試論行政許可的邏輯

陳 標 張渝田

行政許可是指行政主體根據(jù)申請人申請，依法對其予以實體和程序?qū)彶楹?，準予申請人從事某種活動的行為。行政許可是一種授益性的行政行為，是依法行政的重要組成部分，有其內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)。行政許可的邏輯是指行政許可應(yīng)遵循的客觀規(guī)律及其發(fā)展的路徑和方法。

一、職權(quán)法定——行政許可的合法性邏輯緣起

探討行政許可的邏輯結(jié)構(gòu)，①在 《辭?！分羞壿嬍侵杆季S的規(guī)律、規(guī)則，客觀事物的規(guī)律。本文就是據(jù)此理解行政許可的邏輯的。首先應(yīng)以行政許可職權(quán)的來源為根基。唯有如此，才能為其權(quán)力運行機制——邏輯路徑和權(quán)力運行效能——邏輯歸宿，奠定邏輯基礎(chǔ)。行政許可職權(quán)不是行政機關(guān)固有的，而是源于憲法和法律的賦予。因此，行政許可以職權(quán)法定②職權(quán)法定是指行政機關(guān)及其工作人員的行政權(quán)力必須有法律的明確授權(quán)，不能自行設(shè)定。為邏輯起點，方能體現(xiàn)憲法和法律的立法宗旨，實現(xiàn)其立法價值。就其具體構(gòu)成要素而言，行政許可職權(quán)法定包括行政許可主體法定、權(quán)力法定、責(zé)任法定。

（一）行政許可主體法定是行政許可的合法性基礎(chǔ)

“行政機關(guān)是法律的產(chǎn)兒”③伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1996年，第141頁。，行政許可作為政府規(guī)制的重要手段，直接關(guān)系到各類社會主體權(quán)利、義務(wù)的實現(xiàn)程度，其設(shè)立和實施主體必須法定，才具有合法性基礎(chǔ)。行政許可主體法定包括行政許可的設(shè)定主體和實施主體法定。

1.行政許可的設(shè)定主體法定

“行政許可設(shè)定是一種創(chuàng)設(shè)行政權(quán)的立法活動，必須遵循立法規(guī)律，符合我國 《立法法》確定的立法體制和立法權(quán)限要求”①余正琨：《論行政許可設(shè)定制度》，《河北法學(xué)》2006年第3期。。行政許可的前提是設(shè)定普遍禁止性義務(wù)，而只有法定的主體才能夠為不特定多數(shù)人設(shè)定普遍禁止性義務(wù)，這種主體既包括立法機關(guān)也包括行政機關(guān)。同時，如賦予過多的主體以行政許可設(shè)定權(quán)，將會違反行政法公平、公正的價值取向。因此，為了尋求行政權(quán)與公民權(quán)利的平衡，行政許可的設(shè)定主體必須層級分明且相對集中。我國 《行政許可法》明確限定了行政許可的設(shè)定主體。作為最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人大及其常委會享有行政許可的最高設(shè)定權(quán)。地方性法規(guī)的制定主體有部分行政許可設(shè)定權(quán)。為了發(fā)揮行政機關(guān)在維護公共安全、配置社會資源、應(yīng)對社會重大突發(fā)事件等方面靈活、專業(yè)的優(yōu)勢，國務(wù)院行政法規(guī)和省級人民政府規(guī)章也具有部分行政許可設(shè)定權(quán)?？梢姡姓S可設(shè)定主體法定，更能統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，順應(yīng)社會發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，有利于科學(xué)調(diào)整和平衡社會利益和關(guān)系。

2.行政許可的實施主體法定

行政許可制度價值的實現(xiàn)，有賴于法定行政主體依法實施許可。行政許可是一種執(zhí)法行為，要求實施主體具有較為完善的法律素養(yǎng)和執(zhí)法技能。為此，行政許可的實施主體只能由法律、法規(guī)、規(guī)章根據(jù)行政主體的事權(quán)和職能設(shè)定。《行政許可法》規(guī)定了三類實施主體：一是行政機關(guān)。行政機關(guān)依法在其權(quán)限內(nèi)實施行政許可，許可權(quán)限不能超出行政機關(guān)的外部管理權(quán)限，②參見羅豪才，湛中樂：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2012年，第200頁。否則會導(dǎo)致越權(quán)許可。二是法律法規(guī)授權(quán)的組織。并非所有組織都可以成為法律法規(guī)授權(quán)的對象，被授權(quán)的組織需符合法定條件，具備實施行政許可的能力。③《行政許可法》第二十三條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可”。此外，被授權(quán)的組織必須依法設(shè)立，被授權(quán)許可事項與其職能相關(guān)，具有熟悉與被授權(quán)許可事項有關(guān)的法律和專業(yè)的人員，具備相應(yīng)的技術(shù)、裝備條件，獨立承擔(dān)實施許可的法律責(zé)任。三是受委托的行政機關(guān)。為了更加科學(xué)地實施許可，行政機關(guān)認為有必要的，可依法委托具有相關(guān)職能的行政機關(guān)實施許可。但委托實施許可應(yīng)符合法定要求，④《行政許可法》第二十四條規(guī)定：“行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)實施行政許可。委托機關(guān)應(yīng)當將受委托行政機關(guān)和受委托實施行政許可的內(nèi)容予以公告。委托行政機關(guān)對受委托行政機關(guān)實施行政許可的行為應(yīng)當負責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托行政機關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)名義實施行政許可；不得再委托其他組織或者個人實施行政許可?！狈乐剐姓C關(guān)隨意委托實施許可。由此可見，行政許可的實施主體都具有三個要素：一是必須具有行政主體資格，二是具有相應(yīng)的行政管理職能，三是具有實施行政許可的實務(wù)操作能力。

（二）行政許可權(quán)限法定是行政許可的平衡性保障

“行政主體的一切權(quán)力來自法律，并且應(yīng)當是法律的明確授權(quán)”⑤張渝田：《試論建構(gòu)法治政府的邏輯》，《西南民族大學(xué)學(xué)報 （人文社會科學(xué)版）》2014年第9期。。行政許可權(quán)限是行政許可權(quán)力作用的范圍和適用的對象，權(quán)限是為了在公權(quán)力和私權(quán)利之間保持相對的平衡，主要包含行政許可設(shè)定權(quán)、行政許可的適用范圍、行政許可的實施標準法定。

1.行政許可設(shè)定權(quán)法定

行政許可社會效果和法治功能的實現(xiàn)，有賴于科學(xué)配置許可設(shè)定權(quán)。根據(jù)我國的立法體制和權(quán)限，以 《行政許可法》配置許可設(shè)定權(quán)，防止隨意設(shè)立市場準入門檻、保障相對人的合法權(quán)利，促進市場經(jīng)濟保持活力。第一，法律可以設(shè)定各種類型的行政許可。第二，國務(wù)院可以在行政法規(guī)中設(shè)定法律未設(shè)定的許可事項，必要時也可以發(fā)布決定設(shè)定許可。⑥參見 《行政許可法》第十四條的規(guī)定。第三，地方性法規(guī)可以設(shè)定上位法未設(shè)定的行政許可，省級政府規(guī)章可以設(shè)定臨時許可，①參見 《行政許可法》第十五條第一款，尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因社會治理需要立即實施行政許可的，省級政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當提請本級人大及其常委會制定地方性法規(guī)。但是，地方政府無權(quán)設(shè)定一些特定的許可事項②參 見 《行政許可法》第十五條第二款，地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。，也不能通過設(shè)定許可實行地方保護主義。此外，《行政許可法》禁止國務(wù)院部委規(guī)章、除國務(wù)院決定以外的規(guī)范性法律文件設(shè)定許可。這就從源頭上確保行政許可權(quán)的依法設(shè)定，杜絕隨意設(shè)定行政許可的亂象。

2.行政許可范圍法定

“采取許可制度的理由可能就是控制準入”③Colin Scott，石肖雪：《作為規(guī)制與治理工具的行政許可》，《法學(xué)研究》2014年第2期。。但控制準入應(yīng)在一定范圍內(nèi)，這實質(zhì)是行政權(quán)力應(yīng)在合理范圍內(nèi)干預(yù)公民權(quán)利，既限制公民一定的權(quán)利和自由，又能激發(fā)社會活力與創(chuàng)造性。在法治社會，作為調(diào)整行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的行政許可，其范圍必須由法律限定，法定許可范圍不得被隨意突破，除非社會治理必需，以防止隨意、濫設(shè)許可，“核心在于斬斷政府過多伸向經(jīng)濟、社會的權(quán)力觸須”④沈巋：《解困行政審批改革的新路徑》，《法學(xué)研究》2014年第2期。?！缎姓S可法》用正面列舉和排除相結(jié)合的方式限定設(shè)立行政許可范圍。其第十二條從公平、公正配置公共資源、合理限制市場準入、嚴格控制社會危害等方面限定許可范圍，超出法定范圍設(shè)定許可無效。第十三條規(guī)定了不設(shè)定許可的四種情形，⑤《 行政許可法》第十三條規(guī)定，以下四種情形不設(shè)定行政許可：一是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；二是市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；三是行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；四是行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。這體現(xiàn)出行政許可制度鼓勵市場自由競爭、社會自我管理與調(diào)節(jié)優(yōu)先的精神。行政許可范圍法定，實質(zhì)是確立公權(quán)力和私權(quán)利之間的界限，力圖在公共利益和私人利益之間保持一種平衡。

3.行政許可的條件和標準法定

“行政許可的標準，是指實踐中許可機關(guān)審查和判斷相對人是否應(yīng)當獲得許可的基準和要件，即審查基準或判斷要件，是對行政許可的法定條件和程序的解釋與細化”⑥駱梅英：《行政許可標準沖突及解決》，《法學(xué)研究》2014年第2期。。行政許可從傳統(tǒng)意義上而言又叫行政審批，就是在法律法規(guī)設(shè)立普遍禁止義務(wù)的前提下，針對相對人的申請，按照法定程序?qū)ο鄬θ耸欠襁_到法律法規(guī)規(guī)定的條件予以審查，作出是否批準其從事某項活動的行政行為。許可條件和標準是申請人和行政機關(guān)可預(yù)期的行為指引，應(yīng)盡可能清楚、具體，以縮小許可權(quán)自由裁量空間，避免隨意實施許可，確保行政許可公正實施。一旦具備許可條件，行政許可機關(guān)應(yīng)承擔(dān)積極作出許可行為的法定職責(zé)，并且按照法定標準予以認真審核，依法作出許可決定。由于行政許可事項繁雜、類型眾多，行政許可的具體條件和標準只能由設(shè)定該項許可的法律、法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)定。如 《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十四條對于獲得城鄉(xiāng)規(guī)劃職業(yè)資格證的單位的許可條件和標準作了明確規(guī)定，許可實施主體不能擅自規(guī)定或更改條件和標準。法定條件和標準是申請人獲得許可的最低要求，是行政機關(guān)是否作出許可決定的客觀尺度。只有符合法定條件和標準，行政機關(guān)才能作出許可決定，否則將被追究法律責(zé)任。

（三）行政許可責(zé)任法定是行政許可的制度性保障

權(quán)責(zé)法定是法治政府的當然意蘊，有權(quán)必有責(zé)。行政許可權(quán)力屬于行政權(quán)力的重要組成部分，具有天然的擴張性，易于濫用，許可活動中存在行政主體違法行使職權(quán)，違背公平正義與行政法治的巨大風(fēng)險。行政許可責(zé)任法定是以法律責(zé)任來反向制約行政許可權(quán)?！霸诜ㄖ紊鐣?，責(zé)任是法律的必然，責(zé)任是法律的生命”①劉丹：《法治政府：基本理念與框架》，中國法制出版社，2008年，第270頁。。責(zé)任只能由法律規(guī)定，行政主體不能自行設(shè)定?！缎姓S可法》第五章規(guī)定了行政許可法律責(zé)任，促使行政許可權(quán)力依法運行、保障行政許可秩序。第一，規(guī)范性文件違法設(shè)定行政許可，有關(guān)機關(guān)可以責(zé)令修改，或者依法予以撤銷。②參見 《行政許可法》第七十一條。第二，行政主體違法實施行政許可或者不履行許可監(jiān)督責(zé)任或監(jiān)督不力的，將被追究法律責(zé)任。行政主體違法行使許可職權(quán)損害當事人合法權(quán)利的，應(yīng)依法賠償。第三，申請人申請不實、以欺騙或賄賂等方式取得許可、未經(jīng)許可從事應(yīng)當取得許可的活動，將被追究法律責(zé)任。從 《行政許可法》相關(guān)的法律責(zé)任規(guī)定來看，凡是超越法律法規(guī)規(guī)定，擅自設(shè)立、違法實施行政許可、對行政許可行為監(jiān)督不力的，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。唯有如此，才能從制度層面保障行政許可權(quán)力公正運行。

二、依法許可——行政許可的價值性邏輯路徑

職權(quán)法定是行政許可靜態(tài)的價值取向，需要動態(tài)的邏輯途徑加以貫徹實施。行政許可職權(quán)法定決定了行政許可的邏輯途徑——依法許可。依法許可嚴格按照法定程序貫徹實施，從動態(tài)角度確保行政許可在法治軌道上良性運行，體現(xiàn)行政許可內(nèi)在的法律價值，實現(xiàn)行政許可的邏輯歸宿，形成良性的邏輯結(jié)構(gòu)。

（一）行政許可合法實施彰顯法治價值

行政許可合法實施是依法行政內(nèi)在要求，也是行政許可法治價值的必然體現(xiàn)?！靶姓暮戏ɑ侵笐椃ê拖嚓P(guān)的憲法規(guī)則要求行政體系及其行政行為符合法律規(guī)定的狀態(tài)”③關(guān)保英：《行政法的私權(quán)文化與潛能》，山東人民出版社，2003年，第76頁。。憲法、法律授予行政主體行政權(quán)力、限定權(quán)力范圍、規(guī)范運行程序。行政許可合法實施體現(xiàn)為以下幾個方面：第一，主體合法。行政許可的主體必須依憲法和法律設(shè)立，違法設(shè)立的主體，其許可行為無效。且許可主體必須擁有行政許可職權(quán)，以自己的名義作出許可并承擔(dān)法律責(zé)任。參與行政許可的工作人員應(yīng)具備公務(wù)人員身份，一些崗位還需具備特殊執(zhí)法資格。第二，權(quán)限合法。行政權(quán)力 “幾乎在一切場合都意味著有限的授權(quán)”④威廉·韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社，1997年，第25頁。，行政主體必須在法定權(quán)限內(nèi)實施行政許可，不能越權(quán)。第三，內(nèi)容合法。行政許可內(nèi)容要有事實和法律依據(jù)，具有明確性、規(guī)范性和可操作性；自由裁量行為要合理、公正。第四，形式合法。行政主體必須以書面形式作出準予或不準予的決定。第五，程序合法，行政許可實施的步驟、時限、方式都應(yīng)當符合法定程序。

（二）行政許可合理運行體現(xiàn)理性價值

隨著社會發(fā)展，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，社會治理事項更加復(fù)雜、專業(yè)、易變，法律難以具體規(guī)定所有事項，如 《行政許可法》第十二條原則性規(guī)定了設(shè)定許可事項的范圍，需要具體解釋。在有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)等新興行業(yè)或領(lǐng)域的許可，法律嚴重滯后，無法可依的困境較為突出。若行政許可嚴格按照法律規(guī)則主義運行，就難以實現(xiàn)社會治理目標。那么，“根據(jù)變化的各種情況，法律在某種范圍內(nèi)，承認行政機關(guān)有具體判斷和選擇的余地”⑤室井力：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國政法大學(xué)出版社，1995年，第26頁。，即自由裁量權(quán)就成為行政法治的必然趨勢。如伯納德·施瓦茨所言：“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心”⑥伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1986年，第566頁。。但是，“自由裁量權(quán)不應(yīng)是專橫的，必須受到合理和法律的限制”⑦張春莉：《論行政相對人權(quán)利保障的發(fā)展趨勢》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》2010年第6期。。規(guī)范行政許可中廣泛的自由裁量權(quán)是為了追求公平正義、促使行政許可合理運行、提升其理性價值。行政許可中合理行政體現(xiàn)為理性辦事、符合法律精神與目的；符合社會經(jīng)濟的客觀情況和發(fā)展規(guī)律，優(yōu)化行政審批，排除不必要的許可事項；平等對待相對人，公正辦事；保障人民正當權(quán)益，維護社會公共利益。

（三）行政許可程序正當蘊含公正價值

“行政程序是指行政權(quán)力運行的步驟、順序、方法、時限等要素的集合，是一個不含任何價值取向的中性概念”①江必新：《行政程序正當性的司法審查》，《中國社會科學(xué)》2012年第7期。。程序正當在行政法治中具有不可替代的價值。“用行政程序規(guī)范行政權(quán)的行使既可不過于束縛政府行為的手腳，又可防止政府實施行政行為的恣意、濫權(quán)”②姜明安：《行政程序研究》，北京大學(xué)出版社，2006年，第5頁。。行政許可制度中充分體現(xiàn)了正當程序精神，其背后主要蘊含著公正的法律價值。第一，程序法定?！缎姓S可法》第五章專門規(guī)定了申請與受理、審查與決定、期限、聽證等許可程序，凸顯程序的重要價值。行政主體和申請人應(yīng)按照法定程序辦事，否則會影響許可的公正與效力。第二，程序公開。公開是為了讓行政許可權(quán)在陽光下運行，防止許可權(quán)力濫用，這是行政許可的重要原則。同時，通過申辯、聽證等公開程序為相對人提供參與的機會。第三，確保效率。高效是行政服務(wù)的必然要求。行政許可主要以規(guī)定法定期限體現(xiàn)程序的效率，如 《行政許可法》第四十二條限定作出行政許可的期限，以確保許可效率。第四，程序公正。公正是設(shè)定和實施行政許可的一項原則，通過聽證、回避、告知、說明理由等程序確保行政許可公正。

（四）行政許可信賴保護體現(xiàn)誠信價值

行政權(quán)力的公信力是推動行政權(quán)力運行的重要基石，也是打造法治政府的必然要求。行政許可信賴保護，是指行政許可實施機關(guān)應(yīng)保護行政相對人因信任行政主體的合法性、正當性、權(quán)威性而無過錯參與其實施的授益性、合意性、指導(dǎo)性等許可行為所期望得到的合法或合理利益。行政權(quán)力運行涉及的管理對象易于變化且自身還具有一定的人治傳統(tǒng)，導(dǎo)致行政行為失范、失信，乃至損害相對人所期望得到的利益的現(xiàn)象屢有顯現(xiàn)。在此背景下，民法中的誠信價值也逐漸成為規(guī)范行政權(quán)的準則?！捌垷o誠實、善意，立憲制度將無法實行，故誠實、善意應(yīng)為行使一切行政權(quán) （司法與立法權(quán)亦同）之準則，亦即為其界限”③刁榮華：《現(xiàn)代民法基本問題》，漢林出版社，1981年，第48頁。。誠實守信引導(dǎo)行政主體嚴于律己、依法用權(quán)，言必信、行必果。行政許可遵循信賴保護原則，體現(xiàn)誠信價值，應(yīng)當做到以下幾個方面：第一，依法辦事?！耙苑杉s束行政行為，必然會減少其失信的幾率。反之，不依法辦事則無誠信可言?！雹荜愸Y，張駒：《行政復(fù)議的邏輯》，《四川師范大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2016年第4期。行政主體 “要按照權(quán)力和責(zé)任清單制度要求，切實做到依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督”⑤國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于加強政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》 （國發(fā) 〔2016〕76號文），中央人民政府門戶網(wǎng)站http：／／www.gov.cn／zhengce／content／2016-12／30／content＿5154820.htm， 2017 年 1 月 6 日訪問。；申請人也要依法參與行政許可活動。⑥陳馳，張駒：《行政復(fù)議的邏輯》，《四川師范大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2016年第4期。第二，行政公開。行政許可程序公開，表現(xiàn)出坦誠、無欺，必然取信于民。第三，保護信賴利益。行政許可具有授益性，應(yīng)保護相對人的信賴利益和正當預(yù)期，不能隨意改變或者撤回生效許可。第四，堅持失信懲戒。建立健全行政機關(guān)及公務(wù)人員失信記錄和懲戒機制。

（五）行政許可信息公開促進參與價值

信息公開是行政許可的重要原則，是依法許可的必然要求，也是行政主體的法定義務(wù)。行政許可信息公開有三層含義：一是行政許可事項必須公開，否則不能作為許可的依據(jù)。二是行政許可的實施和結(jié)果必須公開。如 《行政許可法》第四十條規(guī)定：“行政機關(guān)作出的準予行政許可決定，應(yīng)當予以公開，公眾有權(quán)查閱?！雹邊⒁?《行政許可法》第四十條。依照此條規(guī)定，行政機關(guān)必須將準予行政許可的相關(guān)信息予以公開。特別是公開自由裁量的理由和過程，“公開裁量決定的判斷和選擇過程，這既有助于抑制行政機關(guān)的恣意，也有助于說服行政相對人”①王貴松：《論行政裁量理由的說明》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第5期。。三是行政許可的實施程序必須公開。堅持公正、便民、及時的原則，采用傳統(tǒng)媒介和現(xiàn)代信息技術(shù)等方式實現(xiàn)信息公開，以便公眾查詢、知曉?！肮_行政是行政機關(guān)滿足行政參與權(quán)實現(xiàn)的先決條件”②鄧佑文：《行政參與權(quán)的政府保障義務(wù)：證成、構(gòu)造與展開》，《法商研究》2016年第6期。。只有信息公開，公眾才能有效行使知情權(quán)、參與權(quán)，了解行政活動進程、表達意見，從而體現(xiàn)行政許可的參與價值。同時，“行政公開的本質(zhì)是通過一種法律程序?qū)崿F(xiàn)對行政權(quán)的制約”③章劍生：《論行政程序法上的行政公開原則》，《浙江大學(xué)學(xué)報》2000年第6期。。

（六）行政許可權(quán)責(zé)統(tǒng)一體現(xiàn)善治價值

權(quán)責(zé)統(tǒng)一是法治政府實現(xiàn)善治的核心內(nèi)容，法治政府決不允許有權(quán)無責(zé)。在行政許可實施中權(quán)責(zé)統(tǒng)一可從三個方面理解：一是行政許可權(quán)力與職責(zé)統(tǒng)一。行政主體享有行政許可權(quán)力，同時承擔(dān)行政許可職責(zé)。行政機關(guān)應(yīng)及時受理、審查許可申請并作出決定。不能拖延行使權(quán)力，怠于履行職責(zé)。二是行政許可權(quán)力與監(jiān)督統(tǒng)一。許可權(quán)力必須受到監(jiān)督、制約，否則必然會出現(xiàn)不作為、亂作為甚至權(quán)力腐敗現(xiàn)象。三是行政許可權(quán)力與違法責(zé)任統(tǒng)一。若行政主體不依法實施行政許可權(quán)，則須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；給相對人造成財產(chǎn)損失的應(yīng)予以賠償。這是以法律責(zé)任促使行政主體嚴于用權(quán)、依法履職。行政許可的權(quán)責(zé)統(tǒng)一性，在 《行政許可法》中體現(xiàn)得較為充分。

（七）行政許可有效救濟蘊含權(quán)利價值

“依法行政的發(fā)展與完善必然伴隨著救濟制度的發(fā)展與完善，加強對權(quán)利的救濟是依法行政的根本保障”④國務(wù)院：《全面推進依法行政實施綱要》，《理論與當代》2004年第9期。。在行政許可機關(guān)怠于行使許可權(quán)或者違法實施許可權(quán)，致使相對人的權(quán)利無法得到保障時，為相對人提供權(quán)利救濟，是合法實施行政許可的內(nèi)在要求。行政許可中相對人可通過以下幾種方式得到救濟：一是行政補償。根據(jù) 《行政許可法》第八條的規(guī)定，損害相對人信賴利益的，應(yīng)依法補償。二是行政賠償。行政主體違法行使許可職權(quán)，損害當事人合法權(quán)益的，應(yīng)依法賠償。三是行政復(fù)議或者行政訴訟。四是行政內(nèi)部監(jiān)督。上級行政機關(guān)應(yīng)及時糾正下級行政機關(guān)的違法行為，必要時追究其法律責(zé)任。

三、服務(wù)型政府——行政許可的功能性邏輯歸宿

行政許可的邏輯歸宿是邏輯起點和邏輯途徑共同引導(dǎo)、制約的必然結(jié)果。行政許可的邏輯起點和邏輯途徑分別從靜態(tài)和動態(tài)的角度規(guī)范行政許可權(quán)力的運行，直到邏輯歸宿的實現(xiàn)?！艾F(xiàn)代行政法實質(zhì)上是服務(wù)行政法，兼具服務(wù)與授益功能”⑤肖金明：《論服務(wù)政府與責(zé)任政府——兼論行政許可法制的意義》，《中國行政管理》2005年第8期。，現(xiàn)代行政也必然是服務(wù)行政。服務(wù)型政府就是政府以服務(wù)行政的理念為指導(dǎo)，堅持依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展，保護公民合法利益，增進社會公共利益。行政許可是典型的授益型行政行為，其立法目的、原則、設(shè)定和實施均體現(xiàn)出便民、利民，蘊含著服務(wù)行政的理念，具有服務(wù)相對人的治理功能。職權(quán)法定作為行政許可的邏輯緣起，明確了行政許可的授益職權(quán)和職責(zé)；依法許可作為行政許可的邏輯路徑，保障了行政許可的授益功能的高效實現(xiàn)，在邏輯緣起和邏輯路徑的共同引導(dǎo)下，服務(wù)政府必然成為行政許可的功能性邏輯歸宿。我國正大力轉(zhuǎn)變政府職能，堅持放、管、服結(jié)合，減少或下放行政審批，根本目的是優(yōu)化服務(wù)、建設(shè)服務(wù)型政府。

（一）行政許可具有私益與公益的平衡功能

我國一切權(quán)力屬于人民、服務(wù)于人民?，F(xiàn)代政府本質(zhì)上是服務(wù)型政府，服務(wù)型政府的核心職能是為民服務(wù)，保護公民的合法權(quán)利，維護社會公共利益，平衡公民利益與社會公共利益之間的關(guān)系。行政許可的立法宗旨、設(shè)定、實施、監(jiān)管均具有這一平衡功能。第一，《行政許可法》開宗明義地指出行政許可的宗旨是規(guī)范行政許可行為，保護公民合法利益、維護社會公共利益。第二，行政許可的設(shè)定反映出對公民利益和社會公共利益的保護與平衡。若行政許可設(shè)定范圍越大，對公民合法利益的限制越多，不利于公民合法利益的實現(xiàn)，導(dǎo)致公民利益與公共利益失去平衡?！缎姓S可法》采用正面列舉和反面排除方式設(shè)定許可范圍，目的是防止政府過多的干預(yù)社會，從而實現(xiàn)平衡公民合法利益和社會公共利益的功能。第三，行政許可的前提是設(shè)定普遍性的禁止規(guī)則，然后對社會利益進行分配，它具有授益性。禁止未取得行政許可者從事相應(yīng)的行為，從而保護被許可人的合法利益和社會公共利益。第四，行政機關(guān)監(jiān)管被許可人的行為，處理對被許可人的違法或不當行為行，保護其他人的合法利益和社會公共利益。第五，服務(wù)型政府是法治政府的重要表現(xiàn)形式，要求行政許可權(quán)應(yīng)依法運行，目的是防止行政許可權(quán)力濫用損害公民合法權(quán)利，通過對公權(quán)力的制約來實現(xiàn)公民合法利益和社會公共利益的平衡。

（二）行政許可具有合理配置公共資源的功能

公共資源是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件。為社會提供公共資源是服務(wù)型政府的重要職能。公共資源具有稀缺性，服務(wù)型政府應(yīng)合理分配有限的公共資源，使公共資源在社會發(fā)展中合理流動、取得最大效益。同時，公共資源的配置不能完全依靠市場自由競爭，“在公共物品的配置、精神和文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和配置等方面，市場往往無能為力或者難以達到理想效果”①劉素英：《行政許可的性質(zhì)與功能分析》，《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第5期。。社會主體為了謀求自身的發(fā)展必然會竭力獲取最多的公共資源，使自身利益最大化，極有可能造成公共資源配置不當，或者采取破壞性的利用方式導(dǎo)致公共資源減少，降低公共資源的配置效率。因此，通過行政許可設(shè)定市場準入是服務(wù)政府配置公共資源的必由之路。服務(wù)型政府為了社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)根據(jù)社會整體情況和個別特殊需求，合理配置公共資源。為了體現(xiàn)公平正義，服務(wù)型政府配置公共資源還應(yīng)適當?shù)叵蚵浜蟮貐^(qū)或弱勢行業(yè)、階層傾斜以體現(xiàn)公平正義，適當?shù)叵驅(qū)ι鐣?jīng)濟發(fā)展作出重大貢獻的行業(yè)或者群體、新興的且有較大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)傾斜，提高公共資源的利用率，使公共資源效益最大化。

（三）行政許可具有高效便民的服務(wù)功能

“高效便民是建構(gòu)現(xiàn)代服務(wù)型政府的必然要求”②張渝田：《試論建構(gòu)法治政府的邏輯》，《西南民族大學(xué)學(xué)報 （人文社會科學(xué)版）》2014年第9期。：第一，行政許可以便民服務(wù)為原則，以提供高效、優(yōu)質(zhì)的行政許可服務(wù)為目標。第二，行政許可程序高效便民。如通過實行相對集中行政許可，采取一個窗口對外、統(tǒng)一辦理或聯(lián)合集中辦理；為申請人提供申請書格式文本，采取書面審查，符合要求的當面作出許可決定；規(guī)定一次性告知申請人補充、修改申請材料，避免申請人多次、重復(fù)補充、修改材料；行政機關(guān)的公示、公開義務(wù)，作出許可決定的期限法定等方式實現(xiàn)高效便民。第三，采取電子政務(wù)方式。電子政務(wù)是現(xiàn)代政府服務(wù)方式的創(chuàng)新，既高效便民又公開透明，節(jié)約申請人和行政機關(guān)的辦事成本。第四，嚴格限定行政許可收費。行政許可基本實行免費服務(wù)，是便民、利民的體現(xiàn)。第五，逐漸減少行政許可事項和環(huán)節(jié)，減少對社會的管制。政府僅提供必要的社會服務(wù)，提高服務(wù)效率。

（四）行政許可具有保障社會公平正義的功能

社會公平正義是服務(wù)型政府的價值取向。第一，行政許可過程公開。公開是為了實現(xiàn)公平、公正，公平、公正是行政許可追求的社會目標。第二，行政許可的設(shè)定反映公平正義的理念。行政許可的設(shè)定范圍合理，在公民權(quán)利與行政權(quán)力之間尋求最佳平衡點。行政許可的條件和標準是公平、統(tǒng)一、法定的，平等適用于任何申請人。行政許可的公正程序，既規(guī)范行政機關(guān)的行政許可行為，也保護申請人和第三人的合法權(quán)利。第三，行政許可的實施體現(xiàn)公平正義。行政機關(guān)平等對待申請人、不偏私，排除無關(guān)因素的干擾。只要申請符合法定程序、條件和標準，行政主體就應(yīng)依法作出許可決定。否則，應(yīng)告知申請人理由及可以行使行政復(fù)議、行政訴訟等救濟權(quán)，保障申請人行使申辯權(quán)、聽證權(quán)等參與權(quán)。第四，行政許可堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，以責(zé)任約束行政機關(guān)的行為，體現(xiàn)出對行政正義的追求，對實現(xiàn)社會公平正義具有很強的帶動作用。

（五）行政許可具有促進社會經(jīng)濟發(fā)展的功能

促進社會經(jīng)濟發(fā)展是服務(wù)型政府的首要功能。只有服務(wù)型政府提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，社會經(jīng)濟才能更加健康的發(fā)展；只有社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，服務(wù)型政府才能提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。行政許可是服務(wù)型政府履行社會經(jīng)濟發(fā)展職能的重要手段，設(shè)定和實施行政許可的重要目的是對社會經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)、監(jiān)管，使社會經(jīng)濟更加健康的發(fā)展。合理設(shè)定、依法實施行政許可，可以有效處理社會經(jīng)濟發(fā)展中的各種問題；反之，若行政許可設(shè)定范圍過大，政府對社會經(jīng)濟的管制過多，或者不依法實施行政許可，就不利于社會經(jīng)濟健康發(fā)展。《行政許可法》在涉及經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)保護、有限自然資源開發(fā)、公共資源配置、公共服務(wù)、企業(yè)設(shè)立等方面設(shè)定許可，是為了加強對這些領(lǐng)域進行調(diào)控，彌補市場競爭的不足，使其更加符合社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。同時，在市場經(jīng)濟機制能自主調(diào)節(jié)的領(lǐng)域不設(shè)定行政許可，是為了發(fā)揮社會主體在社會經(jīng)濟發(fā)展中的自主性、積極性、靈活性。我國正在大力轉(zhuǎn)變政府職能，以改革行政審批制度為突破口，減少和下放行政許可權(quán)，更加突出政府的公共服務(wù)職能。其目的是進一步厘清政府與市場、社會的關(guān)系，釋放經(jīng)濟、社會發(fā)展要素的活力，形成創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的生動局面，激發(fā)市場和社會的積極性、創(chuàng)造性，為經(jīng)濟、社會事業(yè)的發(fā)展營造更有活力的社會環(huán)境。

行政許可是政府進行社會治理的重要方式，承載著調(diào)整社會利益關(guān)系、實現(xiàn)社會公平正義、服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要功能。我們探討行政許可的邏輯結(jié)構(gòu)，厘清行政許可的邏輯緣起、邏輯路徑和邏輯歸宿，是為了使行政許可制度更好地適應(yīng)我國當前的改革發(fā)展需要，為全面深化改革、提高政府治理能力貢獻力量。