新形勢(shì)下機(jī)關(guān)檔案信息化工作遵循
——國(guó)家檔案局13號(hào)令信息化內(nèi)容解讀

■何畏

近日，國(guó)家檔案局局長(zhǎng)李明華簽署國(guó)家檔案局第13號(hào)令，公布《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》以中辦、國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》為指導(dǎo)，緊緊圍繞新形勢(shì)下機(jī)關(guān)檔案工作面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)，積極回應(yīng)機(jī)關(guān)檔案工作升級(jí)轉(zhuǎn)型要求，突出機(jī)關(guān)檔案信息化、數(shù)字化建設(shè)的戰(zhàn)略方向，總結(jié)梳理近年來(lái)我國(guó)檔案信息化建設(shè)實(shí)踐探索、理論研究和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)編制的最新成果，是新形勢(shì)下機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)的制度要求和工作遵循。

《規(guī)定》全文共7章70條，除專設(shè)第5章檔案信息化建設(shè)外，涉及檔案信息化建設(shè)內(nèi)容共有36條，40余處?！兑?guī)定》對(duì)機(jī)關(guān)檔案信息化工作提出了全面系統(tǒng)化的要求，明確了機(jī)關(guān)檔案信息化工作任務(wù)、基礎(chǔ)保障、規(guī)劃統(tǒng)籌等基本要求；遵循、參照近年來(lái)新制定或者修訂檔案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范10余項(xiàng)，對(duì)機(jī)關(guān)數(shù)字檔案室建設(shè)、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、電子文件歸檔和電子檔案管理、檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)置配備、電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)、檔案信息化安全保密等做了詳細(xì)規(guī)定，具備較強(qiáng)的可操作性；針對(duì)機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)工作中遇到電子文件雙套制管理、電子檔案分類規(guī)范、檔案信息化云平臺(tái)應(yīng)用等難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，創(chuàng)新突破，做出了指導(dǎo)性規(guī)定。

一、明確了機(jī)關(guān)檔案信息化工作基本要求

（一）明確機(jī)關(guān)檔案信息化工作與機(jī)關(guān)檔案工作的同步要求

《規(guī)定》明確機(jī)關(guān)檔案信息化是機(jī)關(guān)檔案工作的八項(xiàng)基本任務(wù)之一，是與制度建設(shè)、業(yè)務(wù)規(guī)劃督導(dǎo)、檔案管理利用、統(tǒng)計(jì)移交、教育培訓(xùn)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)一樣重要的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，且貫穿于機(jī)關(guān)檔案工作的全過(guò)程，應(yīng)當(dāng)作為機(jī)關(guān)檔案工作的一部分與其它業(yè)務(wù)工作同步部署、同步實(shí)施、同步發(fā)展。

（二）明確了機(jī)關(guān)檔案信息化工作與機(jī)關(guān)信息化、檔案館信息化的協(xié)同要求

機(jī)關(guān)檔案信息化是機(jī)關(guān)電子政務(wù)建設(shè)、信息化建設(shè)組成部分，也是檔案信息化建設(shè)的重要基礎(chǔ)?！兑?guī)定》首先要求機(jī)關(guān)檔案信息化要納入機(jī)關(guān)電子政務(wù)和信息化總規(guī)劃，同步規(guī)劃、同步建設(shè)；其次，《規(guī)定》要求機(jī)關(guān)檔案信息化作為機(jī)關(guān)政務(wù)信息化的中段，要與前端的機(jī)關(guān)信息化建設(shè)和后端的檔案館信息化建設(shè)相互貫通、銜接和配合，向前能對(duì)接機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)歸檔，向后能向國(guó)家綜合檔案館規(guī)范移交電子檔案，并且三個(gè)環(huán)節(jié)形成政務(wù)信息資源要能夠共享共用。

（三）明確了機(jī)關(guān)檔案信息化工作經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)人員、基礎(chǔ)設(shè)施保障要求

一是經(jīng)費(fèi)保障。《規(guī)定》要求檔案信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)列入機(jī)關(guān)年度財(cái)政預(yù)算，從政策上為解決一直困擾機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)提供了保障。

二是機(jī)構(gòu)和人員保障?！兑?guī)定》明確，機(jī)關(guān)的文件形成或辦理部門(mén)、檔案管理部門(mén)、信息技術(shù)部門(mén)、保密部門(mén)應(yīng)按照確定的職責(zé)與分工開(kāi)展電子文件歸檔與電子檔案管理工作；機(jī)關(guān)檔案工作人員應(yīng)當(dāng)“具備檔案管理、信息管理等相關(guān)知識(shí)背景”，這就為機(jī)關(guān)檔案人員配備選拔和培養(yǎng)指明方向。

三是基礎(chǔ)設(shè)施保障?！兑?guī)定》從檔案信息化用房及檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)置設(shè)備配備兩方面分別作出了要求。《規(guī)定》要求，機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要設(shè)置檔案數(shù)字化用房、服務(wù)器機(jī)房，相應(yīng)的用房面積應(yīng)當(dāng)滿足業(yè)務(wù)開(kāi)展需要。機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照檔案信息化要求，建設(shè)或配備能夠滿足庫(kù)房現(xiàn)代化管理、檔案數(shù)字化、電子文件及電子檔案管理需求的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備。機(jī)關(guān)配備的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)硬件、基礎(chǔ)軟件、安全保障系統(tǒng)、終端及輔助設(shè)備應(yīng)當(dāng)滿足檔案信息化的管理需要并適當(dāng)冗余、方便擴(kuò)展；機(jī)關(guān)檔案部門(mén)應(yīng)當(dāng)配置獨(dú)立的專業(yè)服務(wù)器和專用存儲(chǔ)設(shè)備。

二、明確機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)的實(shí)施路徑

《規(guī)定》明確，機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展數(shù)字檔案室建設(shè)，統(tǒng)籌傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、電子文件歸檔與電子檔案管理工作。首先，這就明確數(shù)字檔案室建設(shè)在機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)中的基礎(chǔ)地位，要求機(jī)關(guān)以數(shù)字檔案室建設(shè)為抓手，引領(lǐng)機(jī)關(guān)檔案信息化各項(xiàng)工作；其次，明確了機(jī)關(guān)檔案信息化工作實(shí)施重點(diǎn)內(nèi)容，即圍繞“存量數(shù)字化、增量電子化”的目標(biāo)，以數(shù)字檔案室為支撐，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開(kāi)展傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、電子文件歸檔、電子檔案管理工作三項(xiàng)主要工作。

三、明確機(jī)關(guān)電子文件、電子檔案管理工作要求

(一)對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部電子文件歸檔與電子檔案管理職責(zé)分工作做了規(guī)定

《規(guī)定》明確，機(jī)關(guān)應(yīng)制定電子文件歸檔與電子檔案管理制度，按照《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T18894）確定的職責(zé)與分工開(kāi)展電子文件歸檔與電子檔案管理工作，即檔案部門(mén)負(fù)責(zé)制度建設(shè)、提出業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔需求、建設(shè)電子檔案管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和電子文檔歸檔管理；電子文件形成或辦理部門(mén)負(fù)責(zé)電子文件的收集、整理、著錄和移交歸檔；信息化部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件歸檔功能，參與電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)，為電子檔案管理提供信息化支持;信息化部門(mén)負(fù)責(zé)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件歸檔功能，參與電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)，為電子檔案管理提供信息化支持。保密部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督涉密電子文件歸檔和電子檔案的保密管理。

（二）對(duì)機(jī)關(guān)電子檔案的主要門(mén)類進(jìn)行了界定

《規(guī)定》明確機(jī)關(guān)電子檔案主要包括“（一）文書(shū)、科技（科研、基建、設(shè)備）、人事、會(huì)計(jì)檔案；（二）機(jī)關(guān)履行行業(yè)特有職責(zé)形成的專業(yè)檔案；（三）照片、錄音、錄像等音像檔案；（四）業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、公務(wù)電子郵件、網(wǎng)頁(yè)信息、社交媒體檔案”四類；同時(shí)強(qiáng)調(diào)電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力。

（三）對(duì)電子檔案的收、管、用全過(guò)程提出要求

在形成和收集階段：一是提出前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件歸檔技術(shù)要求，明確機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)能夠支持形成符合要求的歸檔文件材料，并對(duì)電子檔案的合規(guī)性做了具體規(guī)定“電子檔案的文件格式和質(zhì)量應(yīng)當(dāng)符合標(biāo)準(zhǔn)要求，元數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)齊全完整，滿足長(zhǎng)期保存和同級(jí)國(guó)家綜合檔案館進(jìn)館要求”，同時(shí)上述系統(tǒng)“應(yīng)當(dāng)嵌入電子文件分類方案、歸檔范圍與保管期限表和整理要求，在電子文件形成時(shí)自動(dòng)或半自動(dòng)開(kāi)展鑒定、整理工作，實(shí)施預(yù)歸檔”；二是提出電子文件、電子檔案的記錄要求，“記錄載體和記錄方式能夠滿足電子檔案長(zhǎng)期保存需求”；三是明確文書(shū)、會(huì)計(jì)、科研、基建、照片、數(shù)碼照片等檔案類型的收集范圍；四是明確了電子文件元數(shù)據(jù)收集要求。

在整理與歸檔階段：一是明確電子檔案門(mén)類設(shè)置規(guī)范及層級(jí)，提出電子檔案門(mén)類兩級(jí)編制方案。二是明確應(yīng)當(dāng)編制計(jì)算機(jī)檢索工具，檔案著錄應(yīng)當(dāng)與目錄編制、元數(shù)據(jù)收集的要求協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)。三是明確電子檔案歸檔時(shí)限，“采用辦公自動(dòng)化或其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的，應(yīng)當(dāng)隨辦隨歸”。三是明確電子文件歸檔程序要求，“機(jī)關(guān)檔案實(shí)現(xiàn)隨辦隨歸的，還應(yīng)當(dāng)按規(guī)定履行登記手續(xù)，記錄電子文件歸檔過(guò)程元數(shù)據(jù)”。四是明確電子文件歸檔材料的形式要求，規(guī)定在特定條件下，可以選擇雙套制歸檔或者單套制歸檔，簡(jiǎn)化了電子文件轉(zhuǎn)換紙質(zhì)文件歸檔程序要求。

在保管與保護(hù)階段：一是明確了根據(jù)檔案載體進(jìn)行分類管理的原則，規(guī)定“應(yīng)當(dāng)根據(jù)檔案載體的不同要求對(duì)檔案進(jìn)行存儲(chǔ)和保管。檔案存儲(chǔ)和保管應(yīng)當(dāng)確保實(shí)體安全和信息安全”，這就為電子檔案載體安全存儲(chǔ)和科學(xué)管理提供了制度依據(jù)。二是明確電子檔案日常管理的具體要求，即“定期對(duì)電子檔案的保管情況、讀取狀況等進(jìn)行檢查”。

在鑒定與銷毀階段：明確電子檔案和檔案數(shù)字復(fù)制件的銷毀要求，一是電子檔案數(shù)字復(fù)制件的離線存儲(chǔ)介質(zhì)要在制定場(chǎng)所銷毀；二是電子檔案數(shù)字復(fù)制件要從系統(tǒng)中徹底刪除；三是所銷毀電子檔案和檔案數(shù)字復(fù)制件的元數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)保存，同時(shí)銷毀活動(dòng)應(yīng)在系統(tǒng)的管理元數(shù)據(jù)、審計(jì)日志中進(jìn)行自動(dòng)記錄；四是涉密檔案銷毀應(yīng)符合《國(guó)家秘密載體銷毀管理規(guī)定》要求，即履行登記審批程序，采用確保涉密信息無(wú)法還原的物理或者化學(xué)方法徹底銷毀，規(guī)范保存銷毀記錄。

在利用與開(kāi)發(fā)階段：倡導(dǎo)機(jī)關(guān)積極采用數(shù)據(jù)分析、文本挖掘等新的信息化、數(shù)字化技術(shù)和方法擴(kuò)展檔案開(kāi)發(fā)的力度和深度。

在統(tǒng)計(jì)與移交階段：一是明確了檔案信息化情況的統(tǒng)計(jì)要求。二是要求統(tǒng)計(jì)結(jié)果“持以可視化方式顯示”，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果的可視化分析。三是明確傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字復(fù)制件的移交要求，即原件應(yīng)當(dāng)和復(fù)制件一并移交。四是明確電子檔案移交的時(shí)限、移交方式和副本管理要求，電子檔案一般應(yīng)在形成5年后移交，或者與對(duì)應(yīng)的紙質(zhì)檔案或者縮微膠片同步移交。電子檔案可以采用檔案行政管理部門(mén)指定的系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)在線移交或者離線移交，不得通過(guò)未設(shè)置安全可靠措施的互聯(lián)網(wǎng)移交。移交后機(jī)關(guān)留存的電子檔案應(yīng)當(dāng)按照檔案管理要求進(jìn)行管理。

四、明確機(jī)關(guān)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作要求

一是要求機(jī)關(guān)建立檔案數(shù)字化常態(tài)機(jī)制，明確檔案數(shù)字化是機(jī)關(guān)檔案工作，特別是機(jī)關(guān)檔案信息化工作經(jīng)常性業(yè)務(wù)。二是明確機(jī)關(guān)檔案數(shù)字化工作基本要求是確保數(shù)字化成果的真實(shí)，這是數(shù)字化工作的基礎(chǔ)。首先是齊全收集數(shù)字化過(guò)程元數(shù)據(jù)，確保數(shù)字化過(guò)程有跡可循，其次是數(shù)字復(fù)制件要保持原貌，不得進(jìn)行影響其真實(shí)的處理；再次是規(guī)定數(shù)字復(fù)制件要納入電子檔案管理系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理。三是明確各類傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化的技術(shù)遵循，首先，紙質(zhì)檔案、錄音錄像檔案數(shù)字化按照已頒布檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，其他檔案參照有關(guān)規(guī)定實(shí)施；其次，要求在數(shù)字化基礎(chǔ)上實(shí)施“紙質(zhì)檔案數(shù)字復(fù)制件的全文識(shí)別”，以方便檢索和利用，提升紙質(zhì)檔案數(shù)字復(fù)制件的利用效果。四是明確傳統(tǒng)載體檔案目錄數(shù)據(jù)建設(shè)要求，目錄數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)與數(shù)字化元數(shù)據(jù)、電子檔案管理系統(tǒng)元數(shù)據(jù)融合管理，提高檔案元數(shù)據(jù)在不同工作場(chǎng)景下表述的規(guī)范性和一致性，逐步解決元數(shù)據(jù)打架、重復(fù)、缺漏等問(wèn)題。

五、明確機(jī)關(guān)電子文件歸檔和電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)要求

一是明確機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件歸檔功能要求。“機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化和其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)支持形成符合要求的歸檔文件材料”，“應(yīng)當(dāng)嵌入電子文件分類方案、歸檔范圍與保管期限表和整理要求，在電子文件形成時(shí)自動(dòng)或半自動(dòng)開(kāi)展鑒定、整理工作，實(shí)施預(yù)歸檔”。

二是提出電子檔案管理系統(tǒng)一般要求和具體功能要求，即電子檔案管理應(yīng)“功能完善、適度前瞻，滿足電子檔案真實(shí)性、可靠性、完整性、可用性管理要求”，具體功能按照“《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》《數(shù)字檔案室建設(shè)評(píng)價(jià)辦法》《電子文件管理系統(tǒng)通用功能要求》（GB/T29194）以及同級(jí)國(guó)家綜合檔案館的相關(guān)要求執(zhí)行”。

三是提出電子檔案存儲(chǔ)與備份具體要求。首先，機(jī)關(guān)應(yīng)“配置在線存儲(chǔ)系統(tǒng)。在線存儲(chǔ)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)實(shí)施容錯(cuò)技術(shù)方案，定期掃描、診斷存儲(chǔ)設(shè)備”。其次要制定備份方案，采用“采用磁帶、一次性刻錄光盤(pán)、硬磁盤(pán)等離線存儲(chǔ)介質(zhì)對(duì)電子檔案實(shí)行離線備份”，“具備條件的，應(yīng)當(dāng)對(duì)電子檔案進(jìn)行近線備份和容災(zāi)備份”。同時(shí)，要求機(jī)關(guān)根據(jù)需要開(kāi)展電子檔案的轉(zhuǎn)換和遷移，并以元數(shù)據(jù)方式對(duì)轉(zhuǎn)換與遷移活動(dòng)進(jìn)行記錄。

四是明確檔案信息化安全保密要求。首先明確了電子檔案管理系統(tǒng)保護(hù)要求，機(jī)關(guān)不涉密的電子檔案管理系統(tǒng)的安全等級(jí)保護(hù)不低于二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，涉密系統(tǒng)的分級(jí)保護(hù)等級(jí)應(yīng)當(dāng)與該系統(tǒng)所處理的電子檔案的最高密級(jí)相適應(yīng)。其次，明確檔案信息化工作安全保密要求，“機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌開(kāi)展傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、電子文件歸檔與電子檔案管理的安全保密工作，采取有效措施嚴(yán)防信息篡改、丟失、外泄。涉密檔案進(jìn)行數(shù)字化、涉密電子文件歸檔與電子檔案管理應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守保密規(guī)定”。

五是明確了機(jī)關(guān)檔案信息化云技術(shù)應(yīng)用的基本要求。首先，明確在確保安全的前提下可以使用電子政務(wù)云和私有云，“機(jī)關(guān)在電子政務(wù)云或自建私有云上建設(shè)電子檔案管理系統(tǒng)的，其計(jì)算資源、存儲(chǔ)資源和安全防范等應(yīng)當(dāng)滿足電子文件和電子檔案管理要求”，“使用電子政務(wù)云服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)與電子政務(wù)云管理機(jī)構(gòu)明確安全管理責(zé)任”，防止出現(xiàn)責(zé)任不清，安全管理失控的問(wèn)題。同時(shí)規(guī)定“不得使用電子政務(wù)云之外的其他公有云存儲(chǔ)管理電子文件、電子檔案”，通過(guò)限定云服務(wù)類型，確保檔案信息化云應(yīng)用的安全。