西夏行政法制的特點(diǎn)及對(duì)當(dāng)今我國(guó)民族地區(qū)之借鑒*

于語(yǔ)和，劉珈岑

(南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院， 天津 300350)

黨項(xiàng)，是原西羌中的一個(gè)分支，也稱(chēng)之為黨項(xiàng)羌。南北朝時(shí)期主要于析支(今青海黃河曲)聚居，隋末開(kāi)始漸漸發(fā)展，向周?chē)貐^(qū)擴(kuò)散。黨項(xiàng)族主要活動(dòng)范圍東到松州，西接葉護(hù)，南雜春桑、迷桑等羌，北連吐谷渾[1]，也就是現(xiàn)在的新疆青海一帶。當(dāng)時(shí)黨項(xiàng)作為氏族部落，生產(chǎn)力水平較為低下，主要以畜養(yǎng)牛、羊、馬等牲畜的畜牧業(yè)為生，既無(wú)文字，也無(wú)歷法，部落之間并不統(tǒng)一。早期的黨項(xiàng)氏族社會(huì)中并未產(chǎn)生法律制度，氏族成員產(chǎn)生的沖突和摩擦主要依靠沿襲流傳的“習(xí)慣”和“俗法”進(jìn)行處理。至宋朝時(shí)期，黨項(xiàng)社會(huì)內(nèi)部已經(jīng)產(chǎn)生了成文的“習(xí)慣法”，有和斷官依法裁斷?！端问贰h項(xiàng)傳》記載，宋景德四年(1007年)，唐龍鎮(zhèn)黨項(xiàng)族內(nèi)部有族人結(jié)仇，由此造成附近帳族雞犬不寧，家家戶戶叫苦連篇，于是“詔遣使召而盟之，依本俗法和斷”。仁宗天盛年間，西夏頒布了《天盛改舊新定律令》(即《天盛律令》，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《律令》)，其內(nèi)容涵蓋的范圍十分廣泛，包括刑事、民事、軍事、行政等范疇，堪稱(chēng)一部較為完整的綜合性法典，為我們研究西夏法律文化提供了重要的原始文獻(xiàn)。

隨著《律令》的發(fā)掘和研究，西夏法律研究在不斷進(jìn)步，但仍屬于新興學(xué)科。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)條件和文化水平都發(fā)生了翻天覆地的變化，影響著人民群眾的生活方式和思想觀念的改進(jìn)。但不可忽略的是，少數(shù)民族地處偏遠(yuǎn)，加之地理位置的阻隔和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展，少數(shù)民族人民的法律意識(shí)普遍呈現(xiàn)出淡薄狀態(tài)，行政法律體系在少數(shù)民族地區(qū)亦沒(méi)能得到很好的貫徹實(shí)施。今天，想要完善少數(shù)民族行政法制建設(shè)，就要從中國(guó)傳統(tǒng)法律文化中汲取成功經(jīng)驗(yàn)。本文僅就西夏行政法律體系特點(diǎn)進(jìn)行分析，結(jié)合現(xiàn)代少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際情況，為推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)行政法律制度的不斷完善提供鏡鑒。

一 、西夏行政管理體制的特點(diǎn)

西夏的行政管理體制產(chǎn)生于中國(guó)傳統(tǒng)封建職官制度發(fā)展的成熟期，框架基本仿照宋朝，但鑒于民族本身的經(jīng)濟(jì)文化特性和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，又保留了符合西夏現(xiàn)實(shí)情況的黨項(xiàng)舊制，展現(xiàn)出中原傳統(tǒng)官制與黨項(xiàng)羌舊制相融合的行政法律體制。

(一)番漢合一

黨項(xiàng)族在內(nèi)遷前并無(wú)行政體系，只有部落首領(lǐng)統(tǒng)制；內(nèi)遷后受中原先進(jìn)政治文明影響，也急于建立一套完整的行政管理體系，因此直接移植了宋朝的職官制度。主要表現(xiàn)在：一是在內(nèi)表現(xiàn)為接受并適用了儒家三綱五常、君臣倫理的思想體系，《律令》的指導(dǎo)思想就是“君為臣綱”。西夏選官制度主要采用世襲制，核心是嫡長(zhǎng)子繼承制和五等喪服制，戶絕者的財(cái)產(chǎn)可由五服中所近人取得，五服這一說(shuō)法是典型的儒家概念。引入科舉制后，考試范本采取的也是中原傳統(tǒng)的《論語(yǔ)》《孝經(jīng)》《孟子》等儒家經(jīng)典[2]。另外西夏對(duì)官吏的管理中融合了德治與禮治的思想，即除了通過(guò)法律手段來(lái)制約和管理官場(chǎng)，亦運(yùn)用道德倫理束縛官吏思想，使其遵紀(jì)守法，恪守官制。如《律令》中規(guī)定位高臣子以威勢(shì)隱藏他人妻女強(qiáng)以和合者，根據(jù)官職高低要予以處罰，這反映了倫理道德和官法相結(jié)合的特點(diǎn)。二是在外則表現(xiàn)為行政建制的全面仿宋。對(duì)比《律令》和《宋刑統(tǒng)》，二者規(guī)定的行政機(jī)構(gòu)基本一致，西夏僅在番漢權(quán)力優(yōu)先級(jí)和少數(shù)黨項(xiàng)特色規(guī)定上有所增添。在中原官制的管理方面，西夏不僅吸收了其對(duì)于職官機(jī)構(gòu)的設(shè)置理念，還充分汲取了一些具體的官吏管理制度，例如職、官分離制，職官選敘、考課、監(jiān)察、官法等制度，且有嚴(yán)格的官刑與吏律規(guī)定。

西夏作為黨項(xiàng)貴族建立的國(guó)家，借鑒中原官制只是“番制為體，中學(xué)為用”，不僅在行政體系中保留了許多黨項(xiàng)舊制，番人在行政權(quán)力和運(yùn)行時(shí)也有諸多特權(quán)。

首先，在職官設(shè)置中，部落首領(lǐng)仍被授予非常重要的官銜和統(tǒng)領(lǐng)一方的權(quán)力。他們終身任職,世襲授官,既為朝廷命官,又是部落首領(lǐng)。在中央還單獨(dú)設(shè)有寧令、謨寧令、廠盧、素赍、祖儒、呂則、樞銘等番官名號(hào),只能由番人擔(dān)任。在權(quán)力優(yōu)先級(jí)上，當(dāng)番、漢、西番、回鶻共職時(shí)，“位高低名事不同者，當(dāng)依各自所定高低而坐”；但如果二者“位相當(dāng)，名事同”，那么不論官高低，都以番人為大。

由于特殊的地理環(huán)境，黨項(xiàng)族早期以狩獵游牧為主，建國(guó)后也“以羊馬為國(guó)”[3]，畜牧業(yè)是西夏經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，因此牧官在西夏行政體系中的地位也頗為重要。西夏最高經(jīng)營(yíng)管理畜牧業(yè)的部門(mén)是群牧司，位于中等司，設(shè)六司正、六承旨，主要職責(zé)是指導(dǎo)全國(guó)畜牧業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)和管理國(guó)有牧場(chǎng)；馬院主管飼養(yǎng)馬匹和駱駝，用于進(jìn)貢和與鄰國(guó)交換；經(jīng)略司在官畜患病時(shí)也承擔(dān)一部分管理職責(zé)。

在處罰的規(guī)定方面，軍事法典《貞觀玉鏡將》和后來(lái)的綜合法典《律令》,都在處罰手段上設(shè)有“罰馬”這一項(xiàng)。如此設(shè)定的主要原因在于，“游牧”是西夏境內(nèi)黨項(xiàng)族的主要經(jīng)濟(jì)生活方式，因此，馬對(duì)于黨項(xiàng)人來(lái)說(shuō)，在生活和經(jīng)濟(jì)中就顯得格外重要，將罰馬作為處罰手段,也體現(xiàn)了西夏軍事法律中結(jié)合民族自身特色的特點(diǎn)。

(二)等級(jí)分明

西夏的行政管理體制本質(zhì)上是為了維護(hù)封建政權(quán)而存在，不可避免地帶有等級(jí)性。中央機(jī)構(gòu)主要分為五等司，各等之間等級(jí)分明，不同等級(jí)之間的官吏享有的特權(quán)不同，禮儀規(guī)范也不同。

西夏的官依其官品可在諸多領(lǐng)域內(nèi)享有特權(quán)。首先，官吏享有官位世襲和蔭補(bǔ)的權(quán)利，官宦之子可憑祖、父地位在仕途上享受特殊待遇。西夏皇室中，仁忠、仁禮二人就是以恩蔭的方式入朝為官的,分別官至禮部郎中與河南轉(zhuǎn)運(yùn)使,遵頊也曾以此方式襲爵,說(shuō)明了西夏存在官的優(yōu)先承襲權(quán)，《律令》對(duì)此也做了相應(yīng)的規(guī)定。其次，官吏享有教育特權(quán)。西夏從立國(guó)初重“蕃學(xué)”到后來(lái)重“儒學(xué)”,在維護(hù)黨項(xiàng)民族文化的同時(shí)利用儒家思想文化維護(hù)統(tǒng)治。但是，無(wú)論是元昊時(shí)期各州設(shè)立的“番學(xué)”，還是后來(lái)的“國(guó)學(xué)”“小學(xué)”“大漢太學(xué)”，優(yōu)秀的官宦子弟都可入學(xué)享受教育?；适覂?nèi)部的“小學(xué)”，只要是宗室子弟無(wú)論年齡大小都可入學(xué)學(xué)習(xí)。這些都表明了官宦和宗室子弟享有比普通百姓更多的受教育機(jī)會(huì)和更好的教育資源,即所謂的受教育特權(quán)。

官吏享有的法律特權(quán)是最明顯的，《律令》在這方面有諸多規(guī)定。 首先，法典顯示出了強(qiáng)烈的等級(jí)性，主要體現(xiàn)在殺傷罪的量刑上。庶人殺傷有官之人要比傷害庶人的量刑嚴(yán)重許多。庶人故意傷害庶人未遂的，主犯徒10年，從犯徒8年；而庶人故意傷害有官之人的，根據(jù)有官之人的品級(jí)予以加重處罰：對(duì)有“未及御印”官，未傷則造意徒12年，從犯10年；對(duì)自“及御印”至“拒邪”[注]“未及御印”“及御印至拒邪”和“及授”為西夏官階的三種等級(jí)，等級(jí)依次提高。六品以上為及授官，犯罪需要奏報(bào)才能定罪；六品以下為及御印和未及御印，享有的法律特權(quán)較為有限。的官員，故意傷害未遂的主犯也要絞殺。而有官人打傷庶人的，則依二庶人毆打罪狀法斷之，可以官品當(dāng)。而官當(dāng)除名也只是暫時(shí)離職，并非與仕途絕緣，仍有官?gòu)?fù)原職的機(jī)會(huì)?？梢?jiàn)官員在刑罰上的特權(quán)十分明顯[4]139。其次，西夏與中原相同，八議之內(nèi)的官員享有特權(quán)，犯死罪時(shí)要上奏皇帝后實(shí)行，長(zhǎng)期徒刑以下的依次減一等。最后，《律令》也處處體現(xiàn)著官吏的懲治獎(jiǎng)罰與官品的密切聯(lián)系，職務(wù)官品越高承擔(dān)的法律責(zé)任越輕，獎(jiǎng)勵(lì)則是官品越高獎(jiǎng)勵(lì)越重。

為了維護(hù)統(tǒng)治秩序，法典也規(guī)定了官吏朝服、座次等之間的差異以體現(xiàn)等級(jí)性。在朝位座次方面，根據(jù)法典的規(guī)定，中書(shū)、樞密的大人承旨及經(jīng)略當(dāng)請(qǐng),應(yīng)分別坐。有當(dāng)校文書(shū)時(shí),當(dāng)請(qǐng)承旨、都案、案頭局分人等引導(dǎo)校之,然后京師、各地邊司等大人、承旨、習(xí)判刑等一同正偏當(dāng)坐。名事同，位相當(dāng)時(shí)，番官和漢官座次也不同?？偟膩?lái)說(shuō)，基本是當(dāng)官品、職位相當(dāng)時(shí)，黨項(xiàng)族節(jié)親主的地位最高，其次是番人，末等是漢人；文武官職相當(dāng)時(shí)，以文官為大。這說(shuō)明西夏雖然作為少數(shù)民族政權(quán)，但是廣泛吸納了各族人員參與政治，同時(shí)為了保護(hù)本民族的利益和地位，也給予本民族官吏禮遇上的特別對(duì)待。

(三)重典治吏

“明主治吏不治民”，西夏早期存在外戚專(zhuān)權(quán)的問(wèn)題，官吏內(nèi)部結(jié)黨營(yíng)私積弊已久。為了肅清吏治防止腐敗，鞏固專(zhuān)制主義中央集權(quán)，西夏在《律令》中設(shè)置了許多職務(wù)犯罪的罪名，量刑也較為嚴(yán)重。

首先，法典嚴(yán)懲貪贓枉法，專(zhuān)門(mén)設(shè)置了貪狀罪法門(mén)，并且后面大量刑罰規(guī)定中很多犯罪都比照貪狀罪處罰。西夏法典將貪贓行為分為“枉法貪贓”和“不枉法受賄”兩種，對(duì)于收受賄賂在判案中重者輕判或輕者重判的，或行賄和受賄雙方達(dá)成合意的，根據(jù)錢(qián)財(cái)多寡和情節(jié)輕重予以處罰。受賄者最輕處杖刑十三，最重可判絞殺，行賄者按從犯量刑。即使并未接受錢(qián)財(cái)，官員飲食當(dāng)事人酒肉也要按照酒肉價(jià)值以貪贓罪判斷[4]147。兵器校驗(yàn)時(shí)，若巡檢者受賄徇情，弄虛作假以次充好，侵害軍隊(duì)利益，則與隱瞞他人之罪及弄虛作假罪比照并罪加一等。

其次，為了防止官吏懶政和不作為，法典也明確規(guī)定了各種公務(wù)的辦理時(shí)限和赴任期限。比如，在行政機(jī)關(guān)發(fā)送公文方面，法典明確規(guī)定了期限要求。凡有拖延公文日期的行為，按期限的長(zhǎng)短和延緩公事的輕重緩急程度予以懲處；審案有一定的期限，死刑、長(zhǎng)期徒刑40日，獲勞役者20日內(nèi)處理完畢；磨勘納籍時(shí)若監(jiān)軍司大人未行動(dòng)，延誤5日以上就要罰馬甚至降官等。西夏疆域廣闊，有些地區(qū)條件艱苦，官吏并不十分愿意赴任，所以對(duì)于官吏延遲赴任也有詳細(xì)規(guī)定。對(duì)于大人、承旨、習(xí)判、都案、案頭等不赴任及超出寬限期，又得職位官敕文已發(fā)而不赴任，超過(guò)1個(gè)月當(dāng)革職，司吏、使人、都監(jiān)超過(guò)1個(gè)月要徒3年。

另外，監(jiān)察也是治吏的有效手段，西夏中央有御史臺(tái)和諫官，地方刺史、經(jīng)略使、巡檢等也承擔(dān)監(jiān)察職能，共同形成了對(duì)不同級(jí)別官吏的監(jiān)督體系。就經(jīng)略使而言，主要負(fù)責(zé)定期監(jiān)察轄區(qū)內(nèi)官員的工作進(jìn)度質(zhì)量；審查當(dāng)?shù)氐男酞z審判案件、訴訟有無(wú)冤假錯(cuò)案；核查邊中各地有無(wú)謀逆行為和謀逆語(yǔ)言論等[4]114。不限于此，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)部的各種財(cái)物經(jīng)略使也有監(jiān)管權(quán),邊中諸司各自所屬種種官畜、谷物,何管事所遣用數(shù),承旨人當(dāng)分任其職,所屬大人當(dāng)為都檢校為提舉,所借領(lǐng)、供給、交還及償還、催促損失等,依各自本職所行用之地程遠(yuǎn)近次第,自3個(gè)月至1年一番當(dāng)告中書(shū)、樞密所管事處。附屬于經(jīng)略者,當(dāng)經(jīng)經(jīng)略使處依次轉(zhuǎn)告。不附屬于經(jīng)略使處,當(dāng)各自來(lái)狀?！?jīng)略上有管事司及本人處六庫(kù)等,依地程遠(yuǎn)近次第轉(zhuǎn)告……[4]529

總體來(lái)說(shuō)，《律令》在治吏方面的規(guī)定較為完備，達(dá)到了肅清吏治、獎(jiǎng)懲有度的實(shí)效,對(duì)于維護(hù)西夏行政管理體制的正常運(yùn)行、維護(hù)王朝的長(zhǎng)治久安都發(fā)揮了重要作用。

二、番漢融合的行政體制形成原因

西夏行政體制的形成，與其繼承和吸收中原職官文化有著十分重要的關(guān)系，但是又有自身的文化背景和顯著的民族特色。在眾多影響其發(fā)展的因素中，以下兩個(gè)方面最為至關(guān)重要。

(一) 漢唐影響

西夏位于中華民族固有版圖的正中心，也處于宋、遼、金、回鶻、吐蕃的中間,亦是絲綢之路主線的必經(jīng)之路，其地理位置的特殊性不言而喻。西夏疆域中的河西走廊涼、甘、肅、瓜、沙五州，自西漢張騫“鑿空”以來(lái)，一直是中西交通主線所經(jīng)。周邊各國(guó)經(jīng)濟(jì)往來(lái)文化交流，多數(shù)要經(jīng)過(guò)西夏。唐末至宋初吐蕃勢(shì)力控制隴右地區(qū)后，中西陸路交通主線改由長(zhǎng)安北向靈州，但仍然回到河西走廊，經(jīng)涼州、甘州西去。被西夏控制的朔方地區(qū)，包括夏州、靈州及整個(gè)河套地區(qū)。其中：夏州北出經(jīng)天德軍直達(dá)貝加爾湖，唐太宗時(shí)辟為參天可汗道，成為中國(guó)與世界交往的“通四夷道”；宥州是唐末繞道阿爾泰山南麓通西域道上的一個(gè)大站；靈州則是唐大中五年至宋初中西交通主線的必經(jīng)之地。也就是說(shuō)，傳統(tǒng)的中西陸路交通主線，都要穿過(guò)西夏境內(nèi)。交通地理位置上的優(yōu)越，使西夏本身的貿(mào)易、外交往來(lái)十分方便。因此西夏的行政制度受到了周邊各民族政權(quán)制度文化的影響，呈現(xiàn)出番漢雜糅的局面。

創(chuàng)建西夏的黨項(xiàng)人本來(lái)是比較原始的游牧民族，建立獨(dú)立政權(quán)后，其統(tǒng)轄區(qū)內(nèi)有大量漢人及其他民族成員，又處于漢文化的長(zhǎng)期影響之下，因此，只有漢族的儒學(xué)文化，代替和改造本民族的傳統(tǒng)文化，才能得以生存和發(fā)展。西夏作為宋朝屬?lài)?guó)時(shí)，其服飾、天文、歷法、官職、宮殿和寺廟建設(shè)，一直模仿中原王朝。元昊即位建國(guó)后，番學(xué)漢學(xué)在不斷的斗爭(zhēng)和融合后，儒家的治國(guó)方略得以逐步確立。至西夏仁宗時(shí)期，重文偃武和崇儒尊孔的傾向愈演愈烈。在西夏統(tǒng)治的盛世時(shí)代(乾祐1170-1193年)，仁宗李仁孝重視教育，建立學(xué)校，推行科舉，推崇儒學(xué)，建立翰林學(xué)士院，使西夏文化走上了輝煌時(shí)期。儒學(xué)以前所未有的規(guī)模和速度受到重視。大量的儒家經(jīng)典被翻譯成了西夏文，作為學(xué)校的教材經(jīng)典。隨著儒家思想的進(jìn)一步傳播，西夏吸引和培養(yǎng)的儒學(xué)大家越來(lái)越多，如著名的學(xué)者斡道沖，精通《尚書(shū)》和其他經(jīng)典，將《論語(yǔ)》翻譯成西夏文，并著有《論語(yǔ)解讀》等著作，后成為仁宗時(shí)期的宰相，在西夏頗受愛(ài)重。

(二)黨項(xiàng)遺風(fēng)

黨項(xiàng)族是游牧民族,內(nèi)遷前以部落部族形式居住在青海、四川一帶的游牧區(qū),逐水草遷徙,生產(chǎn)力的發(fā)展水平較低,人們的社會(huì)關(guān)系比較簡(jiǎn)單,部族首領(lǐng)就是他們的最高統(tǒng)治者,實(shí)行世襲制。內(nèi)遷后,黨項(xiàng)族多與漢族及其他民族雜居,相對(duì)削弱了血緣關(guān)系。立國(guó)后,西夏境內(nèi)既有農(nóng)耕社會(huì)的州、縣、鄉(xiāng)、里組織,又有少數(shù)民族部族的存在,生態(tài)地理環(huán)境的變化,使黨項(xiàng)族舊有的部族首領(lǐng)制無(wú)法滿足新的需要,以前的部族首領(lǐng)統(tǒng)制模式有所弱化,繼而出現(xiàn)了符合中原州、郡、縣、鄉(xiāng)、里管理的以中原職官制度為主導(dǎo)的職官制度。立國(guó)后,隨著統(tǒng)治區(qū)域的拓展和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,西夏的職官的設(shè)置開(kāi)始沿襲中原官制框架,建立較為完備的體系,職官機(jī)構(gòu)、職務(wù)上的分工也就日益細(xì)密,職官的員數(shù)也隨之増長(zhǎng),如:農(nóng)田司、群牧司、御史臺(tái)、樞密院、中書(shū)、轉(zhuǎn)運(yùn)司等的設(shè)置。而到仁孝年間,西夏的職官設(shè)置就更為全面了,將職官機(jī)構(gòu)劃分為上、次、中、下、末五個(gè)等級(jí),新出現(xiàn)了許多機(jī)構(gòu)和職官名稱(chēng),殿前司、正統(tǒng)司、統(tǒng)軍司、經(jīng)略司、皇城司、宣徽司、內(nèi)宿司、函厘司、大恒歷院、御庖廚司、養(yǎng)賢務(wù)、資善務(wù)、回夷務(wù)、刻字司、各工院(鐵工院、木工院、磚瓦院、紙工院、出車(chē)院、織緒院等)都反映了西夏經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展給職官制度帶來(lái)的影響,生產(chǎn)力水平的提高和社會(huì)事務(wù)的増多,使西夏政權(quán)的職官機(jī)構(gòu)設(shè)置向著系統(tǒng)化方向發(fā)展。

游牧民族在維護(hù)其政治統(tǒng)治的過(guò)程中都是既有向其他政權(quán)學(xué)習(xí)的欲望,又有保留本民族傳統(tǒng)的本能,反映在職官制度領(lǐng)域便是在新的職官制度中往往會(huì)保留了舊有的歷史傳統(tǒng)和習(xí)俗。部族首領(lǐng)制是游牧民族社會(huì)中普遍存在的一種制度,是游牧民族姓氏為種落,聚族而居的部落組織以及逐水草而遷徙居無(wú)定所的狩獵、游牧經(jīng)濟(jì)形態(tài)的產(chǎn)物。一方面,西夏保留著部落意義上的首領(lǐng)，“諒祚累年用兵,人心離貳,嘗欲發(fā)橫山族帳盡過(guò)興州,族帳皆懷土重遷,以首領(lǐng)嵬名山者,結(jié)綏、銀州人數(shù)萬(wàn),共謀歸順”[5]。這里的首領(lǐng)嵬名山就是大部落的領(lǐng)袖，對(duì)內(nèi)統(tǒng)領(lǐng)族眾，對(duì)外代表本部族。另一方面，《律令》中有大量條款涉及西夏首領(lǐng)，表明西夏立國(guó)后也存在職官意義上的首領(lǐng)。西夏基層軍隊(duì)稱(chēng)為溜，因此其軍事負(fù)責(zé)人又稱(chēng)為溜首領(lǐng)：“一諸首領(lǐng)所領(lǐng)軍數(shù)不算空缺,實(shí)有抄六十以上者,掌軍首領(lǐng)可與成年兒孫共議,依自愿分撥同姓類(lèi)三十抄給予?！盵4]265以此看來(lái)，職官意義上的首領(lǐng)也保留著世襲傳統(tǒng)，是西夏行政管理體制中管理基層重要的一環(huán)。民族本身的歷史文化傳統(tǒng)往往會(huì)對(duì)一個(gè)民族政權(quán)的職官制度產(chǎn)生很大的影響，而鑒于西夏所處的地理生態(tài)環(huán)境和政治生態(tài)環(huán)境的作用，其職官發(fā)展制度采取吸納外來(lái)文化，保留內(nèi)部傳統(tǒng)也是其發(fā)展的必然趨勢(shì)。

西夏官吏的選敘以世襲為主,主要就是針對(duì)黨項(xiàng)部族而言的,民族文化傳統(tǒng)決定了他們中大多數(shù)人只能以恩蔭和世襲的方式入官,而非以科舉考試的方式獲得。當(dāng)時(shí)的宋人范純粹認(rèn)為，邊塞部落的人以種族血脈論貴賤，因此當(dāng)部落首領(lǐng)去世時(shí)，即使繼承人是區(qū)區(qū)稚子也能服眾[6]。部族首領(lǐng)制在西夏職官制度中的存在,表明了西夏是在尊重本民族風(fēng)俗習(xí)慣的基礎(chǔ)上制定了適合本民族和本國(guó)實(shí)際情況的職官制,這是少數(shù)民族文化與中原傳統(tǒng)文化交流與調(diào)適的結(jié)果?，F(xiàn)實(shí)情況決定了首領(lǐng)制在西夏的存在是自始至終的,他們?cè)谖飨牡恼?、?jīng)濟(jì)、軍事生活中占有重要的位置。在西夏,黨項(xiàng)的部落宗族既是一個(gè)軍事實(shí)體,又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體,他們是一個(gè)血緣關(guān)系的共同體,貫穿于黨項(xiàng)社會(huì)和國(guó)家的全部過(guò)程。

除保留部族首領(lǐng)制外,民族傳統(tǒng)對(duì)西夏職官制度的影響還體現(xiàn)在職官服飾、印章等方面。西夏武官戴冠,金涂銀束帶,垂碟摟,佩解結(jié)錐,束帶主要用于佩掛各種隨身物品,西夏官員穿窄衫、束腰帶等都反映了當(dāng)時(shí)北方少數(shù)民族傳統(tǒng)服飾特點(diǎn),與其生產(chǎn)生活環(huán)境相關(guān),是為了便于上下馬和行動(dòng)。說(shuō)明西夏在吸收中原官員官服制度的同時(shí)也部分保留了本民族服飾傳統(tǒng)。西夏官印在承襲唐宋之制的同時(shí)也有自己的特點(diǎn),古代印紐穿孔的形制在西夏官印中得以保留,這主要源于黨項(xiàng)族是“馬背上的民族”,印紐上穿孔便于佩帶和保管。正如馬克思所說(shuō):“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造,并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造,而是在直接碰到的、既定的、從過(guò)去繼承下來(lái)的條件下創(chuàng)造的?！盵7]西夏獨(dú)特的行政法律制度就是在這樣的歷史條件下和民族融合中形成起來(lái)的。

三、 西夏行政法律體制對(duì)當(dāng)今民族地區(qū)借鑒

(一)多元民族文化的融合與交流

西夏成熟的行政管理制度深受其周邊各民族政權(quán)政治文化的影響，因此西夏行政法律制度在演進(jìn)發(fā)展的過(guò)程中，各個(gè)方面都不斷地受到外來(lái)制度文化的影響，如教育科舉制度、職官制度等。西夏景帝李元昊就曾對(duì)宋朝一些失意的文人予以重用：“或任以將帥，或任之公卿，推誠(chéng)不疑，倚為謀主?！痹贿€在中央政府中設(shè)立蕃、漢學(xué)院，同時(shí)規(guī)定:“漢學(xué)院練習(xí)西夏字的正草二體，兼及篆、隸，官秩與唐、宋的翰林相同?！盵8]這就為西夏文化與漢文化的融合奠定了一定的基礎(chǔ)。西夏的行政法律體系也有這樣的特征，不僅受到中原官制的影響，也受到周邊其他民族政權(quán)官制的影響，呈現(xiàn)出雜糅并蓄的特點(diǎn)。漢人儒士參與少數(shù)民族的政權(quán)、參政群體的多元化是其發(fā)展行政體制的重要舉措。

統(tǒng)治者為了本朝的經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展和完善，為了維護(hù)封建統(tǒng)治的穩(wěn)固，勢(shì)必會(huì)重視教育和培養(yǎng)人才，西夏也不例外。其歷代統(tǒng)治者為了加強(qiáng)行政管理，十分重視教育，一直推行漢文化，并仿效唐朝和宋朝科舉取士的方法選拔人才。我國(guó)當(dāng)代少數(shù)民族發(fā)展亦可如此?，F(xiàn)如今，考取公務(wù)員、選調(diào)生成為大多數(shù)畢業(yè)生所青睞的選擇，鑒于此，中央可順勢(shì)將一些“基層工作經(jīng)驗(yàn)”的鍛煉地點(diǎn)放在一些偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)，并給予這些大學(xué)生適當(dāng)?shù)睦嬉龑?dǎo)和優(yōu)惠政策，在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)恰巧需要一些有新文化知識(shí)、新思想的熱血青年來(lái)支撐、輔助其發(fā)展。在加大少數(shù)民族教育力度方面，中央可加大對(duì)少數(shù)民族中等、高等學(xué)校的教育投資，給少數(shù)民族知識(shí)分子提供更多外出交流和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，吸引高中畢業(yè)學(xué)生前往地方高校就讀，拉動(dòng)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族教育文化事業(yè)的發(fā)展。定期組織少數(shù)民族科學(xué)技術(shù)性人才到北上廣等地參觀學(xué)習(xí)，使其盡快融入現(xiàn)代科技發(fā)展的大潮中，以帶動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)的科教文衛(wèi)事業(yè)建設(shè)。

少數(shù)民族大多地處偏遠(yuǎn)，正因?yàn)槿绱?，民族間的文化交流對(duì)其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就顯得至關(guān)重要?，F(xiàn)如今文化交流的渠道可多種多樣，其一，對(duì)少數(shù)民族進(jìn)行“輸血性”支援。例如為少數(shù)民族地區(qū)捐贈(zèng)各式各類(lèi)的圖書(shū)、樂(lè)器、實(shí)驗(yàn)器材，豐富少數(shù)民族地區(qū)文化教育方式，構(gòu)建少數(shù)民族基層文化設(shè)施體系，成立基層文化中心，利用政策傾斜鼓勵(lì)更多的大學(xué)畢業(yè)生去西藏、新疆等地支教，把現(xiàn)代發(fā)展理念帶到少數(shù)民族偏遠(yuǎn)地區(qū)。其二，少數(shù)民族自身“造血性”發(fā)展。少數(shù)民族只有自身加強(qiáng)“造血”功能，才能使得少數(shù)民族文化可持續(xù)發(fā)展。例如，當(dāng)?shù)乜膳e辦大型文藝比賽，選拔最具有當(dāng)?shù)孛褡逄厣奈乃囮?duì)伍到其他城市進(jìn)行文化宣傳，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)拉取一定的外來(lái)投資，激發(fā)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生力。另外，少數(shù)民族還可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，打通交通要道，使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)形成良性互動(dòng)，拉動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

但在民族間互相學(xué)習(xí)外來(lái)文化的同時(shí)，西夏對(duì)其他民族的文化并不是全盤(pán)接收，而是在與本民族文化做調(diào)適整合的同時(shí)，批判性的吸收與自身文化相融相輔的方面。因此，我國(guó)在深入貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治制度，鼓勵(lì)民族間相互學(xué)習(xí)的同時(shí)，要格外強(qiáng)調(diào)在與本民族特點(diǎn)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，為民族間交流鋪路搭橋。少數(shù)民族大多居住在偏遠(yuǎn)的邊疆地帶，交通的不便使其與外界溝通甚少，甚至有的少數(shù)民族至今還保留著氏族部落“桃花源”式的生活方式。雖比起改革開(kāi)放初期，高鐵、動(dòng)車(chē)等便利的交通使得少數(shù)民族與外界經(jīng)常性的來(lái)往，但由于經(jīng)濟(jì)條件和距離的限制，目前少數(shù)民族與漢族、少數(shù)民族與少數(shù)民族之間的交流仍然比較匱乏。中華五千年文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，各個(gè)民族的文化都有其積淀的精華之處，因此，我們應(yīng)該借鑒西夏文明發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)民族間的文化交流與融通共和，各民族博采眾長(zhǎng)，吸收外來(lái)精華與本民族文化進(jìn)行調(diào)適和整合，如此方能促進(jìn)各民族的政治文明現(xiàn)代化，跟上時(shí)代的步伐。

(二)自治權(quán)行使的促進(jìn)與加強(qiáng)

與西夏蕃漢合一的行政管理體制一脈相承的是，重禮尚樂(lè)，嚴(yán)格管理，西夏政權(quán)十分重視禮樂(lè)、典章制度的建設(shè)，這也是西夏統(tǒng)治者在充分尊重西夏人民非常喜歡音樂(lè)這個(gè)特色而形成的管理模式，與本民族了解地方特色，能夠自己管理地方事務(wù)的權(quán)力是分不開(kāi)的[9]。自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心，也和該民族自治地方發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平和文明程度息息相關(guān)。要真正實(shí)現(xiàn)民族平等，一個(gè)重要的方面就是保障實(shí)行區(qū)域自治的民族真正享有自治權(quán)。根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的有關(guān)規(guī)定，自治機(jī)關(guān)所享有的自治權(quán)主要涉及立法權(quán)、變通執(zhí)行權(quán)和管理本地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)及教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)，以及發(fā)展本地方通用的語(yǔ)言文字、培養(yǎng)本地方的技術(shù)人才?！睹褡鍏^(qū)域自治法》自1954年實(shí)施以來(lái)，在加快民族立法、發(fā)展少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面起到了顯著的作用。但在切實(shí)保障落實(shí)自治權(quán)的過(guò)程中，仍然需要進(jìn)一步加以修整和完善。

首先，目前民族自治機(jī)關(guān)在運(yùn)用自治權(quán)的過(guò)程中，存在部分上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)影響自治地方自治權(quán)的行使的情況。其次，自治機(jī)關(guān)有時(shí)甚至不能正確處理與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。如，少數(shù)民族在針對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的決議、命令進(jìn)行變通執(zhí)行的過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)對(duì)于變通程度的把握不夠成熟，而不能有效地做出對(duì)于民族自治地方最有利的判斷。再次，自治機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)濟(jì)自治權(quán)的運(yùn)用不夠充分。民族自治地方大多地處偏遠(yuǎn)，氣候環(huán)境惡劣，加之一些歷史的因素，導(dǎo)致少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)不高，自身發(fā)展意識(shí)薄弱，不能充分運(yùn)用自治權(quán)來(lái)提高當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平。最后，我國(guó)在擴(kuò)大民族自治權(quán)的范圍尤其是基層自治、充分尊重少數(shù)民族自治權(quán)的行使、拉動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展、構(gòu)建合理規(guī)范的中央和民族自治地方關(guān)系方面仍存在需要改進(jìn)和完善的地方。

因此，我們應(yīng)以史為鑒，充分借鑒西夏多民族并存的行政管理模式，加強(qiáng)少數(shù)民族自治權(quán)的行使，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族自身發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。具體可從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)少數(shù)民族的自治權(quán)：其一，加強(qiáng)基層自治。民族鄉(xiāng)由于不屬于自治地方，故而其自然不享有自治權(quán)。各民族歷史上大多創(chuàng)造了一種具有民族特色的村寨自治制度，但這種自治方式十分簡(jiǎn)陋，大多以頭人、宗族、部落等形式存在，但村民由此也依然保留著路不拾遺、夜不閉戶的習(xí)慣，權(quán)力行使的專(zhuān)門(mén)化程度也十分低下，因此，為了使基層自治權(quán)法制化，有必要對(duì)傳統(tǒng)自治形式加以整合?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈?guó)社會(huì)主義民主政治的一大特點(diǎn)，村民自治組織和居民自治組織在增強(qiáng)廣大人民群眾維權(quán)意識(shí)的同時(shí)，更充分調(diào)動(dòng)了其參與民主事務(wù)，行使民主權(quán)利的積極性，是我國(guó)基層自治的成功典范。故少數(shù)民族地區(qū)也可嘗試放開(kāi)基層自治權(quán)，以民為本，加強(qiáng)少數(shù)民族基層民主和自治組織的開(kāi)發(fā)與建設(shè)，通過(guò)借鑒村民自治為少數(shù)民族注入現(xiàn)代民主因素，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族村寨自治與現(xiàn)代民主的合理對(duì)接。其二，建立多元化的干部選用和培訓(xùn)模式。在選用方面，可大膽結(jié)合少數(shù)民族實(shí)際特點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)合理的測(cè)評(píng)任用機(jī)制，完善競(jìng)爭(zhēng)上崗的組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，吸引人才回流，擴(kuò)寬少數(shù)民族人才來(lái)源。在培訓(xùn)方面，尊重少數(shù)民族特色，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的主體地位，提高培訓(xùn)者與勞動(dòng)人民的互動(dòng)頻率，開(kāi)發(fā)適合少數(shù)民族的多元化干部培訓(xùn)方式，可同時(shí)采取講授式培訓(xùn)、案例式培訓(xùn)、研究式培訓(xùn)和互動(dòng)式培訓(xùn)相結(jié)合，還可深入少數(shù)民族人民群眾內(nèi)部，總結(jié)心得，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合實(shí)踐能力的提升，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用裥枨?，?chuàng)新服務(wù)形式和服務(wù)內(nèi)容，為居民提供更加貼心的服務(wù)，提高少數(shù)民族人民的自制能力。

(三)反腐倡廉之風(fēng)的規(guī)制與實(shí)行

在西夏職官制度中，職和官是分離的，官只是一種身份，職才是有實(shí)權(quán)的象征，西夏設(shè)置完善的官階制度用以強(qiáng)化官員的身份和等級(jí)，利用范圍廣泛的獎(jiǎng)勵(lì)方式和嚴(yán)厲瀆職處罰來(lái)維護(hù)督促官員盡忠職守，維護(hù)行政體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。官吏在承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，同樣也會(huì)享受一定的特權(quán)待遇，例如，西夏官吏享有的教育特權(quán)、法律特權(quán)，以及授予官吏的禮遇等。西夏官吏的考課獎(jiǎng)懲制是對(duì)官員進(jìn)行監(jiān)督的一種手段，因此，西夏對(duì)于反腐倡廉的重視和對(duì)官員的考課獎(jiǎng)懲是其長(zhǎng)治久安的重要因素之一。

我國(guó)目前實(shí)行的民族區(qū)域自治制度中，民眾對(duì)廉政建設(shè)效果評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)表明，干部態(tài)度生冷、辦事拖拉不在少數(shù)，這在一定層面顯示出一些領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)意識(shí)的薄弱和服務(wù)效能的低下。另外，少數(shù)民族地區(qū)漢族干部濫用權(quán)力的現(xiàn)象不僅大大影響同少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部的團(tuán)結(jié)，更因此可能會(huì)造成民族間關(guān)系的刻板和冷淡。為了確保各項(xiàng)政策執(zhí)行不走樣、資源分配更公平、保障各族人民合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)將少數(shù)民族的廉政建設(shè)放在重要位置。因此，少數(shù)民族要更加重視培養(yǎng)黨政干部對(duì)工作態(tài)度和工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，正確處理好少數(shù)民族干部和漢族干部、主體少數(shù)民族干部和其他少數(shù)民族干部的關(guān)系，真正做到人民是主人當(dāng)家作主，干部是公仆服務(wù)人民，真正達(dá)到廉潔高效，促進(jìn)公平正義和資源的合理優(yōu)化配置。

現(xiàn)階段民族地區(qū)廉政建設(shè)的進(jìn)路是建設(shè)外部性和內(nèi)生型的監(jiān)督制約機(jī)制，將廉政建設(shè)納入自治法規(guī)，從而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。其一，外部性監(jiān)督制約機(jī)制是指隨著交通和網(wǎng)絡(luò)的日漸發(fā)達(dá)，漢族和少數(shù)民族聯(lián)系日益密切，在反腐倡廉興盛的今天，中央也應(yīng)加大對(duì)少數(shù)民族反腐倡廉的隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建少數(shù)民族地區(qū)的反腐倡廉的政策體系，建立科學(xué)民主的少數(shù)民族地區(qū)干部選拔機(jī)制，向少數(shù)民族地區(qū)輸送優(yōu)質(zhì)資源，加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐姆锤逃?；其二，?nèi)生型監(jiān)督機(jī)制即通過(guò)發(fā)揮自治地方人民群眾的作用和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自身建設(shè)的方式來(lái)推動(dòng)廉政工作。發(fā)揮民族自治地方少數(shù)民族人民的積極性和主動(dòng)性，鼓勵(lì)人民群眾參與到監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部工作的法制建設(shè)中，適時(shí)地進(jìn)行普法宣傳，使得地處偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)人民群眾與國(guó)家大勢(shì)接軌，及時(shí)了解國(guó)家的法治動(dòng)態(tài)，從而加強(qiáng)當(dāng)?shù)厝嗣竦姆梢庾R(shí)，依靠自治地方內(nèi)在的動(dòng)力促進(jìn)當(dāng)?shù)氐牧ㄔO(shè)；其三，領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲方式多元化。針對(duì)少數(shù)民族當(dāng)?shù)靥厣瑸榱颂岣哳I(lǐng)導(dǎo)干部綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，可采取競(jìng)爭(zhēng)上崗和定期政績(jī)考核、口碑考核方式，對(duì)于自治地方民意評(píng)價(jià)不達(dá)標(biāo)者，應(yīng)下基層承擔(dān)一定時(shí)期的基層工作，融入少數(shù)民族生活方式。其四，自治地區(qū)應(yīng)及時(shí)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)班子培訓(xùn)，從源頭提升領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)意識(shí)和業(yè)務(wù)能力，適時(shí)開(kāi)展績(jī)效考核，堅(jiān)決查處干部以權(quán)謀私等違法亂紀(jì)行為。社會(huì)公平廉政，才能促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確保民族地區(qū)長(zhǎng)治久安。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)《憲法》《民族區(qū)域自治法》和《立法法》都對(duì)少數(shù)民族行政管理體制有所規(guī)定，對(duì)充分保障少數(shù)民族權(quán)益和多民族國(guó)家團(tuán)結(jié)統(tǒng)一做出了重要貢獻(xiàn)。未來(lái)也要加強(qiáng)民族間經(jīng)濟(jì)政治特別是文化的交流，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，打通交通要道，使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)形成良性互動(dòng)，拉動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，利用政策傾斜鼓勵(lì)更多的大學(xué)畢業(yè)生去西藏、新疆等地支教。加快促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)基層自治權(quán)法制化，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族村寨自治與現(xiàn)代民主的合理對(duì)接。繼續(xù)推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)廉政建設(shè)，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲方式多元化，加強(qiáng)當(dāng)?shù)厝嗣竦姆梢庾R(shí)，依靠自治地方內(nèi)在的動(dòng)力促進(jìn)當(dāng)?shù)氐牧ㄔO(shè)歷史是最好的教科書(shū),也是最好的清醒劑。西夏的行政管理體系是歷史留給我們的寶貴財(cái)富，現(xiàn)代少數(shù)民族行政法律體系的建設(shè)也需要立足國(guó)情，充分汲取傳統(tǒng)法律文化的精髓。博古才能通今，相信西夏行政法律體系的研究和當(dāng)代少數(shù)民族行政法律體系的建設(shè)都將取得長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)步。