村公共服務(wù)真正服務(wù)于民，最終達(dá)到改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)存在的“內(nèi)卷化”問題。要優(yōu)化政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)合作和互動(dòng)，形成良性的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，使其由“碎片化”轉(zhuǎn)向“整體性”；重視鄉(xiāng)村在現(xiàn)代化中的角色和地位，將城市和鄉(xiāng)村放到平等均衡發(fā)展的地位，向城鄉(xiāng)“一體化”方向轉(zhuǎn)變，最終使鄉(xiāng)村公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)向“整體性”的轉(zhuǎn)變；建立多中心的供給體制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給主體的多元化。

鄉(xiāng)村振興并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的工程，也不會(huì)在短期時(shí)間內(nèi)收效，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。首先，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，只是從宏觀上定方向，具體的操作實(shí)施要靠基層政府根據(jù)自己當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況有效開展，國(guó)家在宏觀上定方向的同時(shí)也要重視對(duì)基層幫助和引導(dǎo)。其次，這一戰(zhàn)略分“三步走”，要將鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)納入到每一步的計(jì)劃當(dāng)中，避免職能部門的重疊，避免出現(xiàn)公共服務(wù)出現(xiàn)“無人管和或多人管”的問題，職能部分之間要加強(qiáng)合作。最后，每一個(gè)新政策的出臺(tái)必然會(huì)遇到問題和矛盾，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要處理好城市與鄉(xiāng)村、局部和整體的關(guān)系。發(fā)展鄉(xiāng)村公共服務(wù)并不是對(duì)城市不管不顧，也不是先從比較容易改革的地區(qū)搞試點(diǎn)而不管比較困難的地區(qū)，而是平等公正的分配資源，讓結(jié)果達(dá)到“均衡”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。