張掖市旅游資源開發(fā)法律問題研究
——以張掖市丹霞地貌地質(zhì)公園為例

李希彤

(河西學院政法學院，甘肅 張掖 734000)

一、張掖市丹霞地貌概況

(一)張掖市丹霞地貌旅游資源發(fā)展歷史

張掖市是歷史文化名城。漢元鼎六年(前111年)，取“張國臂掖，以通西域”之意，置張掖郡。唐代時，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，河西的國際貿(mào)易地位達到前所未有的高峰。直到后來國家實施“西部大開發(fā)”發(fā)展戰(zhàn)略，旅游業(yè)也被國家確定為重要的支柱型產(chǎn)業(yè)之后，張掖市才開始大力發(fā)展旅游業(yè)。自2000年以來張掖市丹霞地貌才被張掖市政府重點發(fā)展，之后便不斷進行開發(fā)宣傳。據(jù)統(tǒng)計，2002年全市實際用于景區(qū)景點建設(shè)的資金投入達2.05億元。為加強對丹霞地貌旅游資源的管理和指導，自2000年以來，市政府還編制并實施了《張掖市旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《張掖丹霞地貌旅游區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。2008年，建設(shè)開發(fā)張掖丹霞文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)使得游客接待量年均增長60%。2012年正式提出建設(shè)旅游城市的發(fā)展規(guī)劃。

(二)地理概況

張掖市丹霞地貌坐落于祁連山北麓，以肅南裕固族自治縣白銀鄉(xiāng)為中心，主要有兩塊，呈帶狀分布，一塊東起金塔寺、馬蹄寺一帶，向西延伸至紅山村，集中分布點為金塔寺、馬蹄寺、紅山灣、白銀縣、大河、紅山村一帶，地勢險峻，南北寬約5-10公里。另一塊東起紅四湖一帶，向西延伸至高臺合黎，集中分布點為紅四湖、紅圈子、板橋、合黎，最為獨特的是紅山灣，白銀一帶和紅圈子一帶，地勢相對平坦，主要以單斜脊為主，以山體紋理、脈絡(luò)清晰見長。

二、張掖市丹霞地貌旅游資源開發(fā)存在的法律問題

(一)旅游資源立法不足，法律保障制度不完善

自從我國將旅游業(yè)作為國家發(fā)展支柱性產(chǎn)業(yè)以來，旅游資源得到充分利用和開發(fā)，旅游業(yè)發(fā)展迅速，但旅游立法保障一直差強人意。張掖市旅游資源開發(fā)中這一問題就更加突出，景區(qū)的管理缺少統(tǒng)一立法，主要靠地方自治條例和規(guī)劃實施。因此旅游業(yè)開發(fā)過程中存在的游客與管理人員的沖突和糾紛、游客人身安全、景區(qū)內(nèi)公共設(shè)施保護和景點構(gòu)景本身的保護問題并不能得到合理有序地解決。

(二)生態(tài)環(huán)境脆弱，法律監(jiān)管力度不夠

眾所周知，我國西部地區(qū)地質(zhì)環(huán)境非常脆弱，丹霞地貌更是典型，崩塌、侵蝕隨時都有可能發(fā)生。隨著張掖市丹霞景區(qū)的日漸興旺，前來觀光旅游的游客越來越多，造成損壞的可能性也就越大，雖然張掖市政府和臨澤縣政府都十分重視景區(qū)的發(fā)展，出臺了一系列優(yōu)惠政策。但總體來說，景區(qū)內(nèi)部建設(shè)相關(guān)部門監(jiān)管還是不夠細致，比如觀景臺附近的有些護欄已經(jīng)被損壞卻未能及時進行補救，游客就有可能越過護欄造成景區(qū)破壞。就目前為止，很多地方都已經(jīng)被踩壞。細節(jié)決定成敗，我們不僅要從大的方面做好，更要對細節(jié)工作進行嚴格監(jiān)管，才能最大的發(fā)揮丹霞地貌對游客的吸引力，長久的享有其帶來的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)旅游資源可持續(xù)發(fā)展。

(三)缺乏特色，整體處于旅游產(chǎn)業(yè)底端

張掖市旅游資源開發(fā)還是采用的比較粗狂的方式，沒有形成統(tǒng)一的營銷品牌和宣傳方案。首先，景區(qū)游覽還僅僅停留在觀光游覽，沒有充分發(fā)揮丹霞地貌的優(yōu)勢。再次，旅游景區(qū)形式單一，娛樂設(shè)施少之又少，甚至都沒有供游客休息話聊之地，降低了游客的參與度。最后，旅游紀念品種類少、缺乏地方特色。同時張掖市丹霞地貌旅游景區(qū)幾乎沒有一家紀念品銷售門店，這就大大降低了游客的消費欲望，極大程度上會影響旅游業(yè)經(jīng)濟效益的提高。無論是景區(qū)的娛樂設(shè)施還是商業(yè)活動，這些都沒有具體的法律法規(guī)進行規(guī)制，總而言之，旅游秩序混亂。

(四)交通不便，旅游資源區(qū)位優(yōu)勢不明顯

張掖市境內(nèi)鐵路、公路覆蓋率低，交通極其不便。張掖的機場以及與張掖臨近的嘉峪關(guān)機場雖然和北京、上海有直通航班，但航班少，旅游旺季，一票難求，中遠距離的游客難以到達。就全市來說，賓館接待標準和接待能力弱，全市僅有一家4星級賓館，旅游旺季住宿難。旅游整體形象不突出，很多景區(qū)都是各自為政，在整個旅游行業(yè)缺乏競爭力。同時也缺乏規(guī)范旅游活動的地方法規(guī)，景區(qū)之間達不到整體的優(yōu)化組合。

(五)缺乏專業(yè)旅游管理人員，法律觀念薄弱

張掖市作為歷史文化名城，發(fā)展旅游資源最不可或缺的就是專業(yè)的旅游管理人才。目前，張掖市很多旅游景點都沒有專業(yè)的管理人員，從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)不高問題普遍存在，很多都是普通民眾，專業(yè)素養(yǎng)極其缺乏，使得全市旅游資源服務(wù)水平普遍低下，服務(wù)體系不健全，影響全市旅游資源發(fā)展整體水平的提高。裕固族等少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的開發(fā)、保護和傳承方面和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的申報方面幾乎空白，這是制約張掖市旅游資源發(fā)展的又一重大因素。一味地盲目開發(fā)利用，不注重再次利用和可持續(xù)發(fā)展更不可能擴大知名度，將張掖市旅游推向全國、推向全世界。

三、張掖市丹霞旅游資源保護的對策和措施

(一)完善立法體系，加強法律監(jiān)管

為了實現(xiàn)旅游資源保護和可持續(xù)發(fā)展的目標，應(yīng)當在遵循國家法律和相關(guān)條例的前提下，在保護優(yōu)先原則、預(yù)防原則、公眾參與原則和損害擔責原則的指導下建立健全具有地方特色法律保障體系，讓景區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的亂要價、隨意哄抬物價、游客人身保障及糾紛解決等一系列問題有法可依，依法治理。

(二)認識丹霞地貌發(fā)展規(guī)律，科學合理利用

張掖丹霞位于祁連山前斷裂帶附近，地勢較高，生態(tài)環(huán)境脆弱，開發(fā)利用要科學合理。通過立法、制定相關(guān)法律法規(guī)和自治條例不斷規(guī)范管理方案，不斷培養(yǎng)、培訓和引進旅游人才，對張掖市旅游資源進行科學規(guī)劃。杜絕為了創(chuàng)收增收，未對景區(qū)旅游資源進行科學合理的評估的情況下肆意擴大開發(fā)、對旅游資源進行超越容量的開發(fā)的事件的發(fā)生。

(三)遵循法律法規(guī)，重新整合規(guī)劃，突出地域特色

針對張掖市旅游資源開發(fā)，應(yīng)當不僅注重自然景觀的開發(fā)，更應(yīng)當將其與當?shù)貥O具特色的人文景觀相結(jié)合。首先，應(yīng)當對張掖市的地域特色進行進一步挖掘，提高旅游資源文化內(nèi)涵，增強行業(yè)競爭力。再次，提高旅游商品的品味，突出當?shù)孛褡逦幕偷赜蛭幕耐昝廊诤稀Ｔ趯堃词新糜钨Y源形成統(tǒng)一管理的前提下，加強與周邊其他旅游地例如武威、酒泉和敦煌等地的合作，形成互補。

(四)培養(yǎng)專門人才，提高旅游資源服務(wù)水平

張掖市旅游資源開發(fā)缺乏專業(yè)人才，因此應(yīng)當盡快培養(yǎng)一批具備專業(yè)知識和專業(yè)技能的管理人員和景區(qū)工作人員，充分利用他們所學為旅游資源開發(fā)獻言獻策，為張掖市旅游資源開發(fā)注入先進的理念，對張掖市旅游資源開發(fā)進行科學合理規(guī)劃，提高旅游的策劃水平和服務(wù)水平，通過方法創(chuàng)新、機制創(chuàng)新建設(shè)張掖市旅游景點，充分調(diào)動各方面的積極性，促進旅游資源的創(chuàng)新性發(fā)展。

(五)加強環(huán)保意識，促進可持續(xù)發(fā)展

旅游資源是旅游業(yè)的基礎(chǔ)，通過法律的手段分析旅游資源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的問題，增強公民節(jié)約資源的意識和觀念，加強監(jiān)督管理，在環(huán)境合理容量之內(nèi)開發(fā)利用，嚴禁隨意開采山石，嚴令禁止破壞旅游景點構(gòu)景，保護水源，及時清理、凈化景區(qū)污染物，保證旅游地原有的自然生態(tài)環(huán)境，保證旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展道路。

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