本溪市林權(quán)改革具體做法及成效

唐 玥

(本溪市林業(yè)基金征收管理站，遼寧 本溪 117000)

本溪市地處遼寧省東南部，是遼寧中部城市群中的重要城市，也是全國(guó)優(yōu)秀旅游城市。全市總面積8411km2，總?cè)丝?56.2萬(wàn)人，下轄2個(gè)滿族自治縣、4個(gè)城區(qū)及1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。自然地貌為“八山一水一分田”，是遼寧東部山區(qū)重要的天然林區(qū)和中部城市群的水源涵養(yǎng)林基地，素有遼東綠色屏障之稱。

作為遼寧省林業(yè)廳確定的集體林產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)市，本溪市開(kāi)始率先實(shí)施集體林權(quán)制度改革。由于這次改革直接涉及到農(nóng)村千家萬(wàn)戶，被認(rèn)為是繼解放初的土地改革,20世紀(jì)80年代的土地聯(lián)產(chǎn)承包制之后的“第三次土改”。目前，我市已全面完成38個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、267個(gè)村的主體改革任務(wù)，產(chǎn)權(quán)落實(shí)到戶面積844.9萬(wàn)畝，有15萬(wàn)農(nóng)戶、52.5萬(wàn)農(nóng)村人口參與了改革，參與率達(dá)到94%，群眾滿意率達(dá)到99%。本溪市的林權(quán)改革從明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)這一基本問(wèn)題入手，確立了林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)主體地位，真正實(shí)現(xiàn)了“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)”，給予了林農(nóng)真正意義上的物權(quán)，從根本上消除了制約集體林業(yè)發(fā)展的體制性障礙，為集體林業(yè)又好又快發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。本溪的林業(yè)改革工作得到了國(guó)家林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)的肯定，成為中國(guó)北方集體林權(quán)制度改革的示范區(qū)。

根據(jù)我市林業(yè)發(fā)展實(shí)際，在本溪縣東營(yíng)坊鄉(xiāng)、桓仁縣鏵尖子鎮(zhèn)和明山區(qū)大峪溝村開(kāi)展了深化集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)，并完成了3個(gè)試點(diǎn)單位的改革工作。在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)單位經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照“先易后難、分批推進(jìn)”的原則，分兩批先后完成了全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的改革工作。具體做法是：

從政策層面來(lái)說(shuō)，主要有6個(gè)方面內(nèi)容：一是自留山穩(wěn)定不變。對(duì)已經(jīng)劃定的自留山，由農(nóng)戶長(zhǎng)期無(wú)償使用，允許繼承。自留山上的林木除劃分時(shí)對(duì)原有樹(shù)木另有約定外，一律歸農(nóng)戶所有，允許出售、轉(zhuǎn)讓。二是落實(shí)“誰(shuí)造誰(shuí)有”政策。對(duì)已與集體簽訂合同并造林的，核實(shí)確認(rèn)后予以確權(quán)發(fā)證。對(duì)未與集體簽訂合同但已造林的，雙方協(xié)商后補(bǔ)簽合同，確權(quán)發(fā)證。三是穩(wěn)定“三定”時(shí)的承包山。對(duì)“三定”時(shí)確定的承包山，原則上執(zhí)行原合同。確實(shí)未按合同執(zhí)行、群眾意見(jiàn)較大的，依法進(jìn)行糾正。四是完善1997年以來(lái)的承包山。對(duì)程序合法、合同完善，雙方無(wú)分歧的，給予鞏固確認(rèn)，明晰產(chǎn)權(quán)。對(duì)程序不合法或合同不完善，但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員沒(méi)有意見(jiàn)且合同雙方愿意繼續(xù)履行合同的，可在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，明晰產(chǎn)權(quán)，規(guī)范合同。對(duì)程序不合法、合同權(quán)利義務(wù)不對(duì)等、群眾反映強(qiáng)烈、合同雙方協(xié)商不成的，或承包方?jīng)]有執(zhí)行合同造成森林資源破壞的，依法修改或終止合同，重新確定林權(quán)。五是規(guī)范已流轉(zhuǎn)的集體山林。凡是轉(zhuǎn)讓行為規(guī)范，合同真實(shí)有效并依法履行的，應(yīng)予維護(hù)確權(quán)；簽訂的合同沒(méi)有違背法律政策，但在轉(zhuǎn)讓程序等方面不夠規(guī)范，原則上應(yīng)維護(hù)原合同，協(xié)商解決、補(bǔ)充完善；對(duì)明顯不合理，少數(shù)人暗箱操作、以權(quán)謀私，嚴(yán)重侵害集體和個(gè)人利益，經(jīng)協(xié)商難以達(dá)成一致的，通過(guò)司法程序解決。六是明晰仍由集體經(jīng)營(yíng)山林的產(chǎn)權(quán)。對(duì)目前仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的商品林和一般、重點(diǎn)生態(tài)公益林，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主決策，面向內(nèi)部以戶或聯(lián)戶為單位實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，明晰林地使用權(quán)、林木所有權(quán)。對(duì)少林村，本著先內(nèi)后外的原則，經(jīng)評(píng)估作價(jià)后，采取公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)價(jià)拍賣等方式將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或社會(huì)其他成員。

從林業(yè)發(fā)展思路上，堅(jiān)持了“兩大體系”(生態(tài)體系和產(chǎn)業(yè)體系)一起抓，主要有4個(gè)方面內(nèi)容：一是加強(qiáng)森林后備資源建設(shè)。大力開(kāi)展植樹(shù)造林、封山育林、退耕還林、科學(xué)營(yíng)林、加強(qiáng)天然林和公益林保護(hù)的“五林工程”，全面提高林分質(zhì)量，增強(qiáng)森林生態(tài)服務(wù)功能。二是大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。堅(jiān)持生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化的林業(yè)發(fā)展方向，大力挖掘林地潛力，有限制地開(kāi)發(fā)利用林地資源，發(fā)展林地經(jīng)濟(jì)，保生態(tài)、促發(fā)展。全市規(guī)劃建設(shè)形成了以紅松為主的干堅(jiān)果業(yè)，以林下參為主的中藥材業(yè)，以刺龍牙為主的山野菜種植業(yè)，以林蛙為主的林下養(yǎng)殖業(yè)，以森林公園為龍頭的森林旅游業(yè)，以速生豐產(chǎn)林為重點(diǎn)的商品林基地建設(shè)，以精深加工為目標(biāo)的林產(chǎn)品加工業(yè)等七大林業(yè)產(chǎn)業(yè)。三是堅(jiān)持依法治林。健全完善了林業(yè)法規(guī)、行政法規(guī)、規(guī)章相互配套的林業(yè)法律法規(guī)體系。加強(qiáng)對(duì)森林采伐限額和木材采伐、審批、驗(yàn)收、運(yùn)輸?shù)汝P(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理。強(qiáng)化征占用林地管理，規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)，嚴(yán)厲打擊破壞森林資源的違法犯罪行為。四是推進(jìn)了科技成果在林業(yè)的應(yīng)用。推廣了平歐榛子、紅松嫁接技術(shù)。引進(jìn)了北美紅楓、挪威紅楓等新樹(shù)種。完成了基于3S技術(shù)(GIS：地理信息系統(tǒng)、GPS：全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)、RS：遙感技術(shù))本溪市森林資源地理信息管理系統(tǒng)的研發(fā)，提高了林業(yè)管理水平和效率，并為林業(yè)建設(shè)提供了技術(shù)支撐。

通過(guò)不斷深化集體林權(quán)制度改革，從根本上理順了林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，解放了林業(yè)生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)、社會(huì)增效益”的目標(biāo)。

一是林業(yè)生態(tài)體系日趨完備。林改后實(shí)現(xiàn)了“山定權(quán)、樹(shù)定根、人定心”，廣大農(nóng)民把山林當(dāng)作“綠色銀行”，造林、育林、護(hù)林的積極性空前高漲。在生態(tài)建設(shè)上，由過(guò)去的“要我造林”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙炝帧?，每年造林面積是改革前的兩倍以上；在資源管護(hù)上，由過(guò)去的“漠不關(guān)心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)管護(hù)”，破壞森林資源的案件大幅度下降；在營(yíng)林生產(chǎn)上，由過(guò)去的“粗放經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱茖W(xué)經(jīng)營(yíng)”，廣大農(nóng)民都像侍弄耕地那樣精耕細(xì)作山林。林改后的三年來(lái)，全市造林57.6萬(wàn)畝，低效低產(chǎn)林改造9萬(wàn)畝。到2007年，全市有林地面積達(dá)到945萬(wàn)畝，比2002年底增長(zhǎng)了4.4%；森林蓄積量達(dá)到4900萬(wàn)m3，增長(zhǎng)了32.4%；單位面積蓄積達(dá)到5.2m3/畝，增長(zhǎng)1.18%；森林覆蓋率達(dá)到了74.5%，增加2.5個(gè)百分點(diǎn)。

二是林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。林改后，全市每年新發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)基地都超過(guò)20萬(wàn)畝，已發(fā)展工業(yè)原料林和速生豐產(chǎn)林93.5萬(wàn)畝，林下藥材和山野菜91萬(wàn)畝，干堅(jiān)果經(jīng)濟(jì)林114.8萬(wàn)畝。全市目前有12萬(wàn)農(nóng)戶規(guī)劃發(fā)展了林下產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，有45萬(wàn)農(nóng)民在從事林地經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。在本溪縣東營(yíng)坊鄉(xiāng)洋湖溝村，改革前全村只有11戶搞林下產(chǎn)業(yè)，改革后有186戶開(kāi)發(fā)林下產(chǎn)業(yè)達(dá)9000多畝，占總農(nóng)戶的81%；桓仁縣二棚甸子鎮(zhèn)四平聯(lián)村，林改后僅一年就向林地投入1500萬(wàn)元，新發(fā)展林下參1500畝，目前全村人均林下參已達(dá)6.5畝。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市林業(yè)社會(huì)總產(chǎn)值由改革前的30.4億元增加到76.2億元，農(nóng)民人均林業(yè)收入由改革前的2119元增加到3699元，占其純收入比例由改革前的58.2%增加到60%。林業(yè)已經(jīng)成為本溪市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

三是森林資源保護(hù)效果顯著。通過(guò)林改，使山林權(quán)屬更加清晰、責(zé)任更加明確、利益更加直接，也促進(jìn)了廣大農(nóng)民傳統(tǒng)生活觀念和生活方式的轉(zhuǎn)變。節(jié)柴改灶、秸稈氣化深受歡迎，“看好自家山、管好自家林”、“把山當(dāng)田耕、把樹(shù)當(dāng)菜種”也成了農(nóng)民的自覺(jué)行動(dòng)，廣大林農(nóng)還創(chuàng)造并推廣了多種“不砍樹(shù)也能富”的致富形式，生態(tài)文明的觀念正在逐步樹(shù)立。目前，全市封山育林達(dá)到590萬(wàn)畝，占全市林業(yè)用地總面積的59%，對(duì)郊區(qū)137萬(wàn)畝森林實(shí)施了全面封山育林；區(qū)劃國(guó)家和地方生態(tài)公益林762.1萬(wàn)畝，占全市林業(yè)用地面積的76.2%；加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，全市自然保護(hù)區(qū)總面積達(dá)到116.8萬(wàn)畝，占全市林業(yè)用地總面積的11.7%，已建成1處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，1處省級(jí)自然保護(hù)區(qū)；建成了本溪關(guān)門山等3個(gè)國(guó)家級(jí)森林公園，大冰溝等4個(gè)省級(jí)森林公園。

改革沒(méi)有終點(diǎn)，在未來(lái)的一定時(shí)期內(nèi)林權(quán)制度改革還將在我市繼續(xù)進(jìn)行，未來(lái)改革的發(fā)展趨勢(shì)是我市林業(yè)改革主要是繼續(xù)完善林改各項(xiàng)配套政策，加快生態(tài)建設(shè)步伐，加強(qiáng)森林資源保護(hù)與管理，確保實(shí)現(xiàn)森林資源增長(zhǎng)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收、生態(tài)良好。實(shí)現(xiàn)建設(shè)林業(yè)強(qiáng)市“95716”的奮斗目標(biāo)，即：全市有林地面積達(dá)到950萬(wàn)畝，活立木總蓄積量達(dá)到5600萬(wàn)m3，森林覆蓋率達(dá)到75%，林業(yè)社會(huì)總產(chǎn)值達(dá)到130億元，農(nóng)民人均林業(yè)收入占其純收入的60%以上，建成完備的林業(yè)生態(tài)體系、發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和繁榮的生態(tài)文化體系。