關(guān)于新公布《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》的思考

王?放

黨的十九大報告指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！蹦壳埃覈诖罅ν七M政府職能轉(zhuǎn)變，進行“放管服”改革。對建筑業(yè)管理實行簡政放權(quán)，包括優(yōu)化資質(zhì)資格管理的市場準(zhǔn)入制度，縮小必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目范圍；試點放寬承攬業(yè)務(wù)范圍限制，加強事中事后監(jiān)管；完善全國建筑市場監(jiān)管公共服務(wù)平臺，健全建筑市場信用體系等。2000年1月1日起實行的《招標(biāo)投標(biāo)法》是我國法律體系中非常重要的一部法律，是整個招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的基本法和開展招標(biāo)活動的基本準(zhǔn)則?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察﹑設(shè)計﹑施工﹑監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備﹑材料等的采購，必須進行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施﹑公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益﹑公共安全的項目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款﹑援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對必須進行招標(biāo)的其他項目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！?000年5月1日，原國家發(fā)展計劃委經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（以下簡稱2000版《規(guī)定》）施行，明確了必須招標(biāo)的工程項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。對《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條所規(guī)定的“必須進行招標(biāo)項目”的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，從項目性質(zhì)和資金來源兩個方面予以進一步明確。

2000版《規(guī)定》頒布實施以來，我國形成了較為完善的強制招標(biāo)制度體系，對促進招標(biāo)投標(biāo)行為，保障公平競爭，提高招標(biāo)采購質(zhì)量效益，預(yù)防懲治腐敗發(fā)揮了積極作用。隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展和改革持續(xù)深化，2000版《規(guī)定》在實施中逐步出現(xiàn)范圍過寬﹑標(biāo)準(zhǔn)過低等問題。同時，各省區(qū)市根據(jù)2000版《規(guī)定》，普遍制定了本地區(qū)必須招標(biāo)項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，不同程度上擴大了強制招標(biāo)范圍，并造成了規(guī)則不統(tǒng)一，進一步加重了市場主體負擔(dān)。以上法律規(guī)章施行18年以來，取得了較好的成效，但問題也不少。一是“必須進行招標(biāo)項目”的范圍過大﹑規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)過低，增加了交易成本和時間成本；二是過度干預(yù)了企業(yè)特別是民營企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；三是各地政策林立，地方保護主義色彩明顯。這些問題嚴(yán)重妨礙了經(jīng)濟的發(fā)展，修法呼聲強烈。

針對上述問題，國家發(fā)展改革委會同國務(wù)院有關(guān)部門對2000版《規(guī)定》進行了修訂，形成了《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》，報請國務(wù)院批準(zhǔn)后印發(fā)，2018年6月1日起正式實施。主要修改了以下內(nèi)容：一是大大縮小必須招標(biāo)項目的范圍。從使用資金性質(zhì)看，將《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條中規(guī)定的“全部或部分使用國有資金或者國家融資的項目”明確為使用預(yù)算金額200萬元以上，并且該資金占投資額10%以上的項目，以及使用國有企事業(yè)單位資金，并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項目。二是提高必須招標(biāo)項目的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，將施工的招標(biāo)限額提高到400萬元，將重要設(shè)備﹑材料等貨物采購的招標(biāo)限額提高到200萬元，將勘察﹑設(shè)計﹑監(jiān)理等服務(wù)采購的招標(biāo)限額提高到100萬元，與2000版《規(guī)定》相比翻了一番。三是明確全國執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。刪除了2000版《規(guī)定》中“省﹑自治區(qū)﹑直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以規(guī)定本地區(qū)必須招標(biāo)的具體范圍和國模標(biāo)準(zhǔn)，但不得縮小本規(guī)定確定的必須進行招標(biāo)的范圍”的規(guī)定，明確全國適用統(tǒng)一規(guī)則，各地不得另行調(diào)整。2018年3月27日，國家發(fā)改委公布了經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》（以下簡稱2018版《規(guī)定》），于2018年6月1日起施行。這是招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域落實黨的十九大和十九屆二中﹑三中全會精神，深化“放管服”改革的重要舉措，有助于擴大市場主體特別是民間投資者的自主權(quán)，減輕企業(yè)負擔(dān)，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力。

一、2018版《規(guī)定》的若干關(guān)鍵問題

（一）民間資本投資項目是否需招標(biāo)

僅從資金來源的角度去考察和把握民間資本投資項目是否需要招標(biāo)，是有失偏頗的。民間資本投資項目是否需要招標(biāo)，需要從項目性質(zhì)﹑資金來源兩個方面進行考察和把握：一是應(yīng)考察項目的性質(zhì)。該項目屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定的“關(guān)系社會公共利益﹑公眾安全的項目”，則該項目應(yīng)當(dāng)招標(biāo)，而不論項目資金來源何處（哪怕是該項目資金全部來源于民間資本）。二是若該項目不屬于“關(guān)系社會利益﹑公共安全的項目”，則進一步考察其資金來源：該項目所使用的資金全部來源于民間資本的，則該項目無需招標(biāo)；該項目所使用的資金部分來源于民間資本﹑部分使用2018版《規(guī)定》第二﹑第三條所規(guī)定資金的，則該項目仍然需要招標(biāo)。

（二）如何理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”

2018版《規(guī)定》第2條第（二）項規(guī)定，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目包括“使用國有企業(yè)事業(yè)單位資金，并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項目”。如何理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”？所謂“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”，根據(jù)《公司法》第217條規(guī)定，是指國有資金占有有限責(zé)任公司資本總額50%以上或者國有股份占股份有限公司股本總額50%以上；國有資金或者國有股份的比例雖然不足50%，但依出資額或者所持股份所享有的表決權(quán)已足以對股東會﹑股東大會的決議產(chǎn)生重大影響的，或者國有企事業(yè)單位通過投資關(guān)系﹑協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的，也屬于國有資金占控股或者主導(dǎo)地位。

理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”，還應(yīng)注意以下兩點：一是國有資金的比例應(yīng)當(dāng)是項目資金來源中所有國有資金之和；二是國有企事業(yè)單位的自有和自籌資金均屬于國有資金。

（三）如何理解和把握“確有必要、嚴(yán)格限定”

由于定性“關(guān)系社會公共利益﹑公眾安全”從立法理論到行政管理實踐的復(fù)雜性，2018版《規(guī)定》沒有對“關(guān)系社會公共利益﹑公眾安全的項目”的具體范圍作出規(guī)定，只是在第4條規(guī)定“......關(guān)系社會公共利益﹑公共安全的項目，必須招標(biāo)的具體范圍有國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門按照確有必要﹑嚴(yán)格限定的原則制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)?！钡梢灶A(yù)期，即便是屬于關(guān)系社會公共利益﹑公眾安全的項目，必須進行招標(biāo)項目也將會根據(jù)“確有必要﹑嚴(yán)格限定”的原則大幅度縮減，以回應(yīng)社會各界的期待。而理解和把握“確有必要﹑嚴(yán)格限定”，需要從以下方面考量：一是“關(guān)系社會公共利益﹑公眾安全”的程度，是直接關(guān)系還是間接關(guān)系？如果只是間接關(guān)系社會公共利益﹑公眾安全，其范圍過于寬泛而不應(yīng)招標(biāo)；二是項目建設(shè)規(guī)模等具體情況，如果項目雖然直接關(guān)系社會公共利益或者公眾安全，但投資金額不大﹑技術(shù)要求不高﹑安全隱患不大，其招標(biāo)的必要性不足；三是項目建設(shè)是否具有特殊性。例如，該項目雖然直接關(guān)系社會會公共利益或公眾安全但施工時間緊迫，客觀上就不允許按部就班地進行招標(biāo)（如搶險工程）；又例如，該項目涉及國家秘密和國家安全，也不宜進行招標(biāo)；再例如，該項目的施工必須使用特定專利或?qū)Ｓ屑夹g(shù)，因潛在投標(biāo)人不足亦難以進行招標(biāo)。

（四）是否可以對招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出更為嚴(yán)格的規(guī)定

2000版《規(guī)定》第10條“省﹑自治區(qū)﹑直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以規(guī)定本地區(qū)必須進行招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但不得縮小本規(guī)定確定的必須進行招標(biāo)的范圍”的規(guī)定，在2018版《規(guī)定》中并未再現(xiàn)。那么，是否可以對招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出更為嚴(yán)格的規(guī)定。

首先是，各省﹑自治區(qū)﹑直轄市立法機關(guān)﹑政府機關(guān)不得對招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)另行制定地方性法規(guī)﹑政府規(guī)章或規(guī)范性文件。根據(jù)《立法法》，地方性法規(guī)﹑政府規(guī)章或規(guī)范性文件均不得違反法律和行政法規(guī)（上位法）的相關(guān)規(guī)定。2018版《規(guī)定》雖然是以國家發(fā)改委令的名義發(fā)布，但系依照《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條授權(quán)制訂且經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的，其地位等同于行政規(guī)章。如果各省﹑自治區(qū)﹑直轄市對招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)另行制定地方性法規(guī)﹑政府規(guī)章或規(guī)范性文件，就會出現(xiàn)擴大/縮小招標(biāo)范圍或提高/降低規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的情況，均有餑于上位法。其次是，國有企業(yè)等民事主體在進行工程項目招標(biāo)時，可以按照其內(nèi)部規(guī)章制度自主降低進行招標(biāo)項目的起點金額。例如，某企業(yè)可以將單項合同估算價在100萬元以上的施工或單向合同估算價在30萬元以上的重要設(shè)備﹑材料等貨物的采購，通過招標(biāo)的方式進行交易。從法律性質(zhì)上來看，工程招投標(biāo)是一項民事活動，判斷民事主體進行相關(guān)活動法律效力，應(yīng)以“法無明文禁止即可為”為基本準(zhǔn)則，國有企業(yè)等民事主體在進行工程項目招標(biāo)時按照其內(nèi)部規(guī)章制度降低進行招標(biāo)項目起點金額，屬于自主擴大招標(biāo)范圍的性質(zhì)，并不違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定。

（五）若項目需要招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)采取什么招標(biāo)方式

2000版《規(guī)定》第9條第（一）款“依法必須進行招標(biāo)的項目，全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)”的規(guī)定，在2018版《規(guī)定》中亦未再現(xiàn)。那么，如果項目需要招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)采取什么招標(biāo)方式？根據(jù)相關(guān)法律和法規(guī)的規(guī)定。一是使用預(yù)算資金200萬元以上并且該資金占投資額10%以上的項目，以及國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進行招標(biāo)的項目，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)。該項目技術(shù)復(fù)雜﹑有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇的；或者采用公開招標(biāo)方式的費用占項目合同金額的比例過大的，可以邀請招標(biāo)。二是按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項目審批﹑核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進行招標(biāo)的項目，其招標(biāo)方式有項目審批﹑核準(zhǔn)部門審批﹑核準(zhǔn)。三是國務(wù)院發(fā)展計劃部門確定的國家重點項目和省﹑自治區(qū)﹑直轄市人民政府確定的地方重點項目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國務(wù)院發(fā)展計劃部門或者省﹑自治區(qū)﹑直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進行邀請招標(biāo)。四是其他依法必須進行招標(biāo)的項目，可以公開招標(biāo)，也可以邀請招標(biāo)。

二、2018版《規(guī)定》修改內(nèi)容

（一）2018版《規(guī)定》縮小了強制招標(biāo)項目的范圍

2018版《規(guī)定》縮小了強制招標(biāo)的范圍，這主要表現(xiàn)在以下方面：一是縮小了國有資金投資項目強制招標(biāo)的范圍。2018版《規(guī)定》將原來規(guī)定中明確使用財政預(yù)算資金和使用政府專項建設(shè)基金項目的兩條規(guī)定合并在一起，并且將《招標(biāo)投標(biāo)法》和2000版《規(guī)定》規(guī)定的“使用國有資金投資或者國家融資的項目”﹑使用“政府專項建設(shè)基金的項目”都必須招標(biāo)，改為只有“使用預(yù)算資金200萬元人民幣以上，并且該資金占投資額10%以上的項目”才予以招標(biāo)。上述修改意味著對于使用政府預(yù)算資金不足200萬元或雖已達到200萬元以上但是占項目投資不足10%的項目不再強制招標(biāo)，縮小了原來國有資金投資項目強制招標(biāo)的范圍。二是提高了勘察﹑設(shè)計﹑施工﹑監(jiān)理以及與工程有關(guān)的重要設(shè)備﹑材料等采購強制招標(biāo)的限額。將項目的“勘察﹑設(shè)計﹑施工﹑監(jiān)理以及與工程有關(guān)的重要設(shè)備﹑材料等的采購”必須招標(biāo)的金額范圍，一律上調(diào)一倍，即施工單位合同為200萬元提高到400萬元；重要設(shè)備﹑材料等貨物的采購由100萬元提高到200萬元；勘察﹑設(shè)計﹑監(jiān)理等服務(wù)的采購由50萬元提高到100萬元。

同時，本條增加了以下內(nèi)容，“同一項目中可以合并進行勘察﹑設(shè)計﹑施工﹑監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備﹑材料等的采購，合同估算價合計達到前款規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，必須招標(biāo)?！痹撘?guī)定的目的是防止發(fā)包人肢解發(fā)包，規(guī)避強制招標(biāo)范圍限制的行為。

（二）全國各地區(qū)、各領(lǐng)域的工程項目強制招標(biāo)范圍執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

2018版《規(guī)定》刪除了2000版《規(guī)定》中的第10條和第11條規(guī)定。2000版《規(guī)定》的第10條規(guī)定：“省﹑自治區(qū)﹑直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以規(guī)定本地區(qū)必須進行招標(biāo)的具體范圍的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但不得縮小本規(guī)定確定的必須進行招標(biāo)的范圍。”2000版《規(guī)定》的第11條規(guī)定：“國家發(fā)展計劃委員會可以根據(jù)實際需要，會同國務(wù)院有關(guān)部門對本規(guī)定確定的必須進行招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進行部分調(diào)整?！?018版《規(guī)定》刪除了上述兩條的目的是，統(tǒng)一各地方和不同專業(yè)領(lǐng)域工程項目強制招標(biāo)的范圍，不再授權(quán)行業(yè)部門和地方政府制定不同的工程項目強制招標(biāo)范圍，各省區(qū)市和各行業(yè)主管部門必須執(zhí)行2018版《規(guī)定》的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而不能自行變更包括擴大強制招標(biāo)的工程項目的范圍。

（三）簡化和修改了2000版《規(guī)定》中不合理的內(nèi)容

2018版《規(guī)定》簡化和修訂了2000版《規(guī)定》中不合理的內(nèi)容，主要表現(xiàn)在以下方面：一是2018版《規(guī)定》第2條第（一）項，將使用國家投資和融資的項目的規(guī)定并為一條，并且不再對項目融資的具體形式進行列舉。二是2018版《規(guī)定》第2條第（二）項，將強制招標(biāo)范圍中的“國有資產(chǎn)投資者實際擁有控制權(quán)的項目”改為“該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項目”，該表述與《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》中的規(guī)定相一致，表述更為準(zhǔn)確，在實踐中也更好掌握。三是2018版《規(guī)定》第5條，刪除了原來總投資額超過3000萬元項目的所有采購都必須招標(biāo)的規(guī)定，原規(guī)定不合理，也無法操作，對此進行修訂，亦在情理之中。

（四）刪除了其他法律法規(guī)中已有的規(guī)定

2018版《規(guī)定》刪除了2000版《規(guī)定》中的第8條和第9條的全部內(nèi)容。2000版《規(guī)定》中的第8條規(guī)定：“建設(shè)項目的勘察﹑設(shè)計﹑采用特定專利或者專有技術(shù)的，或者其建筑藝術(shù)造型有特殊要求的，經(jīng)項目主管部門批準(zhǔn)，可以不進行招標(biāo)?！?000版《規(guī)定》中第9條規(guī)定：“依法必須進行招標(biāo)的項目，全部使用國有資金投資或者國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)。招標(biāo)投標(biāo)活動不受地區(qū)﹑部門的限制，不得對潛在投標(biāo)人實行歧視待遇。”

2018版《規(guī)定》刪除上述兩條的原因是《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》對此已有關(guān)于不招標(biāo)范圍的規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》第6條﹑《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第8條和第9條的規(guī)定，完全可以涵蓋上述內(nèi)容。

三、2018版《規(guī)定》的適用范圍

2018版《規(guī)定》大幅縮小必須招標(biāo)的工程項目范圍，該規(guī)定在適用問題上有以下方面值得關(guān)注。

（一）除了列明的“必須進行招標(biāo)”范圍之外的工程項目，由建設(shè)方自主決定是否招標(biāo)

2018版《規(guī)定》對2000版《規(guī)定》的標(biāo)題做了修改，即由原來的《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》修改為現(xiàn)在的《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》。此修改意圖非常明確，既是明確國家僅對必須招標(biāo)的工程項目的范圍進行規(guī)定。對于規(guī)定之外的工程項目，由投資建設(shè)方自主決定是否招標(biāo)。這與目前我國行政領(lǐng)域推行的“市場準(zhǔn)入負面清單”制度非常相似，即對清單列明的項目禁止投資建設(shè)人隨意決定選擇承包商和供應(yīng)商的方式，而必須采用招標(biāo)的方式；對于清單之外的工程項目，則由投資建設(shè)人自主決定選擇承包商和供應(yīng)商的方式，即可以自愿采用招標(biāo)方式，也可以采用非招標(biāo)方式。2018版《規(guī)定》的做法也與法律中“法無規(guī)定即可為”的私權(quán)利基本原則相一致。

（二）關(guān)于國有資金投資的、關(guān)系社會公共利益與公眾安全的項目范圍以及非國有投資的一般項目是否執(zhí)行2018版《規(guī)定》的問題

2018版《規(guī)定》對于“關(guān)于非國有投資的關(guān)系社會公共利益﹑公眾安全的項目”包含哪些項目﹑是否必須招標(biāo)等問題并沒有明確。2018版《規(guī)定》的第4條規(guī)定“不屬于本規(guī)定的第二條﹑第三條規(guī)定情形的大型基礎(chǔ)設(shè)施﹑公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益﹑公眾安全的項目，必須招標(biāo)的具體范圍有國務(wù)院發(fā)展改革委會同國務(wù)院有關(guān)部門按照確有必要﹑嚴(yán)格限定的原則制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)?！备鶕?jù)上述規(guī)定，2018年6月6日，國家發(fā)改委印發(fā)《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定》（發(fā)改法規(guī)〔2018〕843號），自2018年6月6日起實施。該《規(guī)定》對不屬于《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》第二條﹑第三條規(guī)定情形的大型基礎(chǔ)設(shè)施﹑公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益﹑公眾安全的項目，明確了其必須招標(biāo)的具體范圍是：（一）煤炭﹑石油﹑天然氣﹑電力﹑新能源等能源基礎(chǔ)設(shè)施項目；（二）鐵路﹑公路﹑管道﹑水運，以及公共航空和 A1 級通用機場等交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目；（三）電信樞紐﹑通信信息網(wǎng)絡(luò)等通信基礎(chǔ)設(shè)施項目；（四）防洪﹑灌溉﹑排澇﹑引（供）水等水利基礎(chǔ)設(shè)施項目；（五）城市軌道交通等城建項目。

《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定》堅持“該放的要放到位，該管的要管住管好”，以及“確有必要﹑嚴(yán)格限定”的原則，將原《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》中規(guī)定的12大類必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，壓縮到能源﹑交通﹑通信﹑水利﹑城建等5大類，大幅放寬對市場主體特別是民營企業(yè)選擇發(fā)包方式的限制，旨在充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。具體有以下三個方面：一是刪除了民間資本投資較多的商品住宅項目﹑科教文衛(wèi)體和旅游項目﹑市政工程項目﹑生態(tài)環(huán)境保護項目等；二是刪除了“其他公用事業(yè)項目”的兜底條款，避免這一范圍在執(zhí)行中被任意擴大；三是對保留的5大類，特別是水利類和城建類項目，與原《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》相比也作了較大的縮減。

2017年2月21日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）中指出，“完善招標(biāo)投標(biāo)制度。加快修訂《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，縮小并嚴(yán)格界定必須進行招標(biāo)的工程建設(shè)項目范圍，放寬有關(guān)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，防止工程建設(shè)項目實行招標(biāo)‘一刀切’。在民間投資房屋建設(shè)工程中，探索由建設(shè)單位自主決定發(fā)包方式?！?/p>

對于非國有投資的不涉及社會公共利益﹑公眾安全的一般工程項目，在2000版《規(guī)定》中就沒有列入強制招標(biāo)的范圍，2018版《規(guī)定》仍然沒有納入，而應(yīng)由建設(shè)單位自主決定是否招標(biāo)。

（三）總包商選擇分包商或供應(yīng)商不屬于強制招標(biāo)范圍

2018版《規(guī)定》第5條規(guī)定，“本規(guī)定第二條至第四條規(guī)定范圍內(nèi)的項目，其勘察﹑設(shè)計﹑施工﹑監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備﹑材料等的采購達到下列標(biāo)準(zhǔn)之一的，必須招標(biāo)......”但是上述規(guī)定并未明確本條所說的 “項目的勘察﹑設(shè)計﹑施工﹑監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備﹑材料等的采購”是僅指建設(shè)方直接選擇上述承包商或供應(yīng)商的情況，還是也包括總承包商選擇供應(yīng)商或分包商的情況。根據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)和政策的規(guī)定，可以這樣理解，應(yīng)當(dāng)僅指前者。2014年7 月1日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》中明確指出，“改革招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管方式，調(diào)整非國有資金投資項目發(fā)包方式，試行非國有資金投資項目建設(shè)范圍自主決定是否進行招標(biāo)發(fā)包﹑是否進入有形市場開展工程交易活動，并由建設(shè)單位對選擇的設(shè)計﹑施工等單位承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！薄肮こ炭偝邪贤泻w的設(shè)計﹑施工業(yè)務(wù)可以不再通過公開招標(biāo)方式確定分包單位。”因此，2018版《規(guī)定》所說的“項目的勘察﹑設(shè)計﹑施工﹑監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備﹑材料等的采購”，僅指建設(shè)方直接選擇上述供應(yīng)商或承包商的情況。對于總包商選擇分包商和供應(yīng)商的情況，不屬于強制招標(biāo)的范圍，應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位自行決定是否招標(biāo)。

（四）2018版《規(guī)定》的性質(zhì)為行政規(guī)章

2018版《規(guī)定》是報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后由發(fā)改委正式頒布的，其法律性質(zhì)到底是行政法規(guī)還是行政規(guī)章？我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察﹑設(shè)計﹑施工﹑監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備﹑材料等的采購，必須進行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施﹑公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益﹑公眾安全的項目；（二）全部或部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款﹑援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，有國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對必須進行招標(biāo)的其他項目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定，對于強制招標(biāo)項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)有國務(wù)院發(fā)改委會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)。因此，2018版《規(guī)定》雖是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)公布，但是法律明確規(guī)定“由國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂”，實際上2018版《規(guī)定》也是以國家發(fā)改委16號令的形式正式頒布。因此，其性質(zhì)仍然是行政規(guī)章而非行政法規(guī)，不能與其上位法《招標(biāo)投標(biāo)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》相沖突，也不能對上位法進行修改。

四、施工企業(yè)承接工程應(yīng)注意的問題

（一）要注意把握擬接項目依法是否必須招標(biāo)

對施工企業(yè)來說，能夠承接到工程施工任務(wù)才是硬道理。另一方面，有的地方政府為了吸引外來投資，下文規(guī)定非公投資項目可免于施工招標(biāo)而由投資人決定施工單位。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條規(guī)定，即使建設(shè)工程施工合同無效，但只要建設(shè)工程竣工驗收合格，承包人請求參照合同約定支付工程款的，人民法院也會予以支持，很多人認為這與合同有效并沒有質(zhì)的區(qū)別。因此，只要聽說有工程施工任務(wù)，大家都會高度重視，但很少人會冷靜考慮承接工程的方式是否合法﹑《建設(shè)工程合同》是否合法有效的問題。

事實上，《建設(shè)工程合同》是否合法有效，對于切實保護施工企業(yè)的合法權(quán)益具有非常重要的意義。僅從民事責(zé)任方面講，如果合同有效，雙方都必須嚴(yán)格依照約定履行，一方違約時另一方可依法追究其應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任，承包人的期待利益才能夠得到保障；如果合同無效，尚未履行的不得履行，已經(jīng)開始履行的應(yīng)停止履行，并根據(jù)各自的過錯大小承擔(dān)相應(yīng)的締約過失責(zé)任。另一方面，就工程款的結(jié)算問題而言，也并不是任何一種情況下的合同無效都可以按上述《解釋》的第2條進行結(jié)算。例如，因非法轉(zhuǎn)包，違法分包或者掛靠等嚴(yán)重違法的原因?qū)е潞贤瑹o效的，法院可以根據(jù)《民法通則》第134條的規(guī)定，收繳當(dāng)事人已經(jīng)取得的非法所得。

（二）要注意收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)

在當(dāng)前的法律環(huán)境條件下，積極承接工程任務(wù)﹑同時注意收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為施工企業(yè)的一項長期的生產(chǎn)經(jīng)營策略。

收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)的目的，就在于一旦《建設(shè)工程合同》被認定為無效合同，承包人能夠舉證證明自己的具體損失并對招標(biāo)人提出締約過失責(zé)任索賠。

工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)，是簽訂工程建設(shè)施工承包合同特殊的締約方式。在招標(biāo)投標(biāo)過程中，也可能發(fā)生招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向投標(biāo)人承擔(dān)締約過失責(zé)任的相關(guān)情況：一是工程建設(shè)項目未具備招標(biāo)條件而進行招標(biāo)；二是已基本具備招標(biāo)的物質(zhì)條件，但未經(jīng)批準(zhǔn)擅自進行招標(biāo)；三是應(yīng)當(dāng)招標(biāo)但未招標(biāo)；四是雖然進行招標(biāo)但招標(biāo)方式違反了法律或行政法規(guī)的強制性規(guī)定等。

至于締約過失責(zé)任范圍即賠償損失范圍，《合同法》中并沒有作出明確的規(guī)定。一般認為，以下均為締約過失責(zé)任的賠償范圍：一是由于招標(biāo)人的過錯造成施工招標(biāo)無效，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)賠償投標(biāo)人（承包人）參加投標(biāo)實際發(fā)生的費用，包括相關(guān)人員勞動工資﹑資料費﹑差旅費等；二是投標(biāo)人（承包人）為了履行合同，實施了相關(guān)準(zhǔn)備所發(fā)生的費用包括人工費﹑材料費﹑臨時設(shè)施費﹑人機料進退場費等；三是投標(biāo)人（承包人）基于對合同能夠成立或生效的合理信賴而失去與第三方訂立工程施工合同的機會所造成的損失。