論我國特種設備事故應急處理法律機制的完善

鄒 皓 王 薇

（ 1.四川省特種設備檢驗研究院 四川成都 610061）（2.電子科技大學公共管理學院 四川成都 610054）（3.西華大學經濟學院 四川成都 610039）

1 完善我國特種設備事故應急處理法律機制必要性分析

1.1 增加特種設備工作安全性

根據立法及國家質檢總局公布的特種設備分類目錄的規(guī)定，特種設備是指鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的對人身和財產安全有較大危險性的設備。由于技術、用途等原因，特種設備在組織生產、經營使用方面都存在較大的人身危險性，一旦發(fā)生事故，很容易造成人員傷亡。因此，在特種設備的組織生產、經營使用方面都有較為嚴格的技術要求和法律規(guī)范。事故應急處理機制，是指發(fā)生突發(fā)事件后，相關責任機構或部門為了盡快控制和減少事件所造成的危害而采取的一系列應急與救援措施。主要包括應急預警與準備、應急救援、信息公布等?；谠黾犹胤N設備工作安全性的考量，除了加強對其組織生產、經營和日常使用的監(jiān)督管理，還應當制定迅速、高效、靈活的事故應急處理法律機制，為特種設備工作安全添加保護鎖。

1.2 保障社會秩序與人身財產安全

社會影響大、損害結果容易擴大是特種設備事故的顯著特征[1]。由于特種設備廣泛使用于人們的日常生活和生產經營中，一旦發(fā)生特種設備事故如果控制不當，容易造成事故的損害結果進一步擴大，在特大事故中甚至可能引起次生災害，導致發(fā)生重大的人身財產損害事件，造成不良的社會影響，影響社會安寧。因此，特種設備事故不利于社會的有序運作和對人們人身財產安全的保障。有效的特種設備事故應急處理法律機制有利于減少特種設備事故的發(fā)生，在事故發(fā)生后采取有效的應對措施，降低次生災害發(fā)生的可能性，遏制特種設備突發(fā)事故的不良影響進一步擴大，為人們提供一個安全、有序的生活與生產環(huán)境。因此，加強特種設備應急處理法律機制的完善工作，是維護社會安寧秩序、保障人民人身財產安全的必然要求。

1.3 促進經濟社會法治發(fā)展

隨著經濟社會法治的不斷發(fā)展，人們將越來越多的社會事務納入法律調整范疇之內。應急機制本是社會經濟學研究較多的范疇，一個經濟運行良好的社會需要建立迅速、高效、靈活的社會應急制度，以此應對社會運行中的突發(fā)事故來維持社會生活的安寧與社會秩序的穩(wěn)定，保障與促進社會的發(fā)展。而今各種具有人身危險性的大型機械設備充斥于生活和生產的方方面面，只有提高了特種設備使用的安全性，才能保障其在經濟社會發(fā)展中所應具有的經濟價值。將這些具有人身危險性的機械設備統稱為特種設備，就是想要通過公權力調整的手段，來規(guī)范特種設備的生產與運作。將我國特種設備事故應急處理納入法律調整范圍，符合現代經濟社會發(fā)展的需求，能夠促進經濟社會法治發(fā)展。

2 我國特種設備突發(fā)事故及應急處理機制的現狀

2.1 特種設備突發(fā)事故及其危害性

由于使用不當、質量缺陷等原因，特種設備在組織生產、經營使用方面都存在較大的人身危險性，一旦發(fā)生事故，很容易造成人員傷亡。以電梯為例，2016年5月23日下午2時15分，受害者在臺灣宜蘭大學內乘坐電梯時，由于電梯廂沒有對準樓地板，上半身摔進電梯里，電梯門隨即關閉并繼續(xù)往2樓上升，電梯上升3米，在距離上一層樓電梯口1米處停止，其胸口以下被卷入縫隙，整個過程不到10秒。事發(fā)后約1小時有其他乘坐者發(fā)現電梯不動，才聯系管理員發(fā)現該受害者，隨即報警。但當警察趕到現場時，受害者已經沒有生命跡象。下午4時12分，警方和電梯公司工作人員聯合將人拉出。經當地法醫(yī)判定，受害者系因為創(chuàng)傷性休克死亡，傷勢集中在下半身，身體失血過多導致休克。校方表示，過去曾有學生受困電梯內，校方都會請消防、電梯公司排除障礙[2]。可以看出，該大學在電梯運行監(jiān)控、事故應急處理機制方面都有所缺失。沒有電梯運行事故的預警機制導致延誤了受害者的救援時間。該起電梯事故又令特種設備安全話題再次引起公眾的高度關注；而類似的由于應急處理不當導致延誤救援的特種設備安全事故在全國各地都時有發(fā)生。

根據國家質檢總局關于2016年全國特種設備安全情況的通報，2016年全國發(fā)生特種設備事故和相關事故233起，死亡269人，受傷140人[3]。可以看出，因特種設備的使用范圍涵蓋了人們的日常生活和工業(yè)生產，因此一旦因技術原因、操作不當、意外事件等原因而發(fā)生意外事故，很容易造成人員傷亡及財產損害。當意外事件發(fā)生時，若沒有快速有效的應急機制，很可能會延誤救援時間，使損害擴大，對使用者的人身財產產生極大的危害性。

2.2 我國特種設備突發(fā)事故應急處理法律機制現狀

研究我國特種設備突發(fā)事故應急處理法律機制的現狀，首先要厘清與之有關的現行有效的規(guī)范性文件。目前涉及我國特種設備應急處理相關的法律有《中華人民共和國特種設備安全法》《中華人民共和國安全生產法》等。相關的行政法規(guī)和地方性法規(guī)包括：《特種設備安全監(jiān)察條例》《安全生產事故報告和調查處理條例》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《國家安全生產事故災難應急預案》、《特種設備特大事故應急預案》等。部門規(guī)章及地方性法規(guī)包括：《特種設備事故報告和調查處理規(guī)定》《四川省安全生產條例》《湖北省特種設備事故隱患監(jiān)督管理辦法》《上海市電梯安全監(jiān)察辦法》等。

通過對立法的梳理可以看出，我國目前已經初步形成了特種設備突發(fā)事故應急處理的法律機制，立法體系包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)。除此之外，還有行業(yè)協會、特種設備的制造使用單位等組織也對特種設備事故應急救援有相應的規(guī)定。雖然法律法規(guī)對特種設備事故應急處理有較為全面的規(guī)定，但在實踐操作與應用當中，由于地方差異、監(jiān)管經驗缺失以及對特種設備事故的重視程度不高等原因，發(fā)生特種設備安全了事故時不完全按照有關規(guī)定來進行救援處理的事例比比皆是。因此，我國目前特種設備突發(fā)事故應急處理法律機制已經初步建成，但在具體規(guī)定和實踐操作方面還有待完善。

3 我國特種設備事故應急處理法律機制存在的問題

隨著對特種設備危害性的進一步認知，我國對特種設備的生產使用監(jiān)管力度有所加強，相關的技術規(guī)定也愈發(fā)嚴格，立法以及對國外技術與經驗的借鑒不斷跟進。近年來我國預防特種設備事故的發(fā)生率有了一定的改善，應急救援技術不斷提高，但與歐美發(fā)達國家相比，我國特種設備事故率是其6倍之多，其中死亡3人以上的重大事故所占比重較大[4]。在預警機制和應急救援方面，尚存在很多不完善的地方，如應急處理法律規(guī)范規(guī)定不一、特種設備事故預警平臺缺失以及實踐與立法脫軌等問題。事故應急處理法律機制的問題是導致我國特種設備事故應急處理不力的重要原因。

3.1 應急處理法律規(guī)范規(guī)定不一

如前所述，我國現在已經初步建立了特種設備事故應急處理法律機制。但是在法律和行政立法規(guī)定較多的背景之下，事故應急處理的實踐中往往會發(fā)生法律適用亂象。不同位階的規(guī)范性文件對同一事項規(guī)定不一的情況時有發(fā)生，尤其是在當同一法律位階的法律文件對同一事項的規(guī)定不一時，特種設備使用者、監(jiān)管部門以及救援機構在適用法律時會發(fā)生適用依據沖突的問題。筆者在此以事故上報的規(guī)定為例：我國《特種設備安全法》《安全生產法》中均規(guī)定有關負責人與部門在事故發(fā)生后應當及時上報，但沒有規(guī)定上報的具體時間要求?！秶彝话l(fā)公共事件總體應急預案》規(guī)定，特別重大或者重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，上報至國務院時間最遲不得超過4小時?！短胤N設備特大事故應急預案》規(guī)定，特種設備發(fā)生特大事故后，事故發(fā)生單位或者業(yè)主應當立即報告當地質量技術監(jiān)督部門和有關部門，最遲不超過2小時，各級質量技術監(jiān)督部門在接到事故報告后必須立即逐級上報直至質檢總局，最遲不超過2小時，發(fā)生特大事故、特別重大事故，質檢總局應當在接到報告后4小時內報告國務院?！渡a安全事故報告和調查處理條例》規(guī)定，事故發(fā)生后，事故現場有關人員應當立即向本單位負責人報告；單位負責人接到報告后，應當于1小時內向當地縣級以上人民政府安全生產監(jiān)督管理部門或負有安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門報告。上述3個規(guī)范性文件均是國務院頒布的現行有效的行政法規(guī)，但是其對發(fā)生特種設備事故之后的上報時間規(guī)定卻大相徑庭。

3.2 特種設備事故預警平臺缺失

雖然特種設備事故發(fā)生往往是偶然的突發(fā)事件，但從應急處理的角度來講，常態(tài)監(jiān)管和事前預警是處理突發(fā)事件的必要之舉。事故預警機制是重要的應急準備工作，也是啟動應急程序的第一步，對突發(fā)事故應急救援工作的開展有至關重要的指導意義。目前在針對特種設備應急處理的法律法規(guī)中，對事故預警機制的規(guī)定較為寬泛，缺乏對預警責任機構、信息收集處理所需的技術手段等的規(guī)定，導致特種設備事故應急處理的預警機制形同虛設。在實際的生產經營中，由于各地區(qū)沒有建立完整的特種設備網絡監(jiān)管平臺，相關信息集中處理及上報都存在滯后，因而預警機制所起的作用微乎其微。

3.3 實踐與立法脫軌

雖然我國已經初步建立了特種設備事故應急處理法律機制，相關規(guī)范性文件的規(guī)定也較多，但是其執(zhí)行層面卻出現實踐與立法脫軌的現象。這樣的現象存在于特種設備生產使用的各個環(huán)節(jié)，具體表現為生產過程中許多法律法規(guī)規(guī)定的標準沒有執(zhí)行，設備使用時沒有嚴格按照規(guī)定的方式操作，監(jiān)督檢測沒有達到國家要求的監(jiān)測次數和技術水平。在應急處理階段表現為事故發(fā)生后上報不及時，自行組織開展臨時救援工作，不按照國家規(guī)定的特種設備應急處理方案組織開展救援等等。究其原因是由于社會重視程度不夠，使用者安全責任意識不強，責任單位應急處理經驗不足所導致。

4 完善我國特種設備事故應急處理法律機制的路徑建議

4.1 設立特種設備事故應急處理綱領性法律方案

針對我國特種設備事故應急處理法律規(guī)范規(guī)定不一的問題，應當以立法的形式設立統一的特種設備事故應急處理方案，對特種設備事故的應急救援與責任承擔等問題做出統一規(guī)定，明確應急處理的責任主體、上報程序與內容、預警響應的級別標準與方式、救援的基本原則與方法。只有通過立法形式來構建應急處理方案的整體框架，才能使應急處理的法律效力得到明晰。具體路徑可考慮對《特種設備安全法》中的事故應急救援與調查處理，進行補充修改或立法解釋，對行政法規(guī)和地方性法規(guī)中的立法沖突問題進行統一規(guī)定，基于法律位階的效力優(yōu)先性，可以解決立法沖突的問題。在規(guī)定的內容方面，立法應當以構建應急處理機制的整體框架為己任，基于地方差異的考量，且目前許多地區(qū)已有較為完整的特種設備事故應急處理的相關規(guī)定，因此，具體實施細則和不同種類特種設備的技術性差別等，應由部門規(guī)章和地方性法規(guī)的形式予以規(guī)定。

4.2 建立特種設備事故預警網絡信息平臺

事故預警機制是重要的應急準備工作，也是啟動應急程序的第一步，預警機制如果沒有發(fā)揮其應有的作用，會直接延誤應急救援行動，在許多案例中正是因為預警機制的作用缺失才導致事故發(fā)生。作為特種設備日常監(jiān)控和事故應急處理的連接環(huán)節(jié)，預警機制的重點及難點在于對日常監(jiān)控中的信息數據進行研究與判定[5]，以及如何加快信息研判的速度，從而實現最快速的預警響應。要發(fā)揮預警機制的作用，就必須利用現代網絡信息化技術，搭建地方性的信息監(jiān)測網絡平臺，進一步提升隱患分類和隱患排查能力，簡化事故報告流程。同時還要注意與企業(yè)自身監(jiān)測系統的交流，收錄企業(yè)實時信息。

4.3 推進多元共治重視綜合治理

徒法不足以自行，設計再精良的法律如果離開了執(zhí)行也是紙上談兵，立法與實踐脫軌是在行政執(zhí)法過程必須要解決的問題。在沒有國家應急救援機構的情形之下，由于特種設備涉及的機構與人員范圍廣泛，要降低事故發(fā)生概率，僅僅側重政府的監(jiān)管與應急處理是不夠的，必須同時落實地方政府的監(jiān)管責任和相關機構的行業(yè)監(jiān)管責任，積極發(fā)揮好行業(yè)和社會力量的作用，構建多元共治工作格局。具體方法包括嚴格相關人員技術培訓，增加對設備使用單位事故應急救援的演練，加強特種設備安全知識與應急處理法律法規(guī)的宣傳工作，擴大專業(yè)的非政府組織在特種設備事故應急救援工作中的參與，重視應急救援工作的經驗總結等。

5 結 論

特種設備事故應急處理法律機制的建立健全，是保障社會安寧秩序的重要內容[6]。雖然我國目前在形式上已經建成了較為完備的特種設備事故應急處理法律機制，但是在法律適用的明確性、預警機制的現代化及治理方法的多元化等方面還存在諸多問題。要提高我國特種設備安全性，尚需要對特種設備事故應急處理法律機制進行完善。除此之外，還應當加強對預警網絡平臺建設的技術研究，在如何推進社會綜合治理方面注重國外有益經驗的借鑒。